О подходах к оценке эффективности уголовной политики Текст научной статьи по специальности «Право»

В.Ф. ЦЕПЕЛЕВ,

профессор кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

(Академия управления МВД России)

V.F. TSEPELEV,

professor of chair of criminal policy and organizations of the prevention of crimes, honored lawyer of the Russian Federation, doctor of jurisprudence, professor (Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia)

УДК 343.2/.7

О подходах к оценке эффективности уголовной политики

About approaches to an assessment of efficiency of criminal policy

На базе современных методологических положений автор рассматривает проблемные вопросы оценки эффективности государственной политики в сфере борьбы с преступностью.

Борьба с преступностью, стратегия борьбы с преступностью, уголовная политика, цели и средства уголовной политики, эффективность уголовного закона, эффективность и результативность уголовной политики.

On the basis of modern methodological provisions the author considers problem questions of an assessment of efficiency of a state policy in the fight against crime sphere.

Fight against crime, fight against crime strategy, criminal policy, purposes and means of criminal policy, efficiency of the criminal law, efficiency and productivity of criminal policy.

Одной из самых сложных проблем деятельности по борьбе с преступностью является вопрос об эффективности уголовной политики. Это важно, в частности, и потому, что проблема оценки деятельности субъектов уголовной политики, определения ее эффективности имеет явно выраженное практическое значение. От ее решения во многом зависит, насколько реальными являются поставленные перед субъектами уголовной политики цели и задачи, какие для этого потребуются силы и средства, каким должен быть механизм уголовного политического воздействия на преступность. П.Ф. Гришанин считал, что цель уголовной политики заключается в обеспечении эффективной борьбы с преступностью с наименьшими социальными затратами и издержками [6, с. 3].

Поскольку названная проблема имеет сложный, комплексный характер, то ее рассмотрение следует начинать с утверждения положения о том, что эффективность уголовно-политических средств достигается не столько

их содержанием, сколько состоянием и развитием общественных отношений в сфере борьбы с преступностью, и, прежде всего, правоприменительной деятельностью в этой сфере.

В настоящее время эффективность в уголовной политике определяется как соотношение между фактическим результатом воздействия на преступность, т. е. состоянием преступности, достигнутым, прежде всего, с помощью средств специально-криминологического и уголовно-правового воздействия, и мерами борьбы с ней, а также целью (в частности, это обеспечение реальной безопасности населения и общества от преступных посягательств), для достижения которой эти средства были предназначены.

Данное определение может быть выражено следующей формулой:

Э = Рф/Рпл-Ц,

где Рф — результат фактический, а Ц — результат планируемый, т. е. цель.

9

IISSN 2072-9391

Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2 (30)

10

От эффективности следует отличать результативность — степень достижения запланированного результата, т. е. цели. В таком понимании результативность — это только часть эффективности. Это дает основания некоторым авторам заявлять, что российская уголовная политика крайне неэффективна, но результативна.

Думается, в таком утверждении нет противоречия.

В теории права, уголовного права и уголовной политики предпринимались неоднократные попытки проанализировать сущность и дать оценку эффективности борьбы с преступностью. Так, авторами монографии «Эффективность правовых норм» В.Н. Кудрявцевым, В.В. Глазыриным, В.И. Никитинским, И.С. Са-мощенко отмечалось, что эффективность уголовной политики можно измерять на каждом уровне целей уголовной политики, оценивая условия эффективности правовых норм [13, с. 124—128]. Общая эффективность уголовной политики будет складываться из суммы эффективности каждого уровня целевой деятельности.

При этом цели уголовной политики образуют определенную иерархическую систему (от начальной до конечной общей цели), а именно:

1) наказание виновных;

2) исправление осужденных;

3) предупреждение:

— преступлений;

— рецидива;

4) сокращение преступности (в идеале, как считалось тогда, искоренение преступности).

Названные цели уголовной политики реализуются через систему правоохранительных органов и их функции, как то: выявление причин преступности; пресечение преступлений; розыск преступников; расследование преступлений; осуждение преступников; исполнение приговоров; контроль за освобожденными преступниками.

