CC BY
78УДК 342
О ПЕРСПЕКТИВАХ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Нургазинов Багдат Кабылкадырович
Руководитель отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, Республика Казахстан, г. Нур-Султан; e-mail: nurgazinov@list.ru
Пашенцев Дмитрий Алексеевич
Заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; г. Москва, Российская Федерация; e-mail: dp-70@mail.ru
Шерстобоев Олег Николаевич
Заведующий кафедрой административного, финансового и корпоративного права Новосибирского государственного университета экономики и управления, кандидат юридических наук, доцент; г. Новосибирск, Российская Федерация; e-mail: sherson@yandex.ru
Макенов Тимур Канатович
Научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, магистр экономических наук, Республика Казахстан, г. Нур-Султан; e-mail: timur_makenov@mail.ru
Ключевые слова: административный процесс; административное судопроизводство; прокурор; суд.
Аннотация. Предметом исследования является вопрос о перспективах процессуального положения прокурора в административном судопроизводстве Республики Казахстан. С целью определения роли и места прокурора в системе административного судопроизводства, авторы анализируют положения национального процессуального права и правовой доктрины.
В статье определены функциональная роль прокурора как участника административного процесса (защищающего права, свободы и законные интересы несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также лица, признанного ограниченно дееспособным; защищающего в суде права, свободы и законные интересы несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцати лет, а также лица, признанного недееспособным; лица, дающего заключение по делу,кроме случаев если административное дело возбуждено на основании его иска; подающего по делу жалобы, ходатайства и протесты истцу; прокурор, предъявивший иск, пользуется всеми процессуальными правами, а также несет все процессуальные обязанности истца, кроме права на заключение соглашения о примирении или медиации при обращении с иском в суд для восстановления нарушенных прав и защиты интересов лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту, а также лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан; прокурор, представляющий интересы органов прокуратуры в рассматриваемом судом споре в качестве истца или ответчика, пользуется процессуальными правами и обязанностями стороны), а также установить перечень и содержание формальных требований для реализации процессуальных функций прокурора.
В статье представлены некоторые аспекты анализа развития правового статуса прокурора в Республике Казахстан. Обосновано мнение, что в контексте проводимой правовой реформы возникла необходимость пересмотра взглядов на вопросы правового статуса прокурора и его назначения в казахстанском обществе. Авторами проведен обзор специальной литературы, что позволило выявить недостаточное количество исследований, посвященных правовому регулированию деятельности прокурора в административном судопроизводстве.
В то же время определена необходимость дальнейших исследований по развитию института прокуратуры в системе государственности Республики Казахстан, а также изучения особенностей правового статуса прокурора среди государственных органов Республики Ка-
Конституциялыц жэне этмшШк цуцьщ
захстан. В статье также анализируется принципы организации и деятельности, цели, задачи и функции прокуратуры Казахстана.
По итогам исследовательской деятельности авторами установлено, что прокурор в качестве субъекта административного судопроизводства одновременно выполняет несколько функций и имеет формально определенный статус. Новизна исследования заключается в том, что статья является одной из немногочисленных работ, посвященных правовому статусу прокурора, участвующего в административном судопроизводстве. Кроме того, тема статьи актуальна в связи с внесением в Парламент проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан в соответствии с планом законопроектных работ.
КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ ЭКШШ1Л1К 1С1НДЕ ПРОКУРОРДЬЩ 1С ЖУРГ1ЗУ ЖАГДАЙЫНЬЩ КЕЛЕШЕГ1 ТУРАЛЫ
БаFдат Кабылцадыр^лы H¥PFa3HH0B
Казацстан Республикасы Зацнама цуцыцтыц жэне ацпарат институтыныц конституциялыц, этмшШк зацнама жэне мемлекеттiк басцару бвлiмiнiц басшысы, зац зылымдарыныц кандидаты, Казацстан Республикасы, Нур-Султан ц.; e-mail: nurgazinov@list.ru
Дмитрий Алексеевич Пашенцев
Ресей Федерациясыныц Yкiметi жанындазы Зацнама жэне салыстырмалы цуцыц институты, Куцыц теориясы жэне зацнаманы пэнаралыц зерттеулер кафедрасыныц мецгерушiсi, зац зылымдарыныц докторы, профессор; Мэскеу ц., Ресей Федерациясы; e-mail: dp-70@mail.ru
Олег Николаевич Шерстобоев
Этмшшк, царжылыц жэне корпоративтiк цуцыц кафедрасыныц мецгерушiсi, Новосiбiр мемлекеттiк экономика жэне басцару университетi, зац зылымдарыныц кандидаты, доцент; Новосибирск ц., Ресей Федерациясы; e-mail: sherson@yandex.ru
Тимур Канат^лы Макенов
Казацстан Республикасы Зацнама цуцыцтыц жэне ацпарат институтыныц конституциялыц, этмшШк зацнама жэне мемлекеттiк басцару зылыми цызметкер, экономика зылымдарыныц магистрi, Казацстан Республикасы, Нур-Султан ц.; e-mail: timur_makenov@mail.ru
TyMh свздер: кэк1мш1л1к процесс; эк1мш1л1к iс жург1зу; прокуратура; сот.
Аннотация. Зерттеудщ тацырыбы - Казацстан Республикасындагы эюмштк сот шн ЖYргiзу субъектш реттде прокурордыц функционалдыц мэртебестщ жалпы мэселелерi. Прокурордыц эюмшшк w ЖYргiзу ЖYйесiндегi рвлi мен орнын аныцтау Yшiн улттыц проце-дуралыц зац мен цуцыцтыц доктринаныц ережелерi талданады.
Зерттеу процеске цатысушы реттде прокурордыц функционалды рвлт аныцтауга мYм-ктдт бердi (он тврт жастан он сегiз жасца дейiнгi кэмелетке толмагандардыц цуцыцтарын, бостандыцтары мен зацды мYдделерiн цоргау, сондай-ац зацды w-эрекетке цабшетЫз деп танылган адам; сотта он тврт жасца толмаган кэмелетке толмаган адамныц цуцыцтарын, бостандыцтары мен зацды мYдделерiн, сондай-ац зацды w-эрекетке цабшетЫз деп таныган тулганыц цуцыцтарын, бостандыцтары мен зацды мYдделерiн цоргау; оныц талап арызы негiзiнде этмшшк w цозгалган жагдайларды цоспаганда, w бойынша цорытынды беру; та-лапкерге w бойынша шагымдар, втнштер мен наразылыцтар беру; сотца шагым берген прокурор барлыц процестт цолданады бузылган цуцыцтарды цалпына келтiру жэне физика-лыц, психикалыц жэне басца жагдайларга байланысты оларды вз беттше цоргай алмайтын адамдардыц мYдделерiн цоргау мацсатында сотца ЖYгiну кезтде татуласу немесе медиация туралы келшм жасасу цуцыгын цоспаганда, талапкердщ цуцыцтары, сондай-ац барлыц про-цестт мiндеттерi бар. сондай-ац цажет болган жагдайда адамдардыц вмiрi, денсаулыгы немесе Казацстан Республикасыныц цаутЫздт Yшiн цайтымсыз салдарлардыц алдын алу Yшiн жеке тулгалар, цогам жэне мемлекет; сотта талап цоюшы немесе жауапкер реттде дау тудыруда прокуратура органдарыныц мYдделерiн бiлдiретiн прокурор, тараптыц ie жyргiзу цуцыцтары мен мтдеттерт пайдаланады), сондай-ац прокурордыц w жyргiзу жэне процедуралыц эюмшшк функцияларын орындау Yшiн ресми талаптар тiзбесi мен мазмунын белгшеуге мYмкiндiк бердi.
