О ПЕРСПЕКТИВАХ ОБРАЗОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА НА ОСНОВЕ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

о а

В. М. Редкоус, V. M. Redkous,

доктор юридических наук, профессор, Doctor of Law, Professor,

ведущий научный сотрудник сектора Leading Researcher of the Sector

административного права of Administrative Law and Administrative

и административного процесса Process of the Institute of State and Law

Института государства и права of the Russian Academy of Science gg

Российской академии наук rwmmos@rambler.ru m

а

DOI: 0

О ПЕРСПЕКТИВАХ ОБРАЗОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО § ОКРУГА НА ОСНОВЕ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ |

а

Аннотация: в статье показаны перспективы образования в Российской Федерации нового федерального округа, включающего новые российские субъекты-Донецкую г Народную Республику (далее - ДНР), Луганскую Народную Республику (далее - ЛНР), 3 Запорожскую область и Херсонскую область, - и введения в нем института полно- .Ц мочного представителя Президента России с учетом действия разнообразных фак- Ц торов, в том числе военного положения и проведения специальной военной операции. а:

Ключевые слова: конституционное развитие, государственное управление, |

федеративное устройство, субъект РФ, власть, федеральный округ, полномочный §

представитель Президента РФ, полномочия, военное положение, специальная во- г

енная операция. 5

ON THE PROSPECTS FOR THE FORMATION

OF A FEDERAL DISTRICT ON THE BASIS

OF NEW SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Abstract: the article shows the prospects for the formation of a new federal district in the Russian Federation, including new Russian subjects - the Donetsk People's Republic (hereinafter - the DPR), the Luhansk People's Republic (hereinafter - the LPR), the Zaporozhye region and the Kherson region - and the introduction of the institute of the plenipotentiary representative of the President of Russia in it, taking into account the action ofvarious factors, including military provisions and conduct ofa .special military operation 123

Keywords: constitutional development; public administration; federal structure; subject -

of the Russian Federation; government; federal district; plenipotentiary representative ® of the President of the Russian Federation; powers; martial law; special military operation. ^

s< ©

j= I

£ m

Вполне закономерным результатом разрешения межгосударственных противоречий, прежде всего в области обеспечения международной и национальной безопасности, возникших между Российской Федерацией и государствами так называемого западно-

го мира, которые используют военные, материальные, информационные, человеческие и иные ресурсы соседнего государства для нанесения непоправимого ущерба России, явилось принятие в Российскую Федерацию новых субъектов - ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей [1]. Не исключено и наиболее вероятно, что в перспективе новые субъекты федерации будут объединены в рамках одного региона, который получит свое название. Соответствующие предложения и об этом уже поступают [2]. С учетом сложившихся обстоятельств усилился научный интерес к вопросам правового положения как самих федеральных округов [3], так и правового положения полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе [4], статус которого имеет как конституционно-правовое, так и административно-правовое содержание [5; 6].

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном .а представителе Президента Российской Федерации в федеральном го округе» (далее - Указ № 849) [7] утверждены Положение о полномочен ном представителе Президента РФ в федеральном округе и Перечень федеральных округов, включающий: Центральный федеральный округ (центр округа - г. Москва), Северо-Западный федеральный округ (центр округа - г. Санкт-Петербург), Южный федеральный округ 2 (центр округа - г. Ростов-на-Дону), Северо-Кавказский федеральный ^ округ (центр округа - г. Пятигорск), Приволжский федеральный округ — (центр округа - г. Нижний Новгород), Уральский федеральный округ § (центр округа - г. Екатеринбург), Сибирский федеральный округ 25 (центр округа - г. Новосибирск), Дальневосточный федеральный § округ (центр округа - г. Владивосток).

Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе определяет основные элементы правового положения о этого должностного лица, а именно предназначение полномочного ^ представителя, его задачи и функции, предоставляемые ему права, С организация и обеспечение деятельности полномочного представителя. Основные элементы в целом позволяют решать полномочным 124 представителям возлагаемые на них задачи. Однако в тексте данного ^ указа отсутствуют конкретные обязанности полномочных предста-(V вителей, выделенные в соответствующий раздел. Об обязанностях ® полномочных представителей мы можем судить по выполняемым ими ^ функциям. В теории административного права под функциями подразумеваются основные направления деятельности субъекта управления в отношении объекта управления для решения стоящих перед ним задач. Тогда, например, ряд «функций-обязанностей» полномочных представителей можно объединить в рамках определенных направле-