В своей монографии Л.И. Спиридонов выделял следующие условия эффективности правовых норм: своевременность, правильность и полнота отражения в законе свойств общественно опасного деяния, объявленного преступлением; соответствие содержания уголовного закона содержанию норм морали и уровню социалистического правосознания; соответствие юридических требований социально-экономическим и политическим закономерностям; стабильность уголовного законодательства и единообразие его применения; сочетание применения уголовно-правовых санкций с мерами общественного воздействия; информированность населения о содержании уголовно-правовых норм, в частности об уголовных санкциях; осознание людьми неотвратимости наказания; стабильность уголовной политики и др. [11, с. 211—221].

Следует отметить, что в советский период социологические исследования были направлены в основном на выяснение уровня правосознания советских граждан. Например, путем социологических опросов разных групп населения (из числа законопослушных граждан, не совершавших преступлений) выяснялось знание правовых предписаний, отношение к нормам права, поведение индивидов в соотношении с суммой знаний и оценками этих знаний. Последний показатель оценивался по ряду позиций, например, таких как принципиальность, боязнь санкций, стереотип поведения, конформизм поведения и др. Результаты данных исследований показали, соответственно, 42,9 %, 29 %, 47 %, 4,3 % [13, с. 134].

Напомним, что П.Ф. Гришанин предлагал измерять эффективность уголовной политики через общее и специальное предупреждение преступлений, которое отражается соответственно в состоянии преступности и рецидиве преступлений (с учетом позиций Г.А. Злобина, М.Д. Шаргородского) [4, с. 3-8; 5, с. 35-39].

Что касается позиции А.Э. Жалинского, то он определял рассматриваемую нами дефиницию через эффективность уголовного права, эффективность уголовного правотворчества и эффективность практики применения уголовного закона, которые свел, в основном, к экономической эффективности, оцениваемой на основе показателей, разработанных экономической теорией (затраченные на разработку и принятие закона ресурсы и время, оценка полученных результатов, распределение наличных ресурсов, определение издержек и полезности, соотношение издержки-выгоды, рассматриваемое как приращение полезности и т. д.) [7, с. 743-756].

Интересна также точка зрения Н.А. Лопа-шенко, который считает возможным приравнять эффективность уголовного закона к результативности уголовной политики, определяя таким образом главный критерий эффективности как результативность борьбы с преступностью или противодействие ей. Эффективность же уголовного закона, в свою очередь, складывается из трех компонентов: 1) криминологической и политической обоснованности уголовно-правовой нормы; 2) качественной формулировки уголовно-правовой нормы; 3) способности ее применения, т. е. реализации на практике. Вместе с тем она определяется самим фактом наличия вышеуказанных условий, без количественной оценки ее (эффективности) уровня [8, с. 463-472].

Существуют и другие варианты данного определения. Например, О.В. Гревцов рассматривает эффективность уголовной политики как интегрированную сумму воздействия всех

составляющих на преступность, а также причины и условия последней, обеспечивающей меру и степень защиты личности, общества, государства от преступных посягательств [3]. Как видно, это определение является более общим и, следовательно, менее конкретным, т. е. малопригодным для практики борьбы с преступностью.

С.В. Максимов, стремясь формализовать подходы к решению данной проблемы, предлагает в качестве инструментария оценки эффективности использовать математические методы. Например, эффективность уголовно-политического воздействия на отдельные проявления преступности может быть измерена по следующей формуле:

к = N1 /Nmax х 100%,

где К — результат; N — число лиц, субъективно удержавшихся от совершения определенного вида преступлений в результате уголовно-политического воздействия в обследуемом регионе (в расчете на 10 или 100 тыс. населения); Ытах — число лиц, которые субъективно могли быть удержаны от совершения того же вида преступлений вследствие наиболее интенсивного и полного использования средств воздействия (при тех же объективных условиях и в расчете на ту же базу) [9].