Мацалада К^азацстан Республикасындагы прокурордыц цуцыцтыц мэртебест талда-удыц кейбгр аспект1лер1 келтгрглген. Оттзтген цуцыцтыц реформа аясында прокурордыц цуцыцтыцмэртебеЫмен оныц цазацстандыц цогамда тагайындалуы туралы птрт цайта ца-рау цажет болды. Авторлар эк1мш1л1к сот ¡ст ЖYргiзудегi прокурордыц цызметт цуцыцтыц реттеу туралы зерттеулердщ жеткшкЫз сандарын аныцтауга мYмкiндiк беретт арнайы эдебиеттердi шолу ЖYргiздi.
Сонымен бiрге, Цазацстан Республикасыныц мемлекеттт басцару ЖYйесiнде прокуратура институтын дамыту бойынша одан эрi зерттеулер ЖYргiзу, сондай-ац Цазацстан Республикасындагы мемлекеттт органдар арасында прокурордыц цуцыцтыц мэртебесшц ерекшелжтерт зерттеу цажетттт аныцталды. Сондай-ац, мацалада Цазацстан проку-ратурасыныц уйымдастыру жэне цызметшц цагидаттары, мацсаттары, мiндеттерi мен функциялары талданады.
Зерттеу жумысыныц цорытындысы бойынша авторлар прокуратура экмшшк сот iсiнiц мэт реттде бiрнеше мезгтде бiрнеше функцияларды орындайды жэне ресми тYрде аныцталган мэртебеге ие екендтн аныцтады. Зерттеудщ жацалыгы - бул мацала экмшшк сот iсiн ЖYргiзуге тартылган прокурордыц цуцыцтыц мэртебеЫне цатысты аз жумыстар-дыц бiрi болып табылады. Сонымен цатар, мацаланыц тацырыбы зац жобалау жумыстары-ныц жоспарына сэйкес Цазацстан Республикасы Парламентiне Экмшшк процедуралар мен рэЫмдер туралы зац жобасын усынуга байланысты.
ON THE PROSPECTS OF THE PROCEDURAL POSITION
OF THE PROSECUTOR IN THE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Nurgazinov Bagdat Kabylkadyrovich
Head of Department constitutional, of constitutional, administrative legislation and public administration, Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Candidate of Law, Republic of Kazakhstan, Nur-Sultan; e-mail: nurgazinov@list.ru
Pashentsev Dmitry Alekseevich
Head of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation, Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation, doctor of law, professor; Moscow c., Russian Federation; e-mail: dp-70@mail.ru
Sherstoboev Oleg Nikolaevich
Head of the department of administrative, financial and corporate law, Novosibirsk State University of economics and management, candidate of legal sciences, docent; Novosibirsk c., Russian Federation; e-mail: sherson@yandex.ru
Makenov Timur Kanatovich
Researcher of Department of constitutional, administrative legislation and public administration, Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Master of Economic Sciences, Republic of Kazakhstan, Nur-Sultan; e-mail: timur_makenov@mail.ru
Keywords: administrative process; administrative legal proceedings; prosecutor; court.
Abstract. The subject of the research is general issues of the functional status of the prosecutor as a subject of administrative legal proceedings in the Republic of Kazakhstan. In order to determine the role and place of the prosecutor in the system of administrative proceedings, the authors analyze the provisions of the national procedural law and legal doctrine.
The study allowed to determine the functional roles ofthe prosecutor as a participant in the process (administrative claimant; the person giving the opinion on the case; administrative defendant), and also to establish a list and content of formal requirements for the implementation of the procedural and procedural administrative functions of the prosecutor.
The article presents some aspects of the analysis of the development of the legal status of the prosecutor in the Republic of Kazakhstan. The opinion was substantiated that in the context of the ongoing legal reform, it became necessary to revise views on the legal status of the prosecutor and his appointment in Kazakhstani society. The authors conducted a review of the special literature, which made it possible to identify an insufficient number of studies on the legal regulation of the activities
Конституциялыц жэне эктшШк цуцьщ
of the prosecutor in administrative proceedings.
