CC BY
20УДК 351.712 А.М. Алклычев
О перспективах введения института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Дагестане
Дагестанский государственный университет; alklych@mail.ru
В условиях перехода к полноценным рыночным отношениям в сельском хозяйстве РФ одной из актуальных задач является осуществление эффективной земельной реформы в её регионах. В статье рассмотрены перспективы введения института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Дагестане и дан анализ проблем, с которыми может столкнуться республика при её осуществлении. В частности, подробно рассмотрены социально-экономические, производственные, правовые и экологические вопросы землепользования, которые возникают и могут возникнуть в условиях частной собственности на сельскохозяйственные земли.
Ключевые слова: аграрная реформа, частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения, землепользование, рынок земли, земельные преступления.
In the conditions of transition to high-grade market relations one of the urgent tasks of Russian agriculture is carrying out agrarian reforms. The given article examines the prospects of introducing a private property institution on lands of agricultural purpose in Dagestan and analyzes the problems the republic can face in the process of implementation of the aforementioned reforms. In particular, it gives a detailed analysis of social, economic, manufacturing, legal and environmental issues of land use which arise or are to arise under private ownership of farmlands.
Keywords: an agrarian reform, a private property on lands of agricultural purpose, land use, the earth market, ground crimes.
В настоящее время в России, обладающей огромным земельно-ресурсным потенциалом, имеет место интенсивный и массовый переход земель в частную собственность. Более трети всех земель, которые государство разрешает иметь в частной собственности, уже приватизировано и вовлечено в рыночный оборот.
За период земельной реформы наметилась опасная тенденция ежегодного сокращения площади сельскохозяйственных угодий. Особую тревогу вызывает сокращение площади пашни. Тенденция сокращения пашни связана со значительным (в 13,7 раза) увеличением площади залежи (на 4,4 млн га), переводом пахотных угодий в кормовые (4,1 млн га), зарастанием ее древесно-кустарниковой растительностью (перевод в категорию лесов), деградацией, необоснованной передачей в другие виды и категории пользования, а также с иными негативными последствиями реформирования сельскохозяйственного производства.
С 1990 г. вследствии передачи сельхозугодий в земли запаса, в ведение сельских органов власти, гражданам для садоводства, огородничества, животноводства и сенокошения, для несельскохозяйственных нужд, а также потерь в результате зарастания лесом и кустарником площадь сельхозугодий в сельскохозяйственных предприятиях сократилась на 28,1 млн га, в т. ч. пашня -на 11,4 млн га. Для сравнения: за предыдущие 25 лет площадь сельхозугодий уменьшилась на 34,8 млн га, в т. ч. пашня - на 10,5 млн га. Таким образом, темпы сокращения площадей сельхозугодий в последние восемь лет возросли примерно в 2,4 раза, а пашни - в 3,3 раза [1]. Выбытие же сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота зафиксировано более чем в шестидесяти субъектах Российской Федерации, особенно там, где введен институт частной собственности на земли сельхозназначения. Значительное уменьшение площадей продуктивных земель отмечено в Республике Тыва (313,7 тыс. га), Красноярском крае (167 тыс.), Пензенской (81,5 тыс.) и Курганской (44,1 тыс.) областях и Пермском крае (24,6 тыс. га) [2].
Процессы выведения земель из оборота имеют социальные, экологические и экономические причины, между которыми существует тесная взаимозависимость. Так, в Московской и Ленинградской областях не засеяно соответственно 18 и 11 % пашни. В соседних экономически более слабых Смоленской, Калужской и Новгородской областях - 42-43 %. В сохранивших
сельское население республиках Чувашия, Марий Эл, Татарстан незасеянными остались 1012 % [3]. А ведь почти во всех из них введен институт частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.
Сокращение площадей сельскохозяйственных угодий, а также их выбытие из сельскохозяйственного производства обусловлено в первую очередь неудовлетворительным экономическим состоянием сельского хозяйства. Из-за отсутствия финансовых средств у производителей сельскохозяйственной продукции не выполняются мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель, что в результате приводит к потере их продуктивности, развитию процессов эрозии, зарастанию лесокустарниковой растительностью или к деградации.
Необходимо помнить, что назначение земель может меняться. Иногда участок земли сельскохозяйственного назначения может превратиться в участок, расположенный в землях промышленного назначения и даже в землях запаса. И все это соответствует букве закона.
Наибольшие возражения вызывает норма, согласно которой при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты РФ и органы местного самоуправления. Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства (данное положение Закона вступает в противоречие с рядом действующих правовых актов, предоставляющих преимущественное право покупки владельцам соседних земельных участков, лицам, ранее арендовавшим этот участок, и т. п.). Как видим, для манёвра по переводу земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию очень много лазеек. Введя институт частной собственности на эти земли у себя в Дагестане, мы потеряем значительную их часть, т. к. частник (не важно - крупный или мелкий) всегда стремится к максимизации прибыли, а не к целевому использованию доставшегося ресурса.