Безусловно, предложенная формула небезупречна. Главная сложность ее практического применения заключается в том, как получить сведения о лицах, субъективно удержавшихся от совершения определенного вида преступлений (Щ и субъективно могущих быть удержанными от совершения того же вида преступлений (Ытах), поскольку эти показатели — оценочные (экспертные), и, следовательно, в официальной статистике их нет.

Вместе с тем несомненным достоинством приведенной формулы является то, что она существует и используется в научном обороте.

Авторы проекта Концепции уголовно-правовой политики Российской Федерации посвятили эффективности этой деятельности пп. 18—22 раздела V. Так, эффективность уголовно-правовой политики, по их предложению, определяется уровнем защищенности личности, общества и государства от угроз, связанных с преступностью, а также качеством восстановления нарушенных преступлением частных и публичных интересов. Следовательно, эффективность уголовно-правовой политики должна оцениваться на основе комплекса данных, отражающих такие позиции, как:

— соотношение объема преступности, устанавливаемого на основании регулярных

виктимологических опросов, и данных пра-

воохранительных органов о количестве зарегистрированных и расследованных преступлений, что позволит реально оценить уровень преступности в стране и результативность официального контроля над криминологической ситуацией;

— результативность судебной практики рассмотрения уголовных дел как составного элемента уголовной политики, что должно оцениваться с учетом сведений о соблюдении разумных сроков рассмотрения уголовных дел, изменений или отмены решений о квалификации преступлений, практики назначения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, качества и сроков исполнения вступивших в законную силу приговоров судов;

— соотношение масштабов причиненного преступлениями вреда с сопоставимыми данными о компенсационных и иных выплатах потерпевшим от преступлений;

— общественная оценка уровня криминологической безопасности, а равно эффективности и достаточности мер уголовно-правового реагирования на криминальные угрозы, определяемые на основании данных регулярных социологических опросов;

— качество работы Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в части своевременного, обоснованного и результативного реагирования на угрозы криминологической безопасности, определяемое на основании опросов общественного мнения и экспертных оценок.

При этом авторы данного проекта Концепции исходят из того, что система и методика оценки показателей эффективности уголовно-правовой политики разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации. Оно же осуществляет мониторинг эффективности уголовно-правовой политики. Полагаем, эта позиция весьма противоречива, поскольку ставит оценку эффективности уголовной политики в зависимость от мнения Правительства РФ — подотчетного субъекта.

На основе проведенного анализа вышерас-смотренных определений понятия «эффективность уголовной политики» можно сказать, что основной их недостаток — фрагментарность, декларативность, отсутствие конкретных показателей и, как следствие, неоперациональность для целей практического применения.

В этой ситуации нами предлагается определять эффективность уголовной политики как деятельности по борьбе с преступностью на основе обобщенной (резолютирующей) оценки по следующей схеме.

11

IISSN 2072-9391

Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2 (30)

12

В начале последовательно следует рассчитать следующее:

1) Кк.а. - коэффициент криминальной активности населения, который определяется как соотношение п - количества лиц, совершивших преступления определенного вида или в целом на территории региона за период времени, к N -численности населения данного региона, достигшего возраста уголовной ответственности1;

2) Кз.п. - коэффициент законопослушности населения, который определяется как соотношение п - количества лиц, совершивших преступления определенного вида или в целом на территории региона за определенное время, к Ш.п. - численности законопослушного населения данного региона, т. е. лиц, достигших возраста уголовной ответственности и не совершивших преступлений;

3) Ээк. - эффективность экономическая, которая определяется как соотношение Рфакт. -реальными результатами борьбы с преступностью в стоимостном (денежном) выражении и З - финансовыми затратами на борьбу с преступностью.

В результате, РЭбсп - резолютирующая эффективность борьбы с преступностью, - будет определяться как комплексный показатель, включающий в себя три предыдущих, а именно:

РЭбсп = Кк. а. + Кз. п. + Ээк.

