CC BY
24Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1329_2020_11_7
О ПРАВАХ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЗЕМЛИ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЯКОВЛЕВА Татьяна Афанасьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры арктического права и права стран Азиатско-Тихоокеанского региона юридического факультета Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова. E-mail: tanyakovleva@mail.ru
Краткая аннотация: Отсутствие четкой позиции законодателя в вопросах предоставления земель для ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренными малочисленными народами Российской Федерации, не позволяет в полном объеме решить практические задачи, в частности их права на безвозмездное пользование землями различных категорий и общераспространенными полезными ископаемыми. В соответствии с земельным законодательством указанным лицам предоставляются земли без передачи им во владение, что затрудняет ведение земледелия (огородничества) и использование общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд. В статье автор предлагает некоторые пути решения.
Abstract: The indigenous peoples can lead a traditional way of life on lands for which a special protection regime is determined. The laws give the right to use land but not to own it define how to use them for agriculture and mining. This situation is due to the fact that the law gives the right to use, but not own land. In the article, the author suggests some solutions of this problem.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы, территории традиционного природопользования, права на землю, земельные участки.
Keywords: Indigenous peoples, territories of traditional nature management, rights to land, land plots, indigenous peoples.
Конституция Российской Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов, сохранение этнокультурного и языкового многообразия, защищает их культурную самобытность (ст. 69). Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71) [1].
Начиная с 1999 г., последовательно приняты три федеральных закона о правах коренных малочисленных народов: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [5], «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [6], «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее - ФЗ «О ТТП») [7]. Субъектами РФ приняты региональные законы, регламентирующие организацию и функционирование территорий традиционного природопользования (далее - ТТП) регионального и местного значения.
Проблемам реализации прав коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее - КМН РФ) в научной литературе обращают свое внимание ученые и политики [10, 11, 14, 15]. В настоящее время актуальность темы связано с новым этапом промышленного развития Арктики, утверждением основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года [8].
По данным подкомитета по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера в Арктической зоне России прожи-
вают и ведут традиционный образ жизни представители 15 коренных малочисленных народов Крайнего Севера [18], многие из которых ведут кочевой образ жизни и занимаются оленеводством.
Среди задач экономического развития Арктической зоны РФ на период до 2035 года обозначены:
- сохранение и развитие традиционных отраслей хозяйствования, народных промыслов и ремесел, способствующих обеспечению занятости и развитию самозанятости лиц, относящихся к малочисленным народам;
- обеспечение доступа лиц, относящихся к малочисленным народам, к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности.
В правовой литературе не раз было отмечено, что принятые законы и иные нормативные правовые акты на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и акты муниципальных образований, которые в той или иной мере регламентируют права КМН РФ на сохранение традиционного природопользования, оказались несогласованными между собой [12, 16, 17].
Осенью 2013 года по инициативе Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации совместно с Московским государственным университетом проведено социологическое исследование 24 регионов «Жизнь коренных малочисленных народов: проблемы и пути решения». Цель исследования - анализ современной социальной ситуации среди коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [13].
По данным социологического исследования в 15 регионах среди причин, ухудшающих права на традицион-
ные виды деятельности КМН РФ, названы отсутствие или изъятие земель у родовых общин, отсутствие четкой правовой регламентации ТТП и рост горнодобывающей промышленности. В то же время в некоторых регионах вполне сосуществуют субъекты горнодобывающей промышленности и родовые общины на договорных отношениях, которым предусмотрены защита прав КМН РФ (например, трудоустройство представителей КМН, компенсация и т.д.) [13].
