CC BY
63
Вопросы
конституционного, муниципального, административного и финансового права
УДК 342.95
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ЮРИСДИКЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МЕЖДУ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) В ОБЛАСТИ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ (на примере части 2 статьи 14.16 и части 3 статьи 14.17 КоАП РФ)
© Дамдинов Б. Д., 2018
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Рассматривается вопрос разграничения юрисдикционных полномочий в сфере административной ответственности между уполномоченным федеральным органом (Росалкогольрегулирование) и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Анализ разграничения юрисдикционных полномочий между указанными органами проводится на примере правоприменительной практики по ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ. Обзор положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами позволяет утверждать, что розничная продажа алкогольной продукции как сфера правоприменительной деятельности, включая лицензирование и осуществление лицензионного контроля, отнесена к полномочиям субъектов Российской Федерации. Констатируется факт разграничения контрольно-надзорных полномочий между Росалкогольрегулированием и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по признаку розничной продажи. То есть государственный контроль в отношении юридических лиц, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, должен производиться соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации, а не Росалкогольрегулированием. Следовательно, по мнению автора, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ, в отношении юридических лиц, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, должны обладать только должностные лица соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации. Должностные лица Росалкогольрегулирования должны быть наделены аналогичными полномочиями в отношении всех иных участников производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствии со своими контрольно-надзорными полномочиями.
Ключевые слова: государственный контроль (надзор), розничная продажа алкогольной продукции, административная юрисдикция, административная ответственность.
На написание настоящей статьи рынка по соответствующему федеральному
автора подтолкнул следующий округу (далее — МРУ Росалкогольрегули-
факт из судебной практики. рования) по месту осуществления организа-
24 января 2017 г. сотрудники Меж- цией (далее — ООО) своей деятельности
регионального управления Федеральной провели осмотр помещения юридического
службы по регулированию алкогольного лица в порядке, установленном КоАП РФ
[1], составили протокол ареста всей алкогольной продукции и возбудили дело по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ за оборот алкоголя без лицензии (хранение и продажа). Дело было возбуждено 24 января 2017 г. на основании определения о возбуждении дела и проведении административного расследования.
В ходе административного расследования сотрудники МРУ Росалкогольрегули-рования установили факт совершения еще одного административного правонарушения — по ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ — за оборот алкогольной продукции без предусмотренных законом документов на продукцию. По итогам были составлены два протокола об административных правонарушениях — по ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ и по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ и направлены два соответствующих заявления в арбитражный суд субъекта Российской Федерации для привлечения ООО к административной ответственности.
Следует отметить, что в правоприменительной практике возможность одновременного привлечения одного лица к ответственности сразу по двум вышеуказанным составам административных правонарушений носила спорный характер [2]. Между тем арбитражный суд субъекта Российской Федерации рассмотрел оба дела и привлек ООО к ответственности по ч. 2 ст. 14.16 и по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ. Апелляционные жалобы ООО удовлетворены не были.
В связи с указанной фабулой возник вопрос, требующий концептуального осмысления: вправе ли должностные лица территориальных подразделений Росалко-гольрегулирования возбуждать дела об административных правонарушениях (в том числе составлять протоколы об административном правонарушении) по ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ в отношении организаций, занимающихся розничной продажей алкогольной продукции?
В соответствии с ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ правом на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ, наделяются должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (п. 64 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
В данном случае подведомственность по составлению протоколов определена как альтернативная, когда таким юрисдикцион-ным полномочием одновременно наделены несколько органов [3]. При этом органы внутренних дел (полиции) выступают здесь как органы смешанной (универсальной) компетенции, наделенные одновременно как функциями административной юрисдикции, так и функциями уголовной юрисдикции. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по всей видимости, следует отнести к органам, наделенным только контрольно-надзорными полномочиями в сфере административной юрисдикции [4].
На первый взгляд, КоАП РФ, а на его основании и судебная практика, дает исчерпывающий ответ на поставленный вопрос: да, соответствующие должностные лица Росалкогольрегулирования вправе возбуждать дела об административных правонарушениях (в том числе составлять протоколы об административном правонарушении) по ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ, в том числе и в отношении организаций, занимающихся розничной продажей алкогольной продукции, так как никаких исключающих оговорок в отношении них КоАП РФ не содержит.