At the same time, the needforfurther research on the development of the institute ofthe prosecutor's office in the statehood system of the Republic of Kazakhstan, as well as studying the peculiarities of the legal status of the prosecutor among state bodies in the Republic of Kazakhstan, has been identified. The article also analyzes the principles of organization and activity, goals, objectives and functions of the prosecutor's office of Kazakhstan.
According to the results of research activities, the authors found that the prosecutor as a subject of administrative legal proceedings simultaneously performs several functions and has a formally defined status. The novelty of the study lies in the fact that the article is one of the few works devoted to the legal status of the prosecutor involved in administrative proceedings. In addition, the topic of the article is relevant in connection with the submission to the Parliament of the draft Administrative Procedure and Procedure Code of the Republic of Kazakhstan in accordance with the plan of legislative work.
Проведенная 10 марта 2017 года конституционная реформа в Казахстане, после принятия Парламентом страны 6 марта 2017 года и введения в действие путем принятия Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», предусмотрела, в том числе и внесение корректив в конституционные основы деятельности суда и прокуратуры.
Одним из актуальных вопросов совершенствования законодательства является определение статуса, компетенции, деятельности прокуратуры Республики Казахстан в административном судопроизводстве.
В странах Содружества Независимых Государств в формате современных реалий формировались такие модели, в основу которых вошли дореволюционная российская, советская и зарубежная передовая практика. Следует отметить, что наблюдались наиболее разнообразные, иногда диаметральные тенденции, в некоторых случаях определялась специфика генезиса [1].
Поиск моделей проводился в процессе судебно-правовой реформы 90-х годов ХХ века и постоянного процесса совершенствования в указанный период времени. По словам Э.Э. Дуйсенова, интерес к этому и ряду других институтов возник в период распада прежних институциональных основ, определяющих целевые векторы в казахстанской юридической науке [2].
Необходимо отметить, что контрольно-надзорные формы деятельности, присущие органам прокуратуры, дают динамику происходящих в обществе преобразований, становясь одновременно одним из факторов демократизации, выстраивая верховенство права в Казахстане [2].
Разумеется, развитие этого института осуществлялось эволюционно в контексте развития Конституции страны, в соответствии с разработанными концепциями правовой политики. Однако следует учесть, что казахстанская прокуратура отличается рядом особенностей.
Так, известный казахстанский ученый Г.С. Сапаргалиев утверждает, что функционирование прокуратуры, в первую очередь, позволяет законодателю учитывать все аспекты этой структуры, учитывая опыт, полученный в теории [3].
Изучение конституционно-правового статуса этого института представляется актуальным в контексте научного анализа административного судопроизводства и его внедрения в динамично и адекватно меняющееся национальное законодательство Республики Казахстан, что в совокупности подчеркивает научно-теоретическую потребность в исследованиях [4].
В контексте исследования необходимо признать, что по своему генезису прокуратура создана главным образом в качестве надзорного органа. Таким образом, по словам Г.С. Сапаргалиева, его суть заключается в обеспечении законности путем устранения нарушений и их предотвращения [3].
Логично, что основная сущность надзорной деятельности прокуратуры, как известно, направлена на пресечение правонарушений, обеспечение прав и свобод граждан. Если обратить внимание на предметную сферу деятельности, то в её основу положены такие принципы, как гласность и законность.
Обзор специальной литературы позволяет выделить достаточное внимание и в то же время определить дальнейшую необходимость дальнейшего проведения научных исследований в сфере развития органов прокуратуры в системе административного судопроизводства Республики Казахстан, а также специфики участия прокурора в административном судопроизводстве [5, с. 217].
Следует отметить, что реализация государственной власти на основе её разделения считается основой конституционного строя. По конституционному принципу определяется место и роль прокуратуры. К примеру, в ряде штатов США, органы прокуратуры организационно включены в систему исполнительной власти, а в Испании, Латвии, Грузии
- в судебной системе. Стоит отметить, что во Франции и Италии закреплена в качестве промежуточного звена в системе между исполнительной и судебной властью [1].
