CC BY
484
Э.А. Рубайло
Рубайло Эдуард Александрович — аспирант Российской академии правосудия (г. Москва)
О понятии юридической техники локальных актов
Современное развитие права и государства предопределяет необходимость переосмысления старых и поиска новых юридико-технических средств и приемов создания правовых актов самого разного уровня. В частности, одним из приоритетных направлений правовой науки и практики является разработка стройной и эффективно действующей системы правил юридической техники локальных актов.
Локальное регулирование занимает особое место среди других видов юридической деятельности. Ученые отмечают, что в системе нормативного регулирования локальные акты представляют собой особую форму саморегулирования1, и в этом их главное отличие от других правовых актов. В настоящее время удельное количество и роль такого рода документов в правовом пространстве России постоянно возрастает. Вполне оправданным в этом смысле было высказанное Е.А. Лукашевой в конце 80-х годов прошлого века мнение о том, что «локальное регулирование будет получать все более широкое распространение по мере дальнейшего расширения самостоятельности и инициативы хозяйственных подразделений, совершенствования морали, роста право-сознания»2. При этом «рост активности субъектов не только в сфере экономической деятельности, но и в иных областях социально организованного взаимодействия неизбежно влечет не только интенсификацию корпоративного нормотворчества, но и многократно увеличивает объем соответствующей нормотворческой базы...»3. Вместе с тем, не всегда самостоятельность в принятии локальных актов при постоянном увеличении их количества положительно сказываются на их качестве. Практика российского локального нормотворчества нуждается в разработке специальных унифицированных правил юридической техники, которые обеспечат должную системную упорядоченность и высокую эффективность принимаемых внутриорганизационных документов.
В этой связи следует иметь в виду, что в отечественной юридической доктрине не существует единого, общепризнанного понятия локального акта. Прилагательные «локальный» и «корпоративный» зачастую отождествляются. Однако сам термин «корпорация», пришедший в российскую правовую систему из западных стран, является пока недостаточно устоявшимся в науке и допускает разноплановые толкования. Предпочтительным видится использование словосочетания «локальный акт». Понятие локального акта является более объемным по своему смысловому содержанию, чем понятие корпоративного акта4. Представляется, что под локальным актом следует понимать правовой документ, принятый администрацией организации, предприятия или учреждения, имеющий юридическое значение в деле решения внутриорганизационных вопросов. Локальные акты можно подразделить на локальные нормативные правовые акты (не ограниченные в своем действии во времени и распространяющиеся на неопределенное количество случаев) и локальные индивидуальные акты (направленные на разрешение конкретного «внутреннего» дела, вопроса). Важно иметь в виду, что юридическая техника создания каждого из названных видов локальных документов имеет свои особенности, обусловленные их качественными характеристиками как нормативных или правоприменительных актов.
В целом локальные акты «. выражают саморегулирование организаций, предприятий и учреждений, и более строгая их корреляция с актами более высокой юридической силы позволит упорядочить и поток последних»5. Данное утверждение можно признать одним из существенных тре-
1 См.: Тихомиров Ю.А. Нормативное регулирование: взлет или кризис? // Журнал российского права. - 2006. - № 4. - С. 100.
2 Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. - М., 1986. - С. 152.
3 Майорова С.А. К вопросу о кодификации корпоративных норм (общеправовой аспект) // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. - Н. Новгород, 2009. - С. 603.
4 См., например: Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: Дис... канд. юрид. наук. -М., 2008.
5 Тихомиров Ю.А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. - 2007. - № 12. - С. 33.
бований юридической техники локального правотворчества. Выявление внутрисистемных связей между правовыми актами разных уровней, включая и локальный уровень, - важнейшее условие обеспечения стабильности и эффективности правового регулирования в целом. Причем это особенно важно именно для локальных актов, как наиболее подверженных влиянию субъективного фактора, выражающегося в широких рамках усмотрения и самостоятельности субъектов локального правотворчества при принятии тех или иных юридических решений. Дело в том, что локальные правовые акты по своей сути носят децентрализованный характер1 и в этой связи имеют особые признаки. Правоведами много лет назад замечена тенденция, заключающаяся в том, что процесс демократизации управления экономикой, усиление самостоятельности предприятий проявляются в изменении соотношения централизованного и локального регулирования в сторону возрастания значения последнего2. В настоящее время данная тенденция стала более отчетливой - локальное регулирование заняло свою, достаточно обособленную нишу в нормативно-правовой системе нашей страны. «Локальное саморегулирование» как самостоятельное правовое явление содействует реализации принципов демократического правового государства и гражданского общества, а также обеспечению разумного баланса частных и публичных интересов.