Часть 2 ст. 28.7. КоАП РФ определяет, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается, помимо прокурора, должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.
Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определяет ст. 28.3. КоАП РФ.
Анализ содержания ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ в связи с указанной фабулой позволяет утверждать, что полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях по конкретным составам Особенной части КоАП РФ обусловлены задачами и функциями органов власти, которые эти должностные лица представляют. Соответственно, этим же, то есть задачами и функциями органов власти, обусловлены полномочия должностных лиц по принятию решений о возбуждении дела
об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также по составлению протокола об административном правонарушении. Таким образом, юрисдикционная деятельность обусловлена прежде всего видом органа и его компетенцией [5].
Основным специализированным нормативным правовым актом в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции является Федеральный закон от 22 ноября 1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [6] (далее — Федеральный закон от 22 ноября 1995 № 171-ФЗ). Статьи 5 и 6 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ устанавливают разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Анализ положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ в оспариваемый период в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами позволяет утверждать, что розничная продажа алкогольной продукции как сфера правоприменительной деятельности, включая лицензирование и осуществление лицензионного контроля, отнесена к полномочиям субъектов Российской Федерации.
В действующей редакции Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ детализировал правовое регулирование розничной продажи алкогольной продукции, разделив собственно розничную продажу алкогольной продукции и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания. Помимо этого, в указанный закон внесено достаточно много новаций [7]. В любом случае, розничная продажа алкогольной продукции как сфера правоприменительной деятельности осталась за субъектами Российской Федерации.
Положением о Росалкогольрегулиро-вании [8] за этим органом закреплены, помимо всего прочего, полномочия (в оспариваемый период) по лицензированию производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции (за исключением розничной продажи), лицензионный контроль в указанной сфере, а также контроль-
ные и юрисдикционные полномочия в установленной сфере, включая составление протоколов об административных правонарушениях в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
В Иркутской области, как субъекте Российской Федерации, органом, осуществляющим функции обеспечения государственного регулирования оборота алкогольной продукции, является Служба потребительского рынка и лицензирования Иркутской области (далее — Служба Иркутской области) в соответствии с Положением о службе потребительского рынка и лицензирования Иркутской области (далее — Положение о Службе Иркутской области), утвержденном Постановлением правительства Иркутской области от 18 мая 2010 г. № 111 -пп [9].
Указанным Положением о Службе Иркутской области за этим органом закреплены, помимо всего прочего (в оспариваемый период), полномочия по обеспечению государственного регулирования оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Иркутской области; производству по делам об административных правонарушениях в области розничной продажи алкогольной продукции в порядке, предусмотренном законодательством; а также весь объем полномочий в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции, за исключением муниципальных образований Иркутской области, органы местного самоуправления которых наделены государственными полномочиями в установленном порядке.
По смыслу Административного регламента исполнения Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной функции по организации и проведению проверок юридических лиц в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции (далее — Административный регламент Росалкогольрегулирования по проверкам), утвержденного Приказом Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 11 сентября 2013 г. № 224 и действующего в настоящее время [10], в отношении юридических лиц, занимающихся
розничной продажей алкогольной продукции, проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) со стороны Росалкогольрегулирования осуществляться не могут. С другой стороны, юридические лица, занимающиеся розничной продажей алкогольной продукции на территории Иркутской области, являются лицензиатами в соответствии с Административным регламентом исполнения государственной функции по лицензионному контролю за розничной продажей алкогольной продукции на территории Иркутской области, утвержденным Приказом Службы потребительского рынка и лицензирования Иркутской области от 23 мая 2012 г. № 14-спр [11] (далее — Административный регламент областной службы по лицензионному контролю). По смыслу содержания Административного регламента областной службы по лицензионному контролю речь в нем идет о государственном контроле, выходящем за рамки обычного лицензионного контроля.
Анализ подзаконных актов, определяющих статус органов власти, осуществляющих функции по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере (в оспариваемый период), позволяет утверждать, что полномочия по лицензированию, осуществлению государственного контроля и привлечению к административной ответственности за нарушения в сфере розничной продажи алкогольной продукции, осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в частности, на территории Иркутской области — Служба потребительского рынка и лицензирования Иркутской области.