Ситуация становления рынка земли, повсеместного вовлечения земли в рыночный оборот, формирования института частной собственности на землю характеризуется значительным ростом административных правонарушений и уголовных преступлений. Во многих регионах России идет массированная скупка земель сельскохозяйственного назначения. При этом скупленные земли не обрабатываются, фактически выводятся из аграрного сектора и практически все они имеют проблемы с документами на землю. Такая ситуация складывается в Подмосковье, Карелии, Свердловской области, Красноярском крае, Архангельской области. Похоже, в стране не осталось ни одного региона, где не было бы подобных явлений.
Большой вред обществу, интересам людей наносят уголовно-наказуемые деяния в сфере земельных отношений, т. н. земельные преступления, объектом которых являются оборот земли и отношения землепользователей.
Специфика совершаемых земельных преступлений заключается в том, что основная масса посягательств относится одновременно и к корыстной, и к экономической, и к экологической, и к организованной преступности. Данное обстоятельство, в свою очередь, неизбежно привело, с одной стороны, к появлению более ухищренных, замаскированных и дерзких способов, а с другой - к распространению данных преступных посягательств. В целом говорить о специфическом направлении преступной деятельности в рамках «криминального рынка».
К преступлениям этой группы можно отнести:
- совершение незаконных сделок с землей путем фальсификации документов, необходимых для купли-продажи, аренды земельного участка;
- подкуп должностных лиц с целью незаконного получения земельного участка;
- мошеннические действия с земельными участками;
- принуждение к совершению сделки с земельным участком или к отказу от ее совершения;
- вымогательство земельного участка либо отчуждение права собственности на него;
- получение или вымогательство взятки за содействие в получении земельного участка либо за ускорение процесса его получения;
- умышленные действия, направленные на банкротство невыгодных покупателю предприятий с целью завладения недвижимостью, в т. ч. земельным участком;
- регистрация незаконных сделок с землей и т. д.
Повышенную опасность представляют преступления, направленные на завладение землей, сопровождающиеся убийствами, вымогательством. Их раскрытие крайне затруднительно ввиду постоянного расширения контроля в сфере преступного бизнеса при совершении криминальных сделок с недвижимостью со стороны преступных сообществ, усиления с их стороны противодействия расследованию. При этом действующий Государственный земельный кадастр не только до конца не сформирован в некоторых регионах, в т. ч. и в Республике Дагестан, но и не содержит конкретных сведений о реальной стоимости земли. В условиях правовой неосведомленности и информационного дефицита о реальной стоимости земли земля сельхозназначения на территории России скупается недобросовестными предпринимателями по явно заниженным ценам. После чего приобретенные участки некоторое время «консервируются», а затем перепродаются по рекордно высоким ценам под строительство коттеджей, предприятий, заправок, частных домов отдыха и для других целей.
Официальной статистики, о преступлениях в сфере земельного оборота в настоящее время в России не ведется. Данный вид преступности является частью преступлений против собственности и преступлений в сфере экономической деятельности, и вычленить его из общего массива преступности очень затруднительно. Динамику развития данного вида преступности можно проследить по имеющимся данным о совершаемых преступлениях, предусмотренных ст. 170 и 254 УК РФ.
Наибольшее количество преступлений, связанных как с регистрацией незаконных сделок с землей, так и с порчей земли, совершается в Южном, Центральном, Северо-Западном регионах России. Не отстает от них и СКФО.
Данный факт объясняется, во-первых, значительной стоимостью (а значит, и экономической привлекательностью, в том числе и для преступных посягательств) земель в Центральном и Северо-Западном регионах, Карелии в связи с приближенностью к городам федерального значения и наличием ценных лесных угодий в обоих регионах, а также преобладанием ценных земель сельскохозяйственного назначения и идеальных климатических условий для агробизнеса в южных регионах РФ.
Анализ динамики преступлений, связанных с регистрацией незаконных сделок с землей, свидетельствует о росте посягательств на незаконное завладение и регистрацию незаконных сделок с землей, коррупции. Самую значительную часть посягательств в сфере оборота земли на сегодняшний день составляют посягательства на незаконное завладение земли: самозахваты и завладение земельными участками в результате мошеннических действий. Имеет место тенденция роста причиненного ущерба по всем зарегистрированным посягательствам.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что, несмотря на принятие нового Земельного кодекса РФ и формирование новой законодательной базы в области оборота земли, данный вид преступности продолжает оставаться высоколатентным.