Данный подход, бесспорно, не является единственно и абсолютно верным, вместе с тем он в значительной степени учитывает рассмотренные нами точки зрения разных специалистов, а также - предложения авторов проекта Концепции уголовно-правовой политики РФ. При этом мы исходим из того, что основной качественной характеристикой деятельности по борьбе с преступностью является эффективность применения средств уголовно-политического воздействия. В то же время ее практическая оценка предполагает использование количественных показателей (например, сведений о состоянии преступности и доле рецидива при оценке эффективности достижения целей уголовного наказания и др.). Следует также помнить, что расчет эффективности применения конкретных уголовно-правовых средств является весьма затруднительным в силу сложного многофакторного характера взаимосвязей и взаимодействия правовых и иных социальных условий.

Эффективность можно установить также посредством сопоставления уровня, структуры,

1 По оценке зарубежных криминологов, если данный показатель превышает 5 %, то это свидетельствует о повышенной кримина-лизованности общества и требует активных усилий, направленных на нейтрализацию.

динамики преступлений и таких более конкретных индикаторов, как, например, доли лиц, совершивших и не совершивших преступления, доли тяжких преступлений в структуре преступности в целом, доли рецидивной и доли первичной преступности в их сравнении со средними показателями.

Определение эффективности уголовно-правового воздействия на преступность предполагает сопоставление результатов деятельности правоохранительных органов (с учетом уровня их активности и наступательности) с теми изменениями, которые происходят в преступности. При этом следует исходить из того, что эти изменения - результат взаимодействия всей совокупности факторов, влияющих на преступность, поэтому вычислить степень влияния непосредственно уголовно-правового воздействия практически невозможно. Потому представление об эффективности уголовно-правового воздействия можно составить лишь с помощью корреляции эмпирических показателей уголовно-правового воздействия и изменений в структуре преступности, если такая корреляция не искажена действием каких-либо явно выраженных социальных явлений (например, межнациональными конфликтами, изменением государственных структур, их функций, действием административного фактора регулирования показателей преступности и др. [2, с. 43]).

Необходимо учитывать и то, что оценка эффективности уголовно-правового воздействия на преступность, даже применительно к операциональным целям, будет весьма приблизительной из-за сложности механизма такого воздействия, невозможности количественной оценки некоторых элементов, неполноты и недостоверности части статистической информации и т. п. Однако она позволяет выяснить, все ли возможные средства уголовной политики применяются правоохранительными органами, насколько активно и грамотно они используются, в какой мере соответствуют задачам эффективной борьбы с преступностью в сложившихся экономических, социальных и иных условиях.

Определение эффективности уголовно-правовой борьбы с преступностью применительно к неоперациональным (не поддающимся конкретизации до уровня количественно измеряемых явлений) показателям возможно лишь на основе экспертных оценок и общественного мнения. Поскольку органы внутренних дел действуют в сфере, где мало сопоставимых показателей, критерии оценки в достаточной мере не разработаны, следует проводить экспертные опросы и опросы общественного мнения по вопросам оценки на-

селением состояния общественного порядка и общественной безопасности, самой деятельности этих органов по борьбе с преступностью [12, с. 61-62].

До настоящего времени недостаточно исследованной является проблема оценки эффективности уголовной политики на уровне субъектов Российской Федерации. Практика борьбы с преступностью показывает, что региональный (областной, краевой, республиканский) уровень оценки эффективности уголовной политики или ее отдельных направлений при сохранении круга необходимой для этого информации существенно ограничен по объему такой информации рамками соответствующего региона. При оценке эффективности уголовной политики желательно иметь обобщенную информацию о преступности и состоянии борьбы с ней не только по конкретному региону, но и по регионам с приблизительно равными криминальными и социальными параметрами. Сравнение полученной информации (при условии, что в исследуемом регионе нет каких-либо специфических социальных процессов, отрицательно влияющих на преступность) позволяет выявить либо более низкую, либо, наоборот, более высокую, чем в регионе с примерно одинаковыми социально-экономическими процессами, эффективность уголовной политики и ее отдельных направлений, относящихся к компетенции органов внутренних дел (см. табл.).