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона Республики Казахстан
«О прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-У1, прокуратура осуществляет надзор за законностью актов, действий (бездействий) государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а в исключительных случаях, по поручению Президента Республики Казахстан или Генерального Прокурора, - иных организаций независимо от формы собственности. В соответствии с пунктом 2 этой же статьи 6, надзор осуществляется путем проведения проверок и анализа состояния законности, а также оценки актов, вступивших в силу. Согласно пункту 4 статьи 6 этого же Закона, решения заместителей Генерального Прокурора, прокуроров областей и приравненных к ним прокуроров, прокуроров районов и приравненных к ним прокуроров о назначении и проведении проверки деятельности государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимаются для защиты прав, свобод и законных интересов: 1) лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту; 2) неограниченного круга лиц; 3) лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан1.
Учитывая, что одной стороной всегда выступает государственный орган и его должностное лицо, наделенное публичной властью, которые не могут считаться равными с возможностями физического и юридического лица, роль суда, выражающаяся в его активном участии в административном судопроизводстве, представляет собой важное значение для предоставления им равных возможностей. Кроме того, роль прокурора, которую он осуществляет для защиты прав, свобод и законных интересов лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту, неограниченного круга лиц и лиц, обще-
ства и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан имеет существенное значение при осуществлении прокурором надзора за законностью актов, действий (бездействия) государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В связи с этим полагаем, что количество дел, оконченных с удовлетворением исков физических и юридических лиц, после принятия нового Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК РК) может существенно возрасти.
В ходе работы над статьей нами проведен анализ статистических данных Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан (далее - отчет КПСиСУ)2.
Так, в казахстанских судах, в компетенцию которых входит рассмотрение гражданских дел, вытекающих из публично-правовых отношений, предусмотренных Главой 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 377-У (далее - ГПК РК), в соответствии с имеющимися на официальном сайте Верховного Суда Республики Казахстан отчета КПСиСУ за последние три года (с 2016 по 2018 года) статистическими данными (форма № 2 Отчет по рассмотрению судами гражданских дел), о поступивших заявлениях физических и юридических лиц по оспариванию решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих следует, что общее количество заявлений составило - 57 7 823.
При этом за три года (с 2016 по 2018 годы) возбуждено дел (производств) - 48 315, из которых всего окончено - 47 875 дел.
27 390 дел окончено с вынесением решения суда, по которым - в 17 640 делам (или 64,4%) обеспечено участие прокурора, а -9 562 дела (или 34,9%) окончены с удовлетворением иска физических и юридических лиц. По 17 858 делам (или 65,1%) в удовлетворении иска отказано в пользу решений органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, органи-
1 Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-VI // http:adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1700000081
2 Форма №2-М Отчет по рассмотрению гражданских дел судами первой инстанции Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан // qamqor.gov.kz/portal/ page/portal/POPageGroup/Services/Su1ap
3 Интернет - ресурс Верховного Суда Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/content/ statisticheskie-dannye-o-rassmotrenii-grazhdanskih-del
заций, должностных лиц и государственных служащих.
Административное судопроизводство, как отдельная форма судопроизводства, призванная защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц от незаконных действий публичной власти, в действующем законодательстве пока еще не закреплена и публично-правовые споры рассматриваются в рамках гражданского судопроизводства в порядке особого искового производства.
В соответствии с частью второй статьи 54 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 377-У (ГПК РК)4, прокурор вправе вступить в процесс для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него законом обязанностей. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве обязательно по делам, затрагивающим интересы государства, когда требуется защита общественных интересов или граждан, которые самостоятельно не могут себя защищать, а также когда необходимость участия прокурора признана судом или прокурором.