При создании локальных правовых актов необходимо учитывать и то, что в такого рода документах «в той или иной мере должна выражаться воля коллектива, отсюда проистекает их властность, даже некая авторитарность, а также официальность и обязательность»3. В этом выражаются их общие черты с «централизованными» правовыми актами.
Юридическая природа локального регулирования предполагает необходимость поиска актуальных юридико-технических средств принятия качественных локальных актов, а также их эффективного применения.
По образному замечанию Ю.А. Тихомирова «в субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном - механизм права»4. В этой связи в юридической литературе справедливо отмечается, что «.принятие субъектами локального нормотворчества качественных актов, способных эффективно воздействовать на различные сферы деятельности организации в значительной степени зависит от «технологии» подготовки проектов нормативных актов.»5. При этом качество любого текста зависит от характера информации и техники ее передачи, организационной оформленности6. Техника составления текста любого правового акта - сложный процесс трансформации воли правотворческого субъекта в документ, имеющий юридическую силу. Данная деятельность требует определенных знаний и навыков, которые зачастую именно у «локального правотворца» находятся не на самом высоком уровне. Поэтому научная и практическая разработка различных аспектов такого направления юридической техники, как юридическая техника локальных актов, имеет важное значение в деле обеспечения законности и эффективности правового саморегулирования.
Можно сформулировать как общие требования к локальным актам, выдвигаемые к составлению практически всех правовых актов, так и специальные правила юридической техники локальных актов, которые вытекают из особенностей самой природы локального правотворчества.
Общие требования к юридической технике локальных актов по своей природе проистекают из общих начал юридической техники. Это отмечается и в современной правовой доктрине. Так, Т.В. Кашанина подразделяет принципы создания корпоративных актов на общие и специальные. В числе общих принципов называются справедливость, свобода, демократизм, равноправие, законность и научность. Среди специальных принципов перечисляются компетентность, иерархия, неотвратимость юридической ответственности, отражение баланса интересов субъектов права,
1 См. более подробно о децентрализации в правовом регулировании: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Дис... д-ра юрид. наук. - М., 1992; Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. - 2007. - № 2; Акопян О.А. Проблемы централизации и децентрализации правового регулирования: мнение молодых ученых / О.А. Акопян, О.А. Иванюк, М.А. Мещерякова // Журнал российского права. - 2008. - № 8.
2 См.: Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сборник статей. - М., 2001. - С. 425.
3 Кашанина Т.В. Юридическая техника в сфере частного права (Корпоративное и договорное нормотворчество). - М., 2009. - С. 159.
4 Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000. - С. 5.
5 Нормография: теория и методология нормотворчества / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. - М., 2007. - С. 499.
6 См.: Юридическая техника: Учебное пособие для подготовки законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. - М., 2009. - С. 46.
недопустимость создания обязанностей в отношении третьих лиц, отсутствие обратной силы правовых актов, ухудшающих положение участников правоотношений и др.1 Данные принципы имеют основополагающее значение для построения системно упорядоченной и эффективно действующей совокупности качественных локальных актов внутри каждой организации, предприятия или учреждения. С другой, «внешней» стороны, принципы способствуют органичному вхождению локальных норм в действующую систему правовых регуляторов.
С рассматриваемыми принципами тесно связаны общие правила юридической техники, под которыми чаще всего понимают следующие положения: наиболее полное выражение в правовом акте воли нормодателя; рациональную организацию и логическую последовательность изложения нормативных предписаний; отсутствие пробелов и противоречий; краткость и компактность фиксирования правовых норм при достаточной глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность, простоту и доступность языка; четкость используемых дефиниций и формулировок; обеспечение своевременного вступления в силу и др.2 Данные правила конкретизируется в правотворческой юридической деятельности применительно к составлению текстов правовых актов разного вида и уровня.
Специальные требования к юридической технике локальных актов. Прежде всего отметим, как справедливо подчеркивается в юридической литературе, что «возрастание удельного веса локальных актов и актов саморегулирования уменьшает потребности в подзаконном регулировании»3. В этой связи локальное регулирование, в определенной мере принимая на себя функции подзаконного регулирования, должно соответствовать требованиям полноты и достаточности нормативной регламентации соответствующих общественных отношений, что может быть достигнуто только при условии использования системы эффективных юридико-технических средств создания качественных локальных предписаний.
