CC BY
80
региональные особенности стандартизации и регламентации государственно-муниципальных услуг в российской федерации*
Я. Я. кайль,
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: kailjakow@mail. ru
Волгоградский государственный университет
В статье рассматривается одно из важнейших направлений современной административной реформы государства — стандартизация и регламентация государственно-муниципальных услуг на уровне субъектов Российской Федерации. Описан региональный опыт стандартизации и регламентации государственно-му-ниципальныхуслуг. Предложены эффективные меры по их реализации.
Ключевые слова: административная реформа, стандартизация, регламентация, государственно-муниципальные услуги, эффективность, государственный менеджмент, единая система.
Вся новейшая история России сопровождается преобразованиями системы власти, которые включают административную реформу, реформу финансово-бюджетной системы, изменение модели регионального управления. Опыт реализации конкретных направлений реформы позволяет выделить главные тенденции переустройства системы власти в стране. Речь идет о переходе от государства, которое только управляет, к государству, которое наряду с выполнением этой важнейшей функции не забывает и о другом своем предназначении: о предоставлении обществу, гражданину, бизнесу соответствующих услуг.
* Работа выполнена в рамках Госконтракта Рособразования от 18.08.2009 ФЦП № П 904 «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти». Статья представлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» в Волгоградском государственном университете.
Актуальность вопроса стандартизации и регламентации государственно-муниципальных услуг на уровне субъектов Федерации обусловлена тем, что вопрос проведения административной реформы в РФ, в рамках которой проводятся эти процессы, первоначально был рассчитан на период 2006—2008 гг. [19]. В связи с тем, что в указанный период удалось провести лишь относительно небольшую часть мероприятий административной реформы, не были разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, приняты распоряжение и постановление Правительства РФ, продляющие период реформирования до 2010 г. [20].
Утверждение концепции эффективного государственного менеджмента, предполагающего перенос в государственный сектор стандартов и приемов рыночной экономики, обусловило новую трактовку и понимание публичных (государственных) услуг. Согласно этой концепции, среди государственных и административных функций весьма значимое (в ряде трактовок основное) место занимает предоставление услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам). Для всех участников управленческого процесса в России очевидной является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг.
Результаты российских исследований состояния системы государственного управления, стандартизации и регламентации государственно-муни-
- 37
ципальных услуг в РФ, свидетельствуют о пока еще низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим [2].
Радикальные изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее десятилетие, привели к трансформации и разрушению старых и созданию новых экономических институтов. В то же время принципы принятия решений, механизмы и структура исполнительной власти не претерпели значительных изменений. На сегодняшний день это стало одной из основных проблем, мешающих эффективному функционированию экономики и построению гражданского общества.
Важнейшим элементом модернизации системы государственного управления является реформирование административной системы, прежде всего исполнительной власти. Деятельность органов власти в новых условиях должна наполниться новым содержанием и формами предоставления услуг, ее необходимо переориентировать на клиентские отношения с населением в интересах развития экономики и общества.
России необходим переход от бюрократического чиновнического правления к современным методам государственного менеджмента, основанного на регламентации и стандартизации предоставления услуг населению. По мнению многих ученых, реализация этих процессов возможна только в рамках проводимой в стране административной реформы. Только в период проведения реформы началось постепенное формирование новой культуры и новый стиль работы государственных органов власти с ориентацией на запросы и нужды населения, повышение ответственности за распределение услуг и ресурсов, в этих условиях особое внимание обращено на оказание исполнительными органами государственной власти услуг населению.
Развитие реформы государственного управления в стране невозможно без эффективной работы федеральных и региональных органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть оптимально «вмонтирована» в общую систему государственного управления. Поэтому административная реформа не может ограничиться лишь федеральным уровнем, а неизбежно включает и региональную компоненту.
Проведение в субъектах Федерации административной реформы — это новый этап в совершенствовании государственного управления,
38 -
необходимый для укрепления единства системы исполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов функционирования государственной власти [6, 21].
Однако, несмотря на развитую систему предпосылок для включения регионов в реализацию административной реформы, говорить об их системном участии в реформе сегодня не приходится. Это связано с разными причинами, но одна из основных, по мнению автора, заключается в том, что на федеральном уровне нет четкой координации этих процессов и ориентации руководителей регионов на конкретный результат.