Дискуссионным является вопрос о квалификации самовольного захвата земли и неправомерного завладения земельными участками. В настоящее время за эти деяния установлена административная ответственность по статье 7.1 КоАП РФ. Больше всего таких правонарушений выявлено в г. Москве, республиках Дагестан, Башкортостан, Татарстан, Красноярском, Краснодарском, Пермском краях, Ярославской, Самарской, Тюменской, Кировской областях [4].
Многие юристы высказывают мнение о необходимости возврата самовольного захвата земли в число преступлений. В настоящее время актуализация проблемы незаконного завладения землей не в последнюю очередь вызвана с участившимися и широко освещаемыми в российских СМИ случаями противоправного захвата земельной недвижимости.
Земельная реформа в Республике Дагестан должна быть прежде всего направлена на обеспечение прав собственности и повышение эффективного пользования земельными участками. И государственную регистрацию прав собственности принято рассматривать как наиболее действенный инструмент обеспечения таких прав. Однако регистрация прав на сельскохозяйственные земли, как это принято в развитых странах, не всегда эффективна в странах со смешанной
экономикой. Более того, даже в условиях, когда собственником сельскохозяйственных земель в этих странах является государство, земельное право не всегда действует эффективно, и имеют место глобальные нарушения закона.
Выделим следующие моменты из общего анализа практики реализации института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в регионах РФ.
За годы реформ, и особенно после введения в РФ института частной собственности на землю, произошло существенное сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения. Это крайне негативный результат аграрной реформы в России. К 2009 г. сокращение составило более 35 % относительно 1991 г. [5]. Конечно, надо учитывать структурные сдвиги, однако и они не могут нивелировать негативную оценку столь масштабного изменения.
Сокращение площадей сельскохозяйственных земель идет разными темпами в зависимости от выбранной классификации. Оно наблюдается не только в целом по категории «земли сельскохозяйственного назначения» (как отмечено, около 35 % относительно 1991 г.), но и в организациях, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции. Интенсивное сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, в том числе - сельскохозяйственных угодий, происходит за счет неиспользования, зарастания, деградации продуктивных земель [6]. Это говорит о том, что частная форма собственности неэффективна в условиях даже немалоземельных регионов РФ.
Общеизвестно, что ведение эффективного товарного сельхозпроизводства возможно только при условии, когда его рентабельность будет не менее 20 %. Такого результата в Дагестане очень трудно добиться по многим сельхозкультурам, животноводству, учитывая климат, сезонность и т. п. Если рентабельность будет ниже 20 %, то размер хозяйства уменьшается по мере её снижения. Это наблюдается и в относительных, и в абсолютных показателях и говорит о том, что хозяйства начинают реагировать на рыночные сигналы, увеличивая или уменьшая свои размеры в зависимости от прибыльности своей деятельности.
Анализ институтов, регулирующих куплю-продажу земли, выявил чрезвычайно либеральное законодательство России. В нашей стране не ограничен круг покупателей сельскохозяйственных участков, фактически нет непреодолимых ограничений на вывод сельскохозяйственных угодий из сферы сельскохозяйственного производства, легко обходятся ограничения на концентрацию земель в руках отдельных лиц и на приобретение земли иностранцами. В таких условиях существует много стимулов для активного перераспределения земли от первичных собственников и традиционных пользователей не только к новым пользователям, но и за пределы сельскохозяйственного бизнеса. Активное перераспределение собственности на землю от первичных собственников к лицам, которые не заняты в сельском хозяйстве, происходит вне статистического наблюдения - через сделки с земельными долями. По оценкам агентства Penny Lane Realty, c 2003 г. 90 % сельхозугодий Московской области перешло в другие руки [7]. Эта цифра может быть и завышена, но все же недалека от реальной, что подтверждает монографическое описание перераспределения собственности на примере двух хозяйств Можайского района. Описания были сделаны в период скупки земельных долей в массовом масштабе приезжими покупателями.
Первый случай был описан в конце 2002 г. - начале 2003 г., перед вступлением в силу ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения (до 27 января 2003 г.)». Покупателем явилась новая сельскохозяйственная организация, заинтересованная в получении земли как для целей продажи, так и для ведения сельскохозяйственной деятельности. Второй случай был описан через год, когда в районе уже наблюдалась конкуренция со стороны приезжих покупателей. Покупателями земли стали сторонняя несельскохозяйственная компания и отдельные физические лица. Несмотря на различия в цене, в обоих случаях наблюдалась общая тенденция: первичные собственники активно продавали землю. Высокие трансакционные издержки оборота создают стимулы для перераспределения земельной собственности от первичных собственников, получивших права на нее в ходе приватизации, другим лицам.