Со дня принятия вышеназванных федеральных законов прошло более 20 лет, но до сих пор остались нерешенными некоторые вопросы, в частности, права КМН РФ безвозмездно пользоваться землями различных категорий и общераспространенными полезными ископаемыми в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Правовое регулирование предоставления и использования земель предусмотрено Земельным Кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) [2]. В действующем законодательстве предусмотрены следующие основания для ведения традиционных видов хозяйствования КМН РФ и их родовыми общинами:
1) решение государственных органов исполнительной власти или органа местного самоуправления о создании ТТП федерального, регионального и местного значения (ст. 6-8 ФЗ «О ТТП»). Здесь необходимо обратить внимание на один важный нюанс, ТТП - земли природоохранного назначения (ст. 97 ЗК РФ), следовательно, КМН РФ не являются правообладателями земель. Во владение и пользование гражданам и юридическим лицам предоставляется земельный участок как объект права собственности и иных прав, предусмотренных ЗК РФ, индивидуально-определенное недвижимое имущество (ст. 6 ЗК РФ);
2) решение о создании национального парка (особо охраняемой природной территории) с выделением функциональной зоны традиционного экстенсивного природопользования, предназначенной для обеспечения жизнедеятельности КМН РФ (ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - ФЗ «Об ООПТ») [4]). Аналогичные зоны могут быть выделены и в природных парках, а также на ООПТ регионального и местного значения в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории - это тоже земли, следовательно, как и в первом случае, предоставляется право пользование без владения;
3) разрешение на использование земель и земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением земель лесного фонда), без предоставления земельных участков и установления сервитутов (ст. 39.33-39.34 ЗК РФ), т.е. как и
в первых двух случаях, передается только право пользование землями. Действие разрешения прекращается со дня предоставления земельного участка из таких земель гражданам или юридическим лицам;
4) договор безвозмездного пользования, заключаемый между уполномоченным органом и лицом, относящимся к КМН РФ (родовой общиной) в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Договор заключается на срок не более чем десять лет. В данном случае КМН РФ предоставляется земельный участок во владение и пользование для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов (ст. 39.10 ЗК РФ).
Из вышесказанного следует, КМН РФ могут осуществлять традиционную хозяйственную деятельность:
во-первых, как землепользователи, т.е. как правообладатели земельного участка на основании договора безвозмездного пользования, со всеми вытекающими из этого статуса правами и обязанностями, предусмотренными статьями 41-42, 13 ЗК РФ, ст. 19 Закона РФ «О недрах» [3] и др.;
во-вторых, так и исключающим владение земельным участком (ФЗ «О ТТП», ФЗ «Об ООПТ», ст. 97, гл. 5.6 ЗК РФ). Права пользования КМН РФ землями исходят из видов традиционной хозяйственной деятельности. В случае если использование земель привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы, КМН РФ обязаны: 1) привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием; 2) выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков (ст. 39.34 ЗК РФ). Строительство объектов капитального строительства запрещено (п.4 ст. 39.33 ЗК РФ). Для строительства таких объектов требуется заключение договора безвозмездного пользования земельным участком.
Распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р утверждены перечни мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и видов традиционной хозяйственной деятельности КМН РФ [9]. В данный перечень вошли 170 муниципальных района 28 субъектов РФ. Согласно п. 4 ст. 97 ЗК РФ, в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель.
К видам традиционной хозяйственной деятельности КМН РФ отнесены:
- животноводство, в том числе кочевое (оленевод-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ство, коневодство, яководство, овцеводство);
- переработка продукции животноводства, включая сбор, заготовку и выделку шкур, шерсти, волоса, окостенелых рогов, копыт, пантов, костей, эндокринных желез, мяса, субпродуктов;
- собаководство (разведение оленегонных, ездовых и охотничьих собак);
- разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства;
- бортничество, пчеловодство;
- рыболовство (в том числе морской зверобойный промысел) и реализация водных биологических ресурсов;
- промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции;
- земледелие (огородничество), а также разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений;
- заготовка древесины и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд;
- собирательство (заготовка, переработка и реализация пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений);
- добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд;
- художественные промыслы и народные ремесла;
- строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности.
Согласно пп.1 п. 1 ст. 8 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», КМН РФ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности имеют право безвозмездно пользоваться всеми категориями земель и общераспространёнными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Согласно п. 5 ст. 97 ЗК РФ, порядок природопользования на ТТП определяется федеральным законодательством. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, условия и порядок пользования землей устанавливаются на основе федерального закона. Следовательно, порядок осуществления вышеперечисленных видов традиционной хозяйственной деятельности устанавливается федеральными законами. Порядок охоты, рыболовства, собирательства, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов определен нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие виды деятельности (федеральными законами «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Лесным кодексом РФ и др.).
Неопределенным остается порядок осуществления земледелия (огородничества), разведения ценных в лекарственном отношении растений, добычи и переработки общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на землях ТТП, ООПТ, и землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставленных для использования КМН РФ и их родовыми общинами. Ведение земледелия (огородничества) разрешено только на земельных участках. В ст. 19 Закона РФ «О недрах» предусмотрен порядок пользования общераспространенными полезными ископаемыми для собственных нужд правообладателями земельных участков.