Кроме того, согласно части третьей этой же статьи 54 ГПК РК, прокурор вправе обратиться в суд с иском, заявлением о защите прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов юридических лиц, общественных или государственных интересов. Иск о защите трудовых, жилищных и иных прав и свобод неограниченного круга лиц в социальной сфере, а также в защиту интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен прокурором независимо от просьбы и заявления заинтересованного лица. Из части четвертой данной статьи следует, что если истец не поддерживает требования, заявленного прокурором, то суд оставляет иск (заявление) без рассмотрения, если не затрагиваются права, свободы и законные интересы третьих лиц.
По нашему мнению, положения статьи 54 ГПК РК предоставляют возможность, в том числе и недобросовестным гражданам и юридическим лицам, использовать прокурора для обращения в суд с иском, при этом прокурор в соответствии с действующим законодательством уплату государственной пошлины не производит. Полагаем, что положение вышеуказанной статьи ГПК РК требует обсуждения и внесения изменений и дополнений, так как имеет коррупциогенные риски как для физи-
ческих и юридических лиц при инициировании ими исков в суд, так и при принятии прокурором и судом процессуальных решений.
Согласно части первой статьи 43 ГПК РК, прокурор является лицом, участвующим в деле, наряду со сторонами юридическими лицами или гражданами; третьими лицами; государственными органами; органами местного самоуправления; вступающими в процесс по основаниям, предусмотренным статьями 55 и 56 ГПК РК; заявителями и иными заинтересованными лицами по делам, рассматриваемым судом в порядке особого производства, перечисленным в статье 302 ГПК РК.
В соответствии со статьёй 43 ГПК РК прокурор является лицом, участвующим в деле. Правовая природа участия прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлена сущностью института прокуратуры, осуществляющей надзорную функцию, и характером государственно-правовых отношений, в которых прокурор состоит с государством. Безусловно, что прокурор, прежде всего являясь представителем государства, вступая в гражданский процесс, соответственно, становится его участником.
В соответствии с пунктом 1 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» (далее -НПВС), в порядке, установленном главой 29 ГПК РК, любое физическое или юридическое лицо (далее - заявитель) вправе оспорить решения, действия (бездействие) названных в части первой статьи 292 ГПК РК субъектов, если эти решения приняты, действия (бездействие) совершены при осуществлении управленческих функций в соответствующей сфере государственного управления. К таким субъектам следует относить и органы, занимающие обособленное положение в системе государственных органов (например, Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия, Национальный банк, Комитет Национальной Безопасности, Служба государственной охраны, Комитет государственного имущества и приватизации Министерства финансов, Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы)5.
В Конституции Республики Казахстан нормы о прокуратуре размещены в разделе «Суды и правосудие», тогда как органы прокуратуры не относятся к судебной системе.
4Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года№ 377-V. С.155 URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=34329053. (Дата обращения: 16.04.2019).
5 Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20
«О некоторых вопросах применения судами норм главы 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» //http: adilet.zan.kz/rus/docs/P100000020S
Одной из тенденций текущего периода является известное разделение контрольно-надзорных органов государства, которые не входят в систему разделения властей (К примеру, Счетный комитет, прокуратура).
В специальной литературе также отмечается, что развитие системы государственного контроля над властью связано с выделением другой отрасли - контрольной. Среди контрольно-надзорных органов страны, прокуратура занимает особое место ввиду специфики отношений, входящих в объект контрольной (надзорной) деятельности, а также форм реализации - прокурорский надзор, участие в судебном процессе.
В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 гг., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. №858 закреплено, что в целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты6.
В Республике Казахстан административное судопроизводство еще находится в процессе своего развития. В проекте АППК РК не предусмотрено создание административных судов, но правовой статус прокурора в административном судопроизводстве определен.
Возможно, это связано с тем, что в Казахстане с 2002 года уже действуют специализированные административные суды. Данные суды созданы в соответствии с Указом Первого Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 года «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов в городах Алматы и Астана», в дальнейшем Указом Главы государства от 9 сентября 2004 года образовано еще 29 специализированных межрайонных судов).