Кроме того, сельскохозяйственные организации - пользователи земли часто не могут оформить договоры с собственниками земли из-за тех же высоких трансакционных издержек. В случае появления лиц, заинтересованных в земле, сельхозорганизации рискуют потерять все
традиционно обрабатываемые земли или часть их. Низкие доходы сельского населения от работы в сельскохозяйственных организациях, отсутствие или низкая арендная плата за использование участков в счет земельных долей также способствуют массовым продажам земли гражданами. Т. е. опять-таки существуют предпосылки смены собственника и пользователя земли.
Предпосылки, по которым первичные собственники готовы землю продать, а пользователи - потерять, достаточно ясны. Однако для сделки этого недостаточно, нужно еще, чтобы на землю был спрос. Но такое положение с землей для сельскохозяйственных целей существует не на всей территории России. Есть спрос на землю под застройку, хотя формально сельскохозяйственная земля может для этого использоваться только в ограниченном числе случаев. Тем не менее, земля используется для несельскохозяйственных целей активно, что подогревает спрос на нее.
Способы изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства можно разделить на две группы. Первая группа - явные, когда официально меняется категория земли на уровне субъекта РФ. Вторая группа - скрытые, когда строительство осуществляется без перевода земли в другие категории. Оба этих способа широко реализуются на практике - при том, что категория земель сельскохозяйственного назначения защищена законом от изъятия из сферы сельскохозяйственного производства.
В дополнение к вышесказанному хотелось бы сделать несколько обобщенных выводов и высказать конкретные предложения касательно специфики и реалий землепользования в Дагестане.
1. Частная собственность на сельскохозяйственные земли (земельные ресурсы) наиболее оправдана на территориях с низкой плотностью населения либо с низкой внутригодовой и межгодовой цикличностью погодных условий.
2. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения может быть осуществлена без значительного ущерба на территориях, расположенных на значительном расстоянии от мест концентрации населения и скота.
3. Перераспределение, к примеру, пастбищных угодий (а у нас и Кумторкалинский, и Ба-баюртовский, да и многие равнинные территории - сезонные пастбища) в частную собственность приведёт к значительному снижению рентабельности хозяйств населения, что чревато социальным взрывом.
4. При осуществлении земельной реформы, основой которой будет являться частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения, доступ к земельным ресурсам может быть ограничен множественными социальными, природно-климатическими, экономическими и другими факторами. Необходимо перед осуществлением земельной реформы устранить или, по крайней мере, снизить влияние этих факторов.
5. Мировой и отечественный опыт реализации земельных реформ, показывает, что на современном этапе необходимым условием преобразования экономических отношений на землях сельскохозяйственного назначения признаётся учёт местных и региональных условий, таких, как особенности землепользования, особенности институциональной структуры, связь между землепользованием и местной культурной идентичностью.
6. Несоответствие норм, предписываемых правительствами «сверху вниз», и неформальных местных условий ведёт к дисфункции внедряемого института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, его отторжению на уровне мелких сельхозтоваропроизводителей, к социальной напряженности.
7. Учитывая всё вышесказанное и то, что мы хотим активно развивать в Республике Дагестан туристско-рекреационный сектор экономики, вопросы безопасности имеют главное значение для республики. Из-за возможной социальной напряженности и вполне ожидаемой конфликтной ситуации, связанной с введением института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, инвестиций в сельское хозяйство не будет или они будут мизерными, что может способствовать многократному снижению эффективности аграрного сектора республики.
Теперь можно довольно-таки ясно представить ситуацию, которая сложится в Республике Дагестан после введения у нас института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.
Литература
1. Львов Д.С. Путь в XXI век: Стратегические проблемы и перспективы российской экономики / Гл. XII. АПК, сельская общность и продовольственное обеспечение населения России. -М.: Экономика, 1999.
2. Проблемы деградации и восстановления продуктивности земель сельскохозяйственного назначения в России / под ред. академиков Россельхозакадемии А.В. Гордеева, Г.А. Романенко. - М.: Росинформагротех, 2008. - С. 49.
3. Современное сельскохозяйственное землепользование в России: состояние, проблемы и перспективы. Программа сотрудничества ЕС - Россия (ТАСИС). Проект «Реформирование земельных и имущественных отношений II» (EuropeAid/120673/C/SV/RU). - М., 2007. - С. 171.
4. http://www.souzsad.ru/index.php/gl/39-sgt/60-2011-01-26-19-51-51)
5. Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2009 г. - М.: Роснедвижимость, 2010 г.
6. Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 1999 г.» - М.: Государственный комитет РФ по земельной политике, 2000. - С. 13.
7. Абакумова М., Попов И. Территория низких цен // Forbes. - 2005. - Июль. - С. 48, 58.
Поступила в редакцию 21.02.2012 г.