X

ний деятельности. Так, взаимодействия с государственными органами субъектов федерации и органами местного самоуправления, то есть с органами публичной власти субъектов, объединяемых рамками

определенного федерального округа. Аналогично можно поступить °

и в отношении кадровых и иных функций данных должностных лиц. *

Кроме того, в Указе № 849 ничего не говорится об ответственности ^

полномочных представителей и сотрудников аппаратов полномочных |

представителей, обеспечивающих решение возложенных на полно- 2

мочных представителей задач. Очевидно, что в случае совершения Ц

правонарушений они будут привлечены к юридической ответствен- §

ности в соответствии с законодательством Российской Федерации, §

однако даже «бланкетного намека» на это рассматриваемый указ Ц

А

не содержит. ■§ Обращаясь к более современному этапу развития данной структу- | ры государственного управления, А. А. Долгополов отмечает, что правовой статус полномочных представителей Президента в федеральных округах должен быть более детально регламентирован в федеральном £ законодательстве [8]. С этим утверждением необходимо согласиться. £ Тем более, что концептуально-правовые основы совершенствования 2 правового статуса полномочных представителей с достаточной степе- ® нью определенности заложены в трудах ученых, исследовавших пол- § номочия главы Российского государства (А. М. Будаев, С. С. Заикин, * С.В. Кабышев, В.В. Комарова, А.А. Кондрашев, О.Е. Кутафин, сС В.А. Лебедев, С.В. Нарутто, В.В. Невинский, А.М. Осавелюк, ^ Е.А. Осавелюк, А.А. Панов, Е.С. Шугрина и др.) [9; 10], а также » статус так называемых вспомогательных государственных органов * [11], к которым относят и институт полномочных представителей * Президента. А. М. Осавелюк на этой основе выдвинул такое опреде ление вспомогательных органов: «Вспомогательный государственный £ орган - это организация государственных служащих, профессиональ- ■§ но выполняющих координационные, консультативные, экспертные | и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти» [12]. 125

В юридической литературе правомерно поднимаются вопросы со- ш

вершенствования правового положения полномочных представителей § Президента в федеральных округах [13; 14]. Предложения поступают самые разные: от встраивания полномочных представителей в систему исполнительной власти страны до значительного расширения их полномочий, позволяющих принимать гораздо больший объем императивных решений в отношении органов государственной власти субъектов федерации. К этим предложениям необходимо относиться

&

£ 3

взвешенно, не нарушая общий принцип функционирования указанного института: представление Президента РФ путем обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Необходимо все-таки более обдуманно формулировать предложения по совершенствованию правового положения полномочных представителей. Так, А.В. Солдатова в качестве проблемы выделяет то обстоятельство, что, по ее мнению, «полпред выступает своего рода посредником между населением и государственными структурами по работе с обращениями граждан, самостоятельно не решая их проблемы. На данную форму приходится значительная часть деятельности его аппарата». По мнению А. В. Солдатовой, «исключение полномочного представителя как связующего звена из данной работы позволит сократить время рассмотрения обращений граждан за счет „q взаимодействия с государственными органами напрямую, с другой го стороны, повысить эффективность деятельности по работе с обращениями граждан» [15]. Данное заявление является очень спорным № и по своей сути противоречащим ст. 33 Российской Конституции, § в которой закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют oq право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол-2 лективные обращения в государственные органы и органы местного s самоуправления» [16]. В абз. 7 п. 7 Указа № 849 закреплено право — полномочного представителя «направлять на рассмотрение феде-§ ральных органов государственной власти, а также органов государ-5 ственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного § самоуправления, руководителей организаций, находящихся в преде-с лах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан». Можно поспорить, право это полномочного представителя о или обязанность, и в пользу второго суждения привести ряд весомых g аргументов. Однако эти лица не должны игнорировать обращения С граждан и устраняться от работы с ними, обязаны действовать в пределах предоставленных полномочий в соответствии с российским 126 законодательством. ^ Новые субъекты РФ сталкиваются с большими трудностями пере-CV хода в российскую государственность, усугубляющимися продолжаю® щейся на их территории специальной военной операцией, введением ^ военного положения, необходимостью восстановления и развития экономической, социальной систем, формирования государственных и политических институтов в соответствии с российским законодательством, устанавливающим особенности правового регулирования большинства общественных отношений на время установленного