Однако деятельность вышеуказанных специализированных административных судов сводится лишь к рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Во-первых, в проекте указывается о прокуроре, как независимом участнике процесса;
во-вторых, предусмотрены случаи обязательного участия прокурора в рассмотрении дел; в-третьих, обозначены права и обязанности прокурора; в-четвертых, формы участия прокурора в административном производстве (подача иска, участие в рассмотрении дела; участие в процессе для вынесения заключения).
Вместе с тем, согласно пункту 1 статьи 24 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года, прокурор приносит протест на противоречащие Конституции, законам, актам Президента Республики Казахстан и ратифицированным Республикой международным договорам нормативные и иные правовые акты, на действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц. Также, согласно подпункту 3) пункта 2 статьи 44 этого же Закона, прокурор обязан: защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина, общества и государства в соответствии со своей компетенцией.
На основании изложенного следует вывод, что прокурор представляет интересы государства, а также опротестовывает решения, акты и действия государственных органов и должностных лиц в целях защиты законных интересов граждан.
В компетенцию прокурора, согласно под-пунту 3) пункта 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» на основаниях и в порядке, установленных законом входит участие в судебном заседаниях и дача заключений по делу, запрашивание из суда судебных дел, принесение ходатайств и протестов о пересмотре судебных актов7.
Согласно пункту 2 статьи 75 Конституции Республики Казахстан, «судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства.», поэтому отдельного вида административного судопроизводства не предусмотрено, однако норма: «... и иных установленных законом форм судопроизводства», может относить административное судопроизводство к иным формам судопроизводства.
С принятием АППК РК, как раз и определяется «...иная установленная законом форма судопроизводства», поэтому нами предлагается по публично-правовым спорам законодательно определить новую форму судопроизводства - административное судопроизводство.
На основании иложенного, предлагаем после вступления в действие АППК РК внести изменение и дополнение в статью 18
7 Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-VI//ИПС «ддыет» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700000081 - дата обращения: 13.05.2019
«Представительство интересов государства в суде» Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» и изложить её в следующей редакции: «Прокуратура представляет интересы государства в суде на основании и в порядке, предусмотренных уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, административно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях.».
В законодательстве Республики Казахстан по административным делам, связанным с публичными спорами, статус прокурора полностью не раскрывается и ограничивается ГПК РК и Законом Республики Казахстан «О прокуратуре».
С вступлением в действие АППК РК нами предлагается также полностью реализовать возможности правового регулирования статуса прокурора в административных процедурах и административном судопроизводстве.
К примеру, согласно пункту 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан, «Прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование.». Наряду с этим, в соответствии с абзацем 2 части второй статьи 8 ГПК РК, «Прокурор вправе обратиться в суд с иском (заявлением) в целях осуществления возложенных на него обязанностей и для защиты прав граждан и юридических лиц, общественных и государственных интересов.». В то же время согласно подпункту 3) пункта 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре», прокурор, в соответствии со своей компетенцией, вправе на основаниях и в порядке, установленных законом, участвовать в судебном заседании и давать заключение по делу, запрашивать из суда судебные дела, приносить ходатайства и протесты о пересмотре судебных актов.
Нами поддерживается позиция Главы представительства Германского общества по международному сотрудничеству ^К) в странах Центральной Азии Йорга Пуделька, по сделанным 27 мая 2018 года замечаниям к проекту АППК, а именно по участию прокурора, как противоречащей принципам независимости суда, разделения властей и сущности административного процесса. К примеру, в Германии прокуратура не имеет никакого отношения ни к административным процеду-
рам, ни к административному процессу. Такой же позиции придерживаются в Грузии и в странах Прибалтики.
В Казахстане по данному вопросу 10 сентября текущего года в ходе презентации проекта АППК в Мажилисе Парламента высказывались различные мнения ученых и практиков, сутью которых является необходимость установления определенного переходного периода, когда прокурор в административном процессе будет являться не отдельным участником, а представителем истца8. К примеру, некоторые нормы уже заложены в тех случаях, когда административный акт, административное действие (бездействие) может ограничить права, свободы и законные интересы лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту или неограниченного круга лиц, либо когда необходимость участия прокурора признана судом (часть вторая статьи 30 проекта АППК).