Начавшаяся реализация административной реформы вскрыла многие фундаментальные противоречия, которые федеральный центр в настоящее время успешно пытается решать. Например, для решения вопроса внедрения стандартов и регламентов во многих регионах, особенно депрессивных (а их в России 28 из 83) [6], недостаточным оказался уровень бюджетной обеспеченности. Численность и структура органов исполнительной и представительной (законодательной) власти в субъектах РФ имели существенный перекос, который приводил к тому, что в малочисленных субъектах РФ в представительных органах, например Тувы (300 тыс. чел.), было 160 депутатов, а в Москве (10 млн чел.) — 35 депутатов [6]. По мнению автора, государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.
Анализ действующего законодательства показывает, что на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложен значительный объем полномочий, связанных с институтом публичных услуг. Большинство услуг, организация предоставления которых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются в социальной сфере, т. е. сочетают в себе признаки как публичных, так и социальных услуг [7].
В то же время если при урегулировании государственных услуг в части предоставления информации, консультировании, содействии (например в трудоустройстве) необходимо совершенствование именно административных процедур, то в регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки и принятия стандартов (например стандартов медицинских услуг), наряду с имеющимися актами, регулирующими порядок и правила оказания услуг [21].
Региональный уровень государственной власти не только должен воспринять рекомендованную федеральным центром модель в отношении функций
и услуг, урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и участвовать в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления региона.
Во многих субъектах Федерации в указанном направлении достигнуты значительные результаты [1, 2]. Например, Комиссией по проведению административной реформы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, в Мурманской области приняты Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг.
В Республике Татарстан, Свердловской и Челябинской областях постановлениями Кабинета министров Республики Татарстан [8, 9], постановлением правительства Свердловской области [10] и губернатором Челябинской области [11] утверждены порядки разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, но результаты их реализации официально пока отсутствуют.
В Ростовской области разработка и внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов регулируются отдельным разделом плана мероприятий по проведению административной реформы в Ростовской области [12]. Основными целями проведения административной реформы в Ростовской области в 2006—2010 гг. являются: повышение эффективности деятельности областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления области; повышение удовлетворенности населения и предпринимателей качеством государственных услуг.
Для достижения этих целей в Ростовской области необходимо было решить следующие задачи:
• разработка и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг, предоставляемых областными органами исполнительной власти;
• совершенствование системы предоставления гражданам и организациям услуг в сфере начального профессионального образования;
• формирование единой системы предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Ростовской области, включая создание и развитие многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг, портала государственных и муниципальных услуг Ростовской области. Многие задачи, предусмотренные проведени-
ем административной реформы, были решены. Так, при Северо-Кавказской академии государственной службы создано Агентство инновационного развития, которое помогает создавать МФЦ (многофункциональные центры), обеспечивает их программным обеспечением. На 01.01.2010 таких центров в области функционирует шесть [2]. Многофункциональные центры предназначены для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», когда человек может получать широкий комплекс услуг в одном месте у одного специалиста, не простаивая длительное время в очередях и не собирая большого количества документов. Пока, к сожалению, для многих муниципальных образований, особенно небольших, создание таких центров нереально. Хотя академией разработан оптимальный вариант таких МФЦ, но, тем не менее, стоимость их создания выливается в 20 млн руб. Существующая нормативно-правовая база, отсутствие единых стандартов и регламентов при оформлении документации в различных государственных структурах и ведомствах затрудняют деятельность даже существующих МФЦ, удлиняют сроки получения необходимых для людей справок и документов. По мнению ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, предстоит еще серьезная работа, прежде чем МФЦ заработают в необходимом регламенте и будут доступны для каждого муниципального образования. Работа по созданию МФЦ в муниципалитетах может пойти продуктивнее, если на федеральном уровне конструктивно решать этот вопрос [1].
