CC BY
27Бычкова Светлана Федоровна,
депутат Мажилиса Парламента Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор
о подготовке проекта закона республики Казахстан «о государственных услугах»
Из ежегодного Послания Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация - главный вектор развития Казахстана» следует, что повышение качества государственных услуг населению - важный аспект противодействия коррупции и повышения доверия граждан к деятельности государственных органов.
Проблемы и перспективы развития института государственных услуг в Республике Казахстан необходимо рассматривать в контексте административной реформы, которая направлена на достижение следующих целей: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Одной из задач административной реформы является установление прямой зависимости оценки деятельности государственных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.
Однако такая вполне логичная установка при своей реализации сопряжена рядом специфически проблем.
Идеологически стандарты предоставления государственных услуг должны стать способом разрешения неизбежных конфликтов между представлениями граждан и бизнеса об объеме и качестве каждой государственной услуги и возможностями правительства реально профинансировать и организовать предоставление такой услуги. Для этого простое «вывешивание на сай-
те» проектов указанных стандартов представляется явно недостаточным.
Задача стандартизации и регламентирования государственных услуг трудно решаема еще и потому, что, во-первых, в период т.н. тотальной либерализации жизни общества ранее существующая система стандартов была отвергнута и как таковая, и в своих частных проявлениях; это относилось, например, к постепенно вытесненному из законов понятию «социальных стандартов» и к переходу к рыночному самонормированию качества самой различной продукции. Во-вторых, в тот же период повсеместно ослабла ответственность за выполнение всего предписанного и регламентированного.
Преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные органы власти.
Отсутствие должных стандартов качества и доступности государственных услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
На настоящий момент следует констатировать:
- отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;
- отсутствие полного перечня государственных услуг;
- недостаточную эффективность существующей системы обратной связи с пользователями государственных услуг.
Проблема существующей инфраструктуры
оказания государственных услуг состоит и в том, что, с одной стороны, имеется определенный дефицит государственных услуг, особенно в социальной сфере. С другой, несмотря на принимаемые меры, все еще распространены так называемые «избыточные» государственные услуги. Одна из главных причин этого явления - в распространенности бланкетных норм, которые позволяют органам власти право самостоятельно принимать решения о введении новых государственных услуг, принимать решения о составе государственных услуг (то есть тех операций, которые заявитель должен осуществить для получения такой государственной услуги), решать вопрос платности государственных услуг. Государственный орган определяет исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением случаев, установленных законом), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате складывается масштабный рынок избыточных государственных услуг. Негативными последствиями подобной ситуации являются: дополнительные издержки, связанные с пользованием указанного рода услугами, которые несут потребители; дополнительные издержки предпринимателей, связанные с текущим контролем за их деятельностью; наличие большого количества обязательных требований, зачастую противоречащих друг другу, создающих ситуацию, когда практически все хозяйствующие субъекты в той или иной мере нарушают эти требования; существенные преграды для развития малого и среднего бизнеса, ведущие к снижению общей эффективности экономики.
Проблематика государственных услуг имеет ярко выраженную антикоррупционную составляющую. Существование коррупции в органах исполнительной власти всех уровней считается, в том числе, и результатом слабо регламентированных их полномочий, отсутствия детальной регламентации процедуры взаимодействия с потребителями государственных услуг.
На сегодняшний день законодательная база, регулирующая общественные отношения в области предоставления государственных услуг в Республике Казахстан, представлена целым рядом нормативных правовых актов разного уровня. Однако действующее законодательство в целом не содержит четкой регламентации понятия и сущности сферы государственных услуг, точного разграничения полномочий государственных органов в указанной сфере, механизма оказания государственных услуг, правил поведения участников взаимоотношений в сфере государствен-
ных услуг, их прав и обязанностей.
На какие же позиции следует обратить внимание, на наш взгляд, при разработке законопроекта о государственных услугах?
1. Анализ практики и процедур оказания государственных услуг невозможен вне четких представлений о том, что такое государственная услуга.
В научной практике не существует единообразного определения понятия «государственная услуга».
Можно выделить два основных подхода к концептуализации государственной услуги.
Первый сводится к тому, что государственная услуга - это товар, который предоставляется органами власти гражданам и организациям, поскольку государство обладает сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов. Так, именно государству эффективнее предоставлять услуги по национальной обороне, обеспечению безопасности дорожного движения и т.д. на добровольной основе. Основной вопрос рыночного подхода к государственным услугам - определение границ государственного вмешательства. Иными словами, подлежит выявлению, какой институт является надлежащим поставщиком данной услуги: государство или рынок. Согласно этому подходу, издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только государством, а некоторые наиболее эффективно будут производиться в частном секторе.