Специальные правила техники подготовки локальных актов отражают специфику локального регулирования. Так, в числе отличительных признаков локальных актов в литературе называются: волевое содержание, внутриорганизационный характер, подзаконный характер, динамизм и устойчивость, многократность применения, длительность существования, обязательность для адресатов норм, поддержание принудительной силой государства4. При этом немаловажно также учитывать и возможность усмотрения в локальном регулировании. В подкрепление сказанного нередко ссылаются, например, на разделы IV и V Трудового кодекса Российской Федерации (посвящены вопросам рабочего времени и времени отдыха), предоставляющие особенно широкие возможности для локального нормотворчества. Дело в том, что в указанных разделах Трудового кодекса каждая вторая статья содержит отсылочные нормы, предполагающие издание локальных актов или допускающие конкретизацию (детализацию) законодательных норм с помощью локальных правил5. Проявление нормотворческого усмотрения в локальном регулировании, как и в других сферах, должно ограничиваться общими требованиями законности и целесообразности принятия того или иного правового решения.
Процедура принятия локальных правовых актов отличается от процедуры принятия других актов. Локальные акты могут быть приняты следующими способами: единолично работодателем; совместно с представительным органом работников; по согласованию с представительным органом; с учетом мнения представительного органа6. При этом независимо от способа их принятия, по мнению Т.В. Кашаниной, корпоративные акты должны соответствовать следующим требованиям: отражать объективную реальность; иметь определенную структуру; быть доступными для понимания всех работников организации; содержать обязательные реквизиты (вид и наименование акта, дата
1 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника в сфере частного права (Корпоративное и договорное нормотворчество). -М., 2009. - С. 163-173.
2 См., например: Пиголкин А.С. Правотворчество в СССР. - М., 1984; Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М., 1982; Власенко Н.А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Правила. - Иркутск, 2001; Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. - 2005. - № 8.
3 Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. - 2009. - № 4. - С. 9.
4 См.: Пытикова Т.А. Правовая природа и признаки локальных правовых актов / Т.А. Пытикова, С.В. Бошно // Юрист. -2006. - № 5. - С. 7.
5 См. об этом: Хныкин Г. Локальные нормативные акты и рабочее время, время отдыха // Корпоративный юрист. -2005. - № 3.
6 См. более подробно: Хныкин Г.В. Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения: Дис... д-ра юрид. наук. - М., 2005. - С. 60.
1
принятия, подписи должностных лиц, номер акта) . Данные специальные по своему характеру правила юридической техники локальных правовых актов можно также дополнить, например, требованиями о принятии акта компетентным субъектом в пределах его полномочий; соответствии нижестоящих локальных актов вышестоящим в иерархической системе внутренних правовых документов организации; прохождении процедуры согласования, утверждения или принятия акта в том или ином установленном порядке; учете в необходимых случаях мнения заинтересованных лиц; обеспечении своевременного исполнения; и др.
С целью контроля прохождения документов должна быть налажена рациональная система учета и регистрации локальных актов в системе внутриорганизационного документооборота. Кроме того, для эффективного и быстрого поиска документа может быть создана внутриорганизационная локальная классификация всех принятых и действующих актов организации2. При этом, как представляется, регистрация, учет и систематизация внутренних документов предприятия, учреждения или организации могут осуществляться как в документальном, так и в электронном видах кадровой службой, канцелярией, а также отдельным работником или специально созданным для этого структурным подразделением.
Одним из приоритетных направлений юридической техники локальных актов является разработка системы мер предотвращения ошибок в локальном регулировании. В этой связи в числе ошибок при принятии корпоративных актов ученые называют: смешанный характер содержания (закрепление в одном акте нормативных и индивидуальных предписаний); ретранслирование (переписывание) законодательных норм; излишняя детализированность; неоправданная заурегулиро-ванность «внутренних» вопросов; отсутствие декларативных положений и дефиниций; противоречия; отсутствие собственных санкций . При разработке и принятии каждого локального акта необходимо учитывать указанные и другие возможные недостатки локального нормотворчества.
С учетом сказанного юридическую технику локальных актов можно определить как совокупность принципов, приемов и правил подготовки, принятия, изменения или отмены внутренних правовых актов учреждения, предприятия или организации. Юридическая природа данного вида юридической техники отражает децентрализованный характер локального правового регулирования.
1 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника в сфере частного права (Корпоративное и договорное нормотворчество). -М., 2009. - С. 160-162.
2 См.: Власенко Н.А. Основы теории юридических документов / Н.А. Власенко, С.В. Стародубцев. - М., 2006. - С. 48.
3 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника составления корпоративных актов и ошибки, допускаемые при их разработке // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Нижний Новгород, 2009. - С. 386-391.