Исключением могут быть случаи наделения муниципальных образований Иркутской области отдельными государственными полномочиями по лицензированию, осуществлению контроля (надзора) и привлечению к административной ответственности за нарушения в сфере розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, когда эти полномочия реализуют органы местного самоуправления на территориях указанных муниципальных образований.
Правовая позиция, подтверждающая юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по привлечению к администра-
тивной ответственности за нарушения в сфере розничной продажи алкогольной продукции и, в частности, по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ, неоднократно выражалась в арбитражно-судебной практике (например, в Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2015 г. № 05АП-1261/2015 по делу № А59-5767/2014, в Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2016 г. по делу № А78-11114/2015, в Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 августа 2017 г. по делу № А10-2366/2017).
Исходя из вышеизложенного, можно констатировать факт разграничения контрольно-надзорных полномочий между Ро-салкогольрегулированием и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, и, в частности, Службой потребительского рынка и лицензирования Иркутской области по признаку розничной продажи. То есть государственный контроль в отношении юридических лиц, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, должен производиться соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации, в Иркутской области это Служба потребительского рынка и лицензирования Иркутской области, а не Росалкогольрегулированием.
Ранее нами установлено, что ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ в контексте представленных материалов связывает полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях по конкретным составам Особенной части КоАП РФ с задачами и функциями органов власти, которые эти должностные лица представляют. При этом п. 64 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ определяет, что правом по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ, наделены должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Исходя из того что контрольно-надзорные полномочия в отно-
шении юридических лиц, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, закреплены за соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации (в Иркутской области это Служба потребительского рынка и лицензирования Иркутской области), можно прийти к выводу, что полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ в отношении юридических лиц, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, должны обладать должностные лица соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации (в Иркутской области это Служба потребительского рынка и лицензирования Иркутской области). Должностные лица Росалкогольрегулирования должны быть наделены правом возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16 и ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ, включая составление протоколов об административных правонарушениях, в отношении всех иных участников производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствии со своими контрольно-надзорными полномочиями. В этом смысле, если альтернативная подведомственность по возбуждению дел об административных правонарушениях по вышеуказанным составам, установленная для органов внутренних дел (полиции) как правоохранительных органов, наделенных универсальной компетенцией, и органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, выглядит оправданной, то такая же альтернативная подведомственность для контрольно-надзорных органов представляется избыточной. Более того, возможность возбуждения дел об административных правонарушениях, включая составление протоколов об административных правонарушениях, при отсутствии соответствующих контрольно-надзорных полномочий в сфере розничной продажи алкогольной продукции для федеральной службы представляется нонсенсом. Ш
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Подробнее см: Ячменев Г. Г. О некоторых спорных вопросах квалификации административных правонарушений в области оборота алкогольной продукции // Арбитраж. споры. 2015. № 4. С. 44-47.
3. Термин «альтернативная» применен по аналогии с полномочием по рассмотрению дел. Подробнее см: Денисенко В. В., Денисенко Е. В. «Спорная подсудность» дел об административных правонарушениях // Адм. право и процесс. 2008. № 2. С. 17-21.
4. Гулягин А. Ю. Основы дифференциации и консолидации правоохранительных органов административной юрисдикции // Гос. власть и мест. самоуправление. 2012. № 12. С. 41-45.
5. Агапов А. Б. Юрисдикционные полномочия публичных органов и организаций // Адм. право и процесс. 2017. № 9. С. 24-29.
6. Собр. законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
7. Подробнее, см.: Ячменев Г. Г. Новеллы законодательства в области государственного регулирования розничной продажи алкогольной продукции и ответственности за его нарушение // Арбитраж. споры. 2018. № 1. С. 105-140.
8. О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка : постановление Правительства РФ от 24 февр. 2009 г. № 154 // Собр. законодательства РФ. 2009. № 9. Ст. 1119.
9. Областная. 2010. 21 мая (№ 56).
10. Бюл. норматив. актов федер. органов исполнит. власти. 2014. № 6.
11. Областная. 2012. 13 июня (№ 62).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Агапов А. Б. Юрисдикционные полномочия публичных органов и организаций // Адм. право и процесс. - 2017. - № 9. - С. 24-29.
Гулягин А. Ю. Основы дифференциации и консолидации правоохранительных органов административной юрисдикции // Гос. власть и мест. самоуправление. - 2012. - № 12. - С. 41-45.