В 2009 г. законом Ивановской области [16] были утверждены 74 стандарта государственных услуг — в сфере здравоохранения, социальной защиты населения, культуры и других. Перечень услуг в Ивановской области закреплен отдельным постановлением правительства Ивановской области [17]. Государственные услуги в Ивановской области оказываются преимущественно областными государственными учреждениями. Постановлением закреплены регулярные публикации и распространение сборников стандартов качества. В соответствии с областным законом [16] их должны печатать не реже одного раза в три года и распространять по организациям и учреждениям, которые оказывают соответствующие государственные услуги.
В 2009 г. были отпечатаны и распространены по учреждениям сборники стандартов качества. Эти сборники доступны для посетителей учреждений, оказывающих государственные услуги. Еще раньше были размещены стандарты качества государственных услуг в государственных меди- 39
цинских учреждениях Ивановской области [4]. В области функционирует Интернет-сайт, посвященный вопросам оказания государственных услуг в Ивановской области (www. uslugi. ivanovo. га). На данном сайте в свободном доступе размещены все тексты стандартов, представлена информация об организациях, которые оказывают государственные услуги, здесь можно найти подробное описание порядка получения услуг и другую полезную для получателей услуг информацию.
В случае нарушения требования стандарта качества оказания государственной услуги получатель услуги может подать жалобу руководителю учреждения, организации, которая оказывает государственную услугу, или обратиться в орган государственной власти Ивановской области, курирующий вопросы оказания государственной услуги. Пользователи Интернета также могут «пожаловаться» через сайт, (через специальную электронную форму). За нарушение требований стандартов качества государственных услуг, т. е. за ненадлежащее их предоставление, государственному служащему предусмотрен административный штраф [4].
Знакомство с региональным опытом регулирования административных процедур демонстрирует между тем достаточно высокий правовой уровень таких актов. Особенно благоприятное впечатление (по сравнению с проектами федеральных регламентов) производят акты города Москвы, которые принимаются регулярно и отличаются четкостью и высоким качеством регламентации, а также нацеленностью на решение неотложных практических вопросов управления и взаимодействия московских властей с гражданами и организациями по принципу «одного окна» через Центр оказания государственных услуг [13].
Принцип «одного окна» Центра заключается в следующем: получатель услуги (заявитель) обращается в московский Центр, оказывающий государственную услугу, и представляет те документы, которые имеют к нему непосредственное отношение (заявление, копия паспорта, аттестата, копии учредительных документов, свидетельства о регистрации и т. д.), а также документы, которые выдаются федеральными органами исполнительной власти. Другие документы, необходимые для предоставления услуги, Центр собирает самостоятельно.
Работа Центра оказания государственных услуг позволяет упростить процедуру получения государственных услуг за счет принципа «одного окна» и сократить сроки их предоставления, что ведет к повышению прозрачности власти, уменьшению непосредственного общения гражданина с чинов-
40 -
ником, снижению коррупционной составляющей в деятельности органов власти. Центр является местом, где заявители могут подать и получить документы различных органов исполнительной власти: префектур, управ, Департамента поддержки и развития малого предпринимательства, Департамента имущества города Москвы, Московского городского бюро технической инвентаризации, Департамента жилищной политики и жилищного фонда, Городской жилищной инспекции, Департамента земельных ресурсов.
Кроме того, постановлением правительства Москвы [14] в целях обеспечения единых требований к формированию государственного задания города Москвы на оказание государственных услуг его жителям утверждены порядок и условия оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам непосредственно органами исполнительной власти города Москвы по следующим основным направлениям:
1) общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4) национальная экономика;
5) жилищно-коммунальное хозяйство;
6) охрана окружающей среды;
7) образование;
8) культура, кинематография, средства массовой информации;
9) здравоохранение, физическая культура и спорт, ветеринария;
10) социальная политика.
В Волгоградской области осуществляется реализация проекта «Формирование единой системы предоставления государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области, включая создание и развитие многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг». Ведется работа по внедрению стандартов государственных услуг в органах исполнительной власти Волгоградской области и органах местного самоуправления. Принят закон Волгоградской области от 06.03.2009 № 1863-ОД «О стандартах качества оказания государственных услуг Волгоградской области».
За период 2008—2009 гг. постановлениями главы Администрации Волгоградской области были утверждены перечни государственных услуг (работ), по отраслям деятельности, оказываемые государственными структурами органов исполнительной власти Волгоградской области: по здравоохранению, по культуре, по образованию, по физической
культуре и спорту, по делам молодежи. Утверждены перечни государственных услуг Волгоградской области, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями и государственными автономными учреждениями на территории Волгоградской области [15].