Второй подход основывается на концепции административного регламента, при этом под государственной услугой понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, бизнес) - как добровольные, так и принудительные. Услуга определяется как взаимодействие лица с органами государственной власти. При таком понимания услуги она представляет собой конкретные взаимодействия между органами исполнительной власти и заявителями. тем самым, становится реализуемой задача разработки стандарта услуги как совокупности требований к качеству взаимодействия государства с внешним окружением.
Отечественное законодательство в вопросе определения понятия государственной услуги в определенной степени предопределено Нормативным постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления».
По мнению Конституционного Совета, при определении содержания этого понятия законодатель «мог бы исходить из следующего. Государственная услуга является одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, носит преимущественно гражданско-правовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения». И далее - «Государственная услуга представляет собой одну из форм управленческой деятельности, которая может быть оказана в том числе за счет бюджетного финансирования в связи с осуществлением государственным органом государственных функций по обеспечению прав, свобод и защиты законных интересов физических и юридических лиц».
2. На настоящий момент в рамках административной реформы стандартизация и регламентация предоставления той или иной государственной услуги ориентированы исключительно на процесс оказания услуги без определения качественного её содержания. Поэтому не менее актуален вопрос о параллельной разработке полноценных государственных стандартов и, прежде всего - минимальных государственных социальных стандартов.
3. Оптимизация порядка предоставления государственных услуг должна осуществляться как в отраслевом разрезе, так и в отношении конкретных массовых социально значимых услуг.
Следует обеспечить переход от оптимизации и регламентации отдельных государственных услуг к оптимизации и регламентации комплексных сервисов «по жизненным ситуациям» (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.).
В связи с этим весьма актуален вопрос о едином уполномоченном органе, который должен координировать деятельность иных заинтересованных государственных органов по организации формирования стандартов государственных услуг комплексного характера.
4. Одной из наиболее сложных и актуальных проблем развития института государственных услуг является разработка соответствующих стандартов и регламентов.
Отсутствие должной стандартизации государственных услуг приводит к негативным последствиям: высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами; коррупции; избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета и заявителей; снижению качества государственных услуг и обслуживания; недостаточной ответственности органов
исполнительной власти за реализацию своих полномочий. Введение стандартов государственных услуг должно способствовать оптимизации расходов на их оказание, качественному улучшению взаимоотношений государства и общества.
В первую очередь должны быть разработаны и внедрены качественные стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Мероприятия этого направления должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего, в рамках развития электронного правительства. В рамках этого направления необходимо решить следующие задачи:
- внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг;
- стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг;
- включение в перечень государственных услуг описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы.
5. Требуется формирование нового представления о реестре государственных услуг.
Базовым источником информации об указанных услугах, порядке их предоставления, местах предоставления, требуемых от заявителя документах (с образцами), а также о нормативных правовых актах, регламентирующих их предоставление, и иной необходимой справочной информации должен являться их единый реестр, правила ведения которого следует определить в законодательстве.
6. Необходимо совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями решений и действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы.
В законе должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возме-
щения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба.
В этой связи нельзя не обратить внимание на необходимость отражения в законодательстве административной ответственности за действия (бездействия) лиц, непосредственно участвующих в процессе оказания государственной услуги, за нарушение порядка ее предоставления. В том числе, должна быть установлена ответственность за недостоверность публикуемых в реестре сведений о соответствующих услугах.
7. Требует законодательного регулирования процедура передачи государственных услуг в конкурентную среду.
Как указывается в научной литературе, за термином «государственные услуги» стоят глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов. Повсеместно патерналистское государство, развиваясь, преобразуется в социальное, выполняющее только необходимые и полезные для общества функции. В таком соотношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает.
Новые отношения общества и государства должны вызреть, общество само должно быть готовым взять на себя те функции, которые ранее выполняло государство.
И в нашей стране, и за рубежом предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат - государственных служащих.
Вместе с тем, государственные услуги постепенно передаются в негосударственную среду.
Применительно к государственным услугам в качестве этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении сохраненных за государственными органами функций, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности исполняющих их негосударственных организаций в сохранении и поддержании соответствующего статуса.
Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор может быть осуществлена в административном
порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант - государство уменьшает сферу государственного воздействия, снимает с себя определенные функции, как не отвечающие его новой роли по отношению к обществу.
Разумеется, любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут болезненно сказаться на их потребителях, поэтому решение о передаче функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам требует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает. Немаловажно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи. При этом такой критерий, как сокращение расходов бюджета, не должен быть решающим. Основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций должны являться: повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.
Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает:
- определение критериев, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;
- определение критериев, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;
- определение условий их передачи.
В каждом конкретном случае до передачи функций необходимо уяснить, на достижение каких целей направлена подобная передача, определить предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать предложения по их устранению.
Представляется, что одним из обязательных условий передачи государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям является сохранение за ними государственного контроля и качества выполняемых ими услуг.