Кроме того, согласно части шестой статьи 131 проекта АППК, в случае обращения прокурора в интересах гражданина в иске должно содержаться обоснование причин невозможности предъявления иска самим лицом.
Вместе с тем, в части второй статьи 30 проекта АППК все же ещё осталась нормы, когда прокурор в целях осуществления возложенных на него законом задач вступает в процесс:
- для дачи заключения по административным делам, вытекающим из налоговых, таможенных, бюджетных отношений;
- при возникновении отношений в области охраны, восстановления и сохранения окружающей среды, использования и воспроизводства природных ресурсов;
- при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, по административным делам;
- при обжаловании действий (бездействия) государственного судебного исполнителя при исполнении исполнительных документов о взыскании с государства и в доход государства;
- при защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах и республиканском референдуме.
Считаем, что данная норма противоречит фундаментальным принципам деятельности прокуратуры. Так, высший надзор за соблюдением законности на территории Респу-
8 В Мажилисе презентован проект Административного процедурно-процессуального кодекса /официальный интернет-ресурс Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Источник: http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/ news-details/id47242/1/1
блики Казахстан выражается прежде всего в форме участие прокурора в судебном заседании и дачи заключения по делу. Более того в административном судопроизводстве всегда затрагиваются государственные интересы, а в соответствии с пунктом 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан прокуратура представляет интересы государства в суде.
В связи с этим, предлагаем часть вторую статьи 30 проекта АППК изложить в следующей редакции: «Прокурор вправе вступить в
процесс для дачи заключения по делу в целях осуществления обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом».
Участие прокурора в административном судопроизводстве обязательно по делам, затрагивающим интересы государства, когда требуется защита общественных интересов или граждан, которые не могут самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в суде, а также когда необходимость участия прокурора признана судом.».
ЛИТЕРАТУРА
1. Маркаров В.Р. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государствах [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.dslib.net/ ^тШисюп-pravo/konstitucionno-pr...i-prokuratury-v.html (дата обращения 18.04.19).
2. Дуйсенов Э.Э. Влияние конституционных норм на институциональную организацию системы органов государственной власти: международный опыт // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. - 2015. - № 9-2. - С. 370-373.
3. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право РК. - Алматы: Жеты-жаргы, 2002. - 528 с.
4. Ахметова А.Б. Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры в РФ и в РК [Электронный ресурс]. Режим доступа: lawtheses.com/konstitutsionno-pravovye-osnovy-orga... respublike-kazahstan - дата обращения: 13.05.19.
5. Ковешников Е.М. Конституционное право стран СНГ. - М., 1999. - 446 с.
REFERENCES
1. Markarov V.R. Konstitucionno-pravovoj status prokuratury v Rossijskoj Federacii i zarubezhnyh gosudarstvah [Jelektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: www.dslib.net/ konstitucion-pravo/konstitucionno-pr...i-prokuratury-v.html (data obrashhenija 18.04.19).
2. Dujsenov Je.Je. Vlijanie konstitucionnyh norm na institucional'nuju organizaciju sistemy organov gosudarstvennoj vlasti: mezhdunarodnyj opyt //Mezhdunarodnyj zhurnalprikladnyh i fundamental'nyh issledovanij. - 2015. - № 9-2. - S. 370-373.
3. Sapargaliev G.S. Konstitucionnoe pravo RK. - Almaty: Zhety-zhargy, 2002. - 528 s.
4. Ahmetova A.B. Konstitucionno-pravovye osnovy organizacii i dejatel'nosti prokuratury v RF i v RK [Jelektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: lawtheses.com/konstitutsionno-pravovye-osnovy-orga... respublike-kazahstan - data obrashhenija: 13.05.19.
5. Koveshnikov E.M. Konstitucionnoe pravo stran SNG. - M., 1999. - 446 s.