Продолжается разработка административных регламентов, ориентация деятельности органов исполнительной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления на интересы пользователей. По состоянию на 01.01.2010 органами исполнительной власти разработаны 97 административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), из них 74 административных регламента утверждены, 23 проекта находятся в стадии утверждения.
В области с 2008 г. создано и действует автономное учреждение «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» Администрации городского округа г. Волжский Волгоградской области. Проводится работа по формированию межведомственных соглашений по исполнению регламентов сложных услуг, в предоставлении которых задействованы несколько органов исполнительной власти и местного самоуправления. В 2010—2011 гг. во всех городских округах и 9 (из 33) муниципальных районах Волгоградской области будут созданы МФЦ.
Ведется работа по внедрению стандартов государственных услуг в органах исполнительной власти Волгоградской области и органах местного самоуправления: по разработке, утверждению и внедрению административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), работа по ведению реестров предоставляемых государственных и муниципальных услуг [5].
Как правило, для государственных услуг характерны такие признаки, как универсальность, гаран-тированность их предоставления. Универсальность услуг заключается не только в их предоставлении любому лицу на всей территории Российской Федерации, но и в том, что основные параметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места ее оказания (качество, сроки, доступная цена). Однако наметившиеся подходы к процессу стандартизации государственных услуг отличаются от складывающейся практики принятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладает метод децентрализации, так как значительными полномочиями по принятию стандартов социальных услуг обладают субъекты РФ [6].
До настоящего времени в субъектах РФ не оказываются услуги в электронной форме. Хотя, как показывает практика, в связи с развитием информационных систем в российской действительности происходит активное внедрение информационно-коммуникационных технологий в систему государственного управления и повседневную деятельность органов государственной и муниципальной власти. По мнению автора, необходимо активное внедрение и использование электронных административных регламентов (ЭАР), по которым чиновники будут взаимодействовать между собой, и гражданами в виртуальном пространстве [21]. Данная форма реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий может быть использована для выполнения, анализа и контроля за управленческими действиями и процедурами, обеспечивающими принятие исполнительным органом государственной власти управленческого решения или оказание государственной услуги в электронной форме.
Для успешной реализации вопросов стандартизации и регламентации государственно-муниципальных услуг на уровне субъектов Российской Федерации, на взгляд автора, необходимо на федеральном уровне разработать:
• методические рекомендации по подготовке стандартов в сфере оказания социальных услуг, которые бы ориентировали органы исполнительной власти субъектов РФ на такую регламентацию данных отношений, при которой бы количественные показатели дополнялись регулированием взаимодействия потребителя услуг и лиц, оказывающих эти услуги;
• перечень базовых публичных услуг для всех субъектов РФ, аналогичный тому, что существует в Европейском Союзе, который бы включал в себя такие виды услуг, как: разделение вида услуг для граждан и виды услуг для бизнеса, оказываемых органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Данный перечень должен закрепить типы (услуги для граждан и услуги для бизнеса) и виды (услуги по трудоустройству, услуги здравоохранения, услуги организаций культуры, услуги по предоставлению социальных выплат, услуги по выдаче и оформлению документов и т. п.) публичных услуг, оказываемых органами власти субъекта РФ, ответственность за которые лежит на региональном уровне власти (включая делегированные услуги).
• нормативно-правовую базу, в которой бы закреплялся статус субъектов, оказывающих
- 41
государственные и муниципальные услуги, в какой сфере эти услуги могут быть оказаны, определить их параметры, возможности обеспечения доступности услуг, соответствия услуг стандартам;
• осуществить правовое закрепление в каждом субъекте РФ перечня конкретных организаций (учреждений), оказывающих государственно-муниципальные услуги;
• утвердить реестры бесплатных государственно-муниципальных услуг по отраслям (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, информационные услуги и т. п.) и стандарты обслуживания, оказываемых населению на возмездной основе;
• использовать при оказании государственно-муниципальных услуг современные электронные формы информации, исключающие непосредственный контакт гражданина или юридического лица с должностными лицами;
• создать механизм взаимодействия между органами и гражданами по совершению ряда действий: заявление о получении услуги, постановка на очередь, обмен документами в электронной форме, информация о принятом решении и др;
• при установлении параметров административных регламентов необходимо привлекать общественность, которая должна непосредственно влиять на параметры качества государственных услуг, общей продолжительности процесса их оказания и величины издержек пользователя для получения услуги.