8. Имеются проблемы законодательного регулирования вопроса взимания платы за указанные услуги.
В условиях отсутствия единого, четко регламентированного механизма определения цен на публичные услуги, оказываемые органами исполнительной власти и их учреждениями, последние располагают достаточно широкими полномочиями по формированию ценовой политики
Поэтому актуальной представляется выработка и закрепление на законодательном уровне единых принципов формирования цен на публичные услуги, оказываемые органами государственного управления. механизм ценообразования применительно к определенному набору услуг, оказываемых органами исполнительной власти и их организациями, должен строиться с учетом социальной значимости услуги, ее характера и соответствия функциональным обязанностям министерств и ведомств, издержек по оказанию услуги, а также других факторов.
9. И, наконец, важным аспектом развития института государственных услуг является проблема контроля их качества.
В период реализации широкомасштабной административной реформы в Республике Казахстан одним из злободневных вопросов становится необходимость проведения полноценного мониторинга и оценки качества услуг, предоставляемых различными государственными органами на всех уровнях. Мониторинг и оценка эффективности должны быть не только внутренними инструментами измерения качества, но и учитывать мнения непосредственных пользователей этих услуг.
Отсутствие единой эффективной методики мониторинга, основанной на лучших примерах международного опыта, дает повод ставить под сомнение социальную подотчетность государственных органов. Кроме того, отсутствие уверенности гражданина в том, что, следуя законными путями, он добьется нужного результата, провоцирует поиск незаконных способов получения услуги и развитие коррупционных проявлений.
Вовлечение пользователей государственных услуг в процесс мониторинга качества их оказания может стать одним из наиболее эффектив-
ных путей повышения прозрачности и снижения уровня коррупции. Гражданская вовлеченность и гражданское участие усиливают доверие граждан к власти и способствуют законности действий государственных органов.
Неотъемлемой составляющей высокого качества оказания государственных услуг, важнейшими показателями эффективности функционирования органов государственной власти во всем мире являются открытость и прозрачность их деятельности, а также возможность граждан влиять на процесс принятия тех или иных государственных решений в сфере государственного управления.
В этой связи одним из приоритетов «Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года» является вовлечение граждан в процесс оценки реализации государственной политики, в целом, и в мониторинг и оценку эффективности деятельности государственных органов, в частности.
Представляется, что при выработке методологической основы мониторинга качества оказания государственных услуг могут быть использованы Методические рекомендации (Рекомендации), разработанные в соответствии с Приказом Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 02.03.2006 №. 02-0102/23 «Об утверждении плана работы национальной рабочей группы» в рамках реализации проекта Европейской Комиссии «Содействие разработке стандартов предоставления государственных услуг».
В заключении необходимо подчеркнуть не только особую важность принятия Закона Республики Казахстан «О государственных услугах», но и чрезвычайную сложность его подготовки, требующей учета многочисленных аспектов структуры и функционирования указанного института.
Список литературы
1. Капаров С. Стандарты предоставления государственных услуг - новый этап административной реформы в Казахстане // «Analytic». - 2007. - №2.
2. Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг // Представительная власть. - 2006. - № 6.
3. Алькина Г.И., Герба В.А. Сущность государственных услуг // Вестник ТОГУ. - 2009. - № 3.
4. Коженко Я.В., Мамычев А.Ю. Сервисное государство: проблемы теории и практики реализации // Власть. - 2010. - № 3.
5. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. - 2004. - №10.
6. Отчет Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы «Государственные услуги: современное состояние и перспективы развития». Подготовлен в рамках проекта ПРООН «Поддержка реформ в государственном секторе». - Алматы, 2004.
7. Аналитический отчет по результатам исследования, проведенного в рамках проекта «Общественный мониторинг качества государственных услуг как инструмент повышения прозрачности государственного управления» (при финансовой поддержке Посольства Королевства Нидерландов) - г. Усть-Каменогорск, 2011 год.
Автор Казацстан Республикасында мемлекеттж цызметтер институтын дамыту проблема-лары мен перспективаларын эюмшткреформа аясында царастырган.
В данной статье автором рассмотрены проблемы и перспективы развития института государственных услуг в Республике Казахстан в контексте административной реформы.
In this article the author discussed problems and perspectives of development of the Institute ofpublic services in the Republic of Kazakhstan in the context of administrative reform.
Бычкова С.Ф.,
депутат Мажилиса Парламента РК, д.ю.н., профессор
О подготовке проекта Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» С.Ф. Бычкова,
КР МэжЫсшщ депутаты, з.г.д., профессор
«Мемлекеттж кызметтер туралы» ^азакстан Республикасы Занынын жобасын дайындау туралы
Bychkova C.F.,
Doctor of Laws, Professor Institute of Legislation
The preparation ofthe draft law of the Republic of Kazakhstan on government service