Следовательно, КМН РФ для осуществления земледелия, разведения лекарственных растений, добычи и переработки общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд, должны стать правообладателями земельного участка. ЗК РФ предусмотрено единственное правовое основание КМН РФ для ведения традиционной хозяйственной деятельности на земельном участке - договор безвозмездного пользования. Заключение договора безвозмездного пользования земельным участком предусмотрено ст. 39.10 ЗК РФ и только в случае необходимости размещения зданий и сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, т.е. объектов капитального строительства. Если КМН РФ пожелают вести земледелие (огородничество) и разведения лекарственных растений без размещения объектов капитального строительства, то заключение договора безвозмездного пользования земельным участком не предусмотрено. В целях восполнения пробела следует дополнить пп. 13 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ следующим видом разрешенного использования - в целях земледелия (огородничества), а также разведения и переработки, ценных в лекарственном отношении растений. В таком случае КМН России смогут использовать земельный участок как его правообладатели без обязательства возведения объектов капитального строительства и осуществлять добычу, переработку общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд в порядке, предусмотренном ст. 19 Закона РФ «О недрах».
Частично решен вопрос о ведении северного оленеводства на землях сельскохозяйственного назначения, это связано с возможностью получения разрешения в порядке, предусмотренном гл. 5.6 ЗК РФ. Остается нерешенным вопрос безвозмездного пользования КМН РФ землями лесного фонда, в границах которого располагается большинство оленьих пастбищ. Существует один выход - перевод лесных участков земель лесного фонда, в категорию сельскохозяйственных угодий (пастбища) земель сельскохо-
зяйственного назначения. В случае такого перевода КМН РФ смогут использовать земли и земельные участки для ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности без предоставления земель и земельных участков в порядке, предусмотренном гл. 5.6 ЗК РФ. Правовой режим использования и охраны сельскохозяйственных угодий определен его целевым назначением и ограничением оснований для перевода их в иные категории земель.
При решении указанных вопросов будет обеспечена реализация прав на землю КМН РФ и задачи экономического развития Арктической зоны РФ, направленные на сохранение и развитие традиционных отраслей хозяйствования, обеспечение доступа к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности. Но и в данном случае риск отмены разрешения об использовании
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 №1-ФКЗ).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 20.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 15.10.2020)//СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
3. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 08.062020) // СЗ РФ, 06.03.1995, № 10, ст. 823.
4. Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ от 20 марта 1995 г. № 12
ст. 1024.
5. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ, 03.05.1999 г. № 18, ст. 2208.
6. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (ред. 27.07.2018) «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ, 24.07.2000 г., № 30, ст. 3122
7. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г. № 499-ФЗ) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»// СЗ РФ, 14.05.2001 г. № 20 ст. 1972
8. Указ Президента РФ от 05.03.2020 г. № 164 «Об основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года» // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202003050019
9. Распоряжение Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р (ред. от 29.12.2017) «Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, № 20, ст. 2493.
10. Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010. С. 95.;
11. Кряжков, В. А. Права коренных малочисленных народов России : Методология регулирования /В. А. Кряжков.//Государство и право. -1997. - N 1. - С. 18 - 23;
12. Павлов П.Н. Конституционно-правовые основы регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы // Олень всегда прав. Исследования по юридической антропологии. Сборник статей. - М.: Стратегия, 2003. - С. 189-207;
13. Социологическое исследование «Жизнь коренных малочисленных народов: проблемы и пути решения» // http://www.raipon.info/info/project/666/
14. Тория Р.А. Создание территорий традиционного проживания //Пробелы в российской законодательстве. № 8. 2016. С. 50-56.
15. Транин А.А. Территории природного природопользования коренных малочисленных народов российского Крайнего Севера (проблемы и перспективы). - М., ИГП РАН. (Монография), 2010;
16. Филант К.Г. Об образовании территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе // проблемы науки и образования.2016. № 39 (81). С. 83-92.
17. Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск, 2004. С. 113.
18. http://www.severcom.ru/nations/
19. https://minvr.gov.ru/press-center/news/28232/
земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сохраняется в случае предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. Также законодательством не предусмотрены гарантии возмещения ущерба правам КМН РФ, причиненного в связи с прекращением действия такого разрешения. Такие неудобства в Арктической зоне Российской Федерации будут связаны в случае принятия закона об «арктическом гектаре», в проекте которого россиянам предлагается безвозмездно получить земельный участок для строительства жилого дома и ведения любой экономической деятельности [19].
Таким образом, отсутствие четкой позиции законодателя в вопросах предоставления земель КМН РФ, не позволяет им в полном объеме реализовать свои права и свободно вести традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность, гарантированные Конституцией РФ.