На региональном уровне необходимо стремиться к созданию общих моделей административных процедур, которые могли бы быть использованы как шаблон, схема для регламентирования административных процедур при оказании конкретных публичных услуг различными органами власти. Комплексное внедрение регламентов в электронной форме позволит отслеживать и фиксировать решения органа власти и отдельных служащих, персонифицировать ответственность за неисполнение процедур, накапливать информацию по отдельным деловым процессам в целях их контроля и дальнейшей оптимизации. Электронные административные регламенты позволят, в частности:
• в автоматическом режиме реализовать процедуры принятия регулярных решений, обеспечить постоянный вертикальный контроль в пределах установленной компетенции, осуществить текущий мониторинг деятельности органа власти, его подразделений и служащих;
42 -
• сократить сроки предоставления гражданам и организациям государственных услуг;
• уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги;
• установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги;
• разработать четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру;
• широко использовать современные информационно-коммуникационные технологии;
• создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействий работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги;
• повысить персональную ответственность должностных лиц за соблюдение административных процедур.
Список литературы
1. Барциц И. Н. Публичные услуги и административный регламент их оказания. М.: Издательство РАГС, 2008.
2. Булгаков С. Сократится ли дистанция: актуальные проблемы местного самоуправления глазами ученых и практиков. URL: www. vpravda. га.
3. В Ростовской области количество МФЦ увеличат до шести. URL: http://www. rosbaltsouth. ru/print/518379.html.
4. Государственные услуги в Ивановской области должны оказываться качественно. URL: http:// www. ivbanks. ru/read/director/?details=35.
5. Доклад комитета экономики Администрации Волгоградской области за 2009 г. URL: www. volganet. ru.
6. Нарышкин С. Е.,. Хабриева Т. Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10.
7. Основные направления действий по реализации административной реформы в Тульской области на 2006—2008 гг.: утверждены распоряжением губернатора Тульской области от 26.05.2006 № 628-рг // Вестник Администрации Тульской области. 2006. № 2 (34).
8. О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти: постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 16.06.2006 № 310.
9. О Едином реестре государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан: постановление Кабинета министров Республики Татарстан, от 30.10.2006 № 526.
10. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг: постановление правительства Свердловской области от 27.12.2005 № 1139-ПП.
11. Об утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг: постановление губернатора Челябинской области от 21.06.2006 № 181.
12. О мерах по реализации административной реформы в Ростовской области: постановление Администрации Ростовской области от 21.03.2006 № 90.
13. Об утверждении регламента подготовки в режиме «одного окна» государственным учреждением Городской службой лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся Департамента образования города Москвы лицензии на образовательную деятельность: постановление правительства Москвы от 06.03.2007 № 144-ПП.
14. О формировании государственного задания города Москвы на оказание государственных услуг города Москвы: постановление правительства Москвы от 02.12. 2008 № 1106-ПП.
15. Перечень государственных услуг Волгоградской области, предоставление которых может осу-
ществляться негосударственными организациями и государственными автономными учреждениями на территории Волгоградской области: утвержден постановлением главы Администрации Волгоградской области от 12.03.2009 № 234.
16. Перечень стандартов государственных услуг в сфере здравоохранения, социальной защиты населения, культуры: утвержден законом Ивановской области от 15.01.2009 № 13-ОЗ.
17. Перечень государственных услуг оказываемых населению Ивановской области: утвержден постановление правительства Ивановской области от 29.06.2008 № 170-п.
18. Пикулькин А. В. Система государственного управления: учебник. 4-е изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
19. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р // Собрание законодательства РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720.
20. Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221, от 10.03.2009 № 219 // Собрание законодательства РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720.
21. Федосеева Н. Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Информационное право. 2009. № 4. С. 11-16.
издательские услуги
Издательским дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 [email protected]