ловных дел в 2,3 раза больше, чем в Пензенской области2.

Помимо ретроспективного измерения и оценки эффективности уголовной политики должны существовать методики определения эффекта от уголовно-политического воздействия в перспективе. Именно такая направленность исследований согласуется с практическими задачами и интересами субъектов уголовной политики. В этой связи большое значение приобретает прогнозирование эффекта, который следует или, напротив, не следует ожидать от тех или иных стратегических разработок в области борьбы с преступностью. Кроме того, при изучении эффективности уголовно-политического воздействия существует потребность в научном предвидении сравнительно отдаленных последствий действия уголовно-правовых запретов, процессов как криминализации, так и декриминализации. Полагаем, что проблема прогнозирования в сфере борьбы с преступностью приобретает особое значение, поскольку цена последствий от реализации неэффективной либо имеющей значительные негативные последствия уголовной политики велика. Прогнозирование эффективности уголовно-политических решений позволит в значительной степени избежать негативных последствий [10; 12, с. 107-108].

Обеспечение эффективности уголовной политики является, по существу, ключевой проб-

Таблица

Сравнительный анализ криминогенной обстановки Тверской и Пензенской областей (2010 г.)

Позиция Область

Тверская Пензенская

Численность населения (тыс.) 1 369,4 1 379,8

Территория (тыс. км2) 84,2 43,2

Численность органов внутренних дел (чел.) 7 940 7 668

Количество зарегистрированных преступлений 29 898 16 976

Количество заявлений, сообщений о происшествиях 147 568 150 450

Принято решений Количество отказных материалов, из них: 47 290 45 617

— о кражах 14 140 7 548

— списано в номенклатурное дело 21 269 15 463

— приобщено к ранее зарегистрированным преступлениям 16 299 13 191

— отменено решений об отказе в возбуждении уголовного дела / с возбуждением уголовного дела 2 019 / 70 1 729 / 21

— о возбуждении уголовного дела 25 797 11 551

Приведенные цифры (в последующие годы ситуация не изменилась) свидетельствуют о том, что при почти одинаковой численности населения, штатной численности органов внутренних дел, количестве заявлений, сообщений о преступлениях, происшествиях, поступивших в органы внутренних дел, количество возбужденных органами внутренних дел Тверской области уго-

лемой всей деятельности по борьбе с преступностью, поскольку она самым тесным образом системно связана с целями, задачами и средствами уголовной политики.

2 Сравнительный анализ деятельности органов внутренних дел осуществляется на основе приказа МВД России «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 31 декабря 2013 г. № 1040 [1].

13

Список литературы

1.

2.

Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040. Гаврилов Б.Я. Роль уголовно-правовой статистики в реформировании уголовной политики // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 2. Гревцов О.В. Эффективность уголовной политики. Энциклопедия «Russika». URL: http:// www.rassika.ra/cf.php?s=2180 (дата обращения: 13.03.2014).

Гришанин П.Ф. Меры уголовно-правового воздействия на преступность: лекция. М., 1996.

Гришанин П.Ф. Современные проблемы уголовной политики и уголовно-правовой практики. М., 1996.

Гришанин П.Ф. Уголовно-правовая борьба с преступностью как направление советской уголовной политики. М., 1989.

7. Жалинский А.Э. Оценки эффективности уголовно-правовой борьбы с преступностью // Уголовное право. Актуальные проблемы теории и практики: сб. очерков / под ред. В.В. Лунеева. М., 2010.

8. Лопашенко Н.А. Уголовная политика. М., 2009.

9. Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: http://www. oprf.ru/discussions/newsystem/17889 (дата обращения: 13.03.2014).

10. Модель регионального криминологического и уголовно-правового прогноза / под ред. А.И. Алексеева. М., 1994.

11. Спиридонов Л.И. Социология уголовного права. М., 1986.

12. Уголовная политика и ее реализация органами внутренних дел: учебник / под ред. Л.И. Беляевой. М., 2003.

13. Эффективность правовых норм. М., 1980.

E-mail: v_tsepelev@rambler.ru.