Денисенко В. В. «Спорная подсудность» дел об административных правонарушениях / В. В. Денисенко, Е. В. Денисенко // Адм. право и процесс. -2008. - № 2. - С. 17-21.
Ячменев Г. Г. Новеллы законодательства в области государственного регулирования розничной продажи алкогольной продукции и ответственности за его нарушение // Арбитраж. споры. - 2018. - № 1. -С. 105-140.
Ячменев Г. Г. О некоторых спорных вопросах квалификации административных правонарушений в области оборота алкогольной продукции / / Арбитраж. споры. - 2015. - № 4. - С. 25-49.
REFERENCES
Agapov A.B. Yurisdiktsionnye polnomochiya pub-lichnykh organov i organizatsiy. Administrativnoe pravo i protsess, 2017, no 9, pp. 24-29. (in Russian)
Gulyagin A.Yu. Osnovy differentsiatsii i konsolidat-sii pravookhranitel'nykh organov administrativnoy yurisdiktsii. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2012, no 12, pp. 41-45. (in Russian)
Denisenko V.V., Denisenko E.V. Spornaya podsud-nost' del ob administrativnykh pravonarusheniyakh. Administrativnoe pravo i protsess, 2008, no 2, pp. 1721. (in Russian)
Yachmenev G.G. Novelly zakonodatel'stva v oblasti gosudarstvennogo regulirovaniya roznichnoy prodazhi alkogol'noy produktsii i otvetstvennosti za ego narushe-nie. Arbitrazhnye spory, 2018, no 1, pp. 105-140. (in Russian)
Yachmenev G.G. O nekotorykh spornykh voprosakh kvalifikatsii administrativnykh pravonarusheniy v oblasti oborota alkogol'noy produktsii. Arbitrazhnye spory, 2015, no 4, pp. 25-49. (in Russian)
On the Matter of Division of Jurisdictional Powers in the Area of Administrative Sanctioning Between Authorities Administering Governmental Supervision and Monitoring on Manufacture and Circulation of Ethyl Alcohol, Alcohol or Alcohol-Containing Products (with part 2, Art. 14.16 and part 3, Art. 14.17 of the Russian Federation Code of Administrative Offences as an Example)
© Damdinov B. D., 2018
The article focuses on the matter of division of jurisdictional powers available in the area of administrative sanctioning between the authorized federal agency - Federal Service for Alcohol Market Regulation, and all the relevant executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation implementing governmental supervision and monitoring on manufacture and circulation of ethyl alcohol, alcohol or alcohol-containing products. The division of the jurisdictional powers between the aforementioned agencies is analyzed by reviewing law enforcement practice based on the application of Part 2, Art. 14.16 and part 3, Art. 14.17 of the Russian Federation Code of Administrative Offences. Review of the provisions of the Federal Law N 171-FZ dd 22.11.1995 with regards to the division of jurisdictional powers between the authorized federal bodies of the Russian Federation and those of the
constituent entities of the Russian Federation brings us to a conclusion that retail sale of alcohol products if analyzed from the law enforcement perspective which shall include review of licensing and licensing monitoring practices, shall be deemed one of the tasks of the authorized bodies of the constituent entities of the Russian Federation. The research ascertains retail-sale principle for the division of supervision and monitoring powers between the Russian Federation Service for Alcohol Market Regulation and the relevant executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation implementing governmental supervision and monitoring on manufacture and circulation of ethyl alcohol, alcohol or alcohol-containing products. In other words government supervision of the alcohol product retailers shall be administered by the relevant bodies of the constituent entities of the Russian Federation and not by the Federal Service for Alcohol Market Regulation. Therefore, the author concludes that only officials of the relevant bodies of the constituent entities of the Russian Federation shall be empowered to file official reports against alcohol product retailers in the cases of administrative offences provided by the Part 2, Art. 14.16 and part 3, Art. 14.17 of the Russian Federation Code of Administrative Offences. The author further states that officials of the Federal Service for Alcohol Market Regulation shall be vested with the same authorities with regards to all other parties to manufacture and circulation of ethyl alcohol, alcohol or alcohol-containing products. Such empowerment shall be yet limited to the scope of their existing supervisory and monitoring responsibilities.
Key words: governmental supervision (monitoring); retail sale of alcohol products, administrative jurisdiction, administrative sanctioning.