переходного периода. Развитие новых российских регионов - это не только вопросы политики, экономики, социальной сферы, это прежде всего вопросы государственной безопасности нашей страны. Под ней В. Н. Казаков и Ю.Н. Туганов в узком смысле понимают со- ° стояние защищенности от преступлений против основ конституци- * онного строя и безопасности государства; государственной власти, ^ интересов государственной службы и службы в органах местного § самоуправления; правосудия; порядка управления, а в широком - если о не саму национальную безопасность, то ее определенную часть с ва- Ц риативным содержанием. Условно говоря, данные авторы полагают, § исходя из общего понятия безопасности, которое относится ко всему § государству, под государственной безопасностью можно понимать £ состояние защищенности основ конституционного (государственного) ■§ строя, органов государственной власти, территориальной целостности | и суверенитета России от внутренних и внешних угроз [17; 18]. 2 Рассматривая вопрос об образовании на базе новых регионов | самостоятельного федерального округа, необходимо оценивать это £ управленческое решение с точки зрения его необходимости и воз- § можности его осуществления. 2 Прежде всего следует обратить внимание на то, что предназна- ® чением полномочного представителя Президента РФ в федеральном § округе является обеспечение реализации конституционных полномо- * чий Президента как главы Российского государства в пределах феде- ос рального округа. Это обеспечивается непосредственным подчинением и подотчетностью полномочного представителя главе государства. » Основные задачи полномочного представителя определены в п. 5 ** Указа № 849. С учетом сегодняшних реалий в случае принятия ре- * шения об образовании федерального округа на базе новых субъектов £ выполнение ряда задач полномочными представителями было бы £ проблематичным. В частности, это касалось бы организации в феде- ■§ ральном округе, образованном на основе новых субъектов федерации, | работы по реализации органами государственной власти определяемых Президентом РФ основных направлений внешней и внутренней 127 политики государства; а также организации в федеральном округе ш полномочным представителем контроля за исполнением принятых § федеральными органами государственной власти решений. Это свя- ¡?

я

зано с тем, что в новых регионах до настоящего времени не до конца сформированы региональные органы власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, то есть по мере их сформированности необходимость в полномочном представителе Президента РФ будет возрастать.

В настоящее время, основываясь на п. 5 Указа № 849, следует отметить, что наличие данного полномочного представителя Президента способствовало бы решению таких задач, как обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение главе государства соответствующих предложений.

Таким образом, налицо объективные причины как необходимости введения института полномочного представителя в федеральном округе, так и возможности его введения в последующем, через некоторое время после наступления более благоприятных для этого условий. Последнее обстоятельство признается весьма весомым, хотя бы потому, что в п. 4 ст. 7 Федерального конституционного .а закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» [19] го устанавливается, что «на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти а и органы местного самоуправления не проводятся». В соответствии § с названным Федеральным конституционным законом под военным § положением понимается особый правовой режим, вводимый на рос-2 сийской территории или в отдельных ее местностях в соответствии ^ с Конституцией РФ Президентом в случае агрессии в отношении — Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Цель § военного положения - создание условий для отражения или предот-5 вращения агрессии против России.

§ С учетом того, что против территориальной целостности ^ Российской Федерации применяется вооруженная сила, в соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции РФ и ст. 3 и 4 Федерального о конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном ^ положении» Указом Президента РФ от 19 октября 2022 г. № 756 с ноля С часов 20 октября 2022 г. на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей введено военное положение. В п. 3 данного 128 Указа закреплено, что при необходимости в период действия воен-^ ного положения могут применяться и иные меры, предусмотренные СЧ Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ ® «О военном положении» [20].

^ Об отношении высшего руководства страны к вопросу создания федерального округа на основе новых субъектов РФ говорится в материале, подготовленном А. Прах и А. Винокуровым. Отмечено, что важнейшим фактором, говорящим о необходимости образования федерального округа, является необходимость контролировать инте-

грационные процессы в новых регионах. Однако также отмечается, что существующая неопределенность как в границах этих субъектов, так и в самом их количестве, лишает смысла создавать новый федеральный округ [21; 22]. Необходимость в этом может возникнуть по- ° сле окончания специальной военной операции и проведения в новых * субъектах выборов в органы власти, то есть при принятии решения ^ о создании федерального округа и ведения института представителя § Президента РФ в федеральном округе приоритет будет отдаваться не- о обходимости выполнения полномочным представителем координаци- Ц онных задач и полномочий, в числе которых обеспечение координации § деятельности федеральных органов исполнительной власти в соот- § ветствующем федеральном округе, организация взаимодействия феде- Iй ральных органов исполнительной власти с органами государственной ■§ власти субъектов, органами местного самоуправления, политическими | партиями, иными общественными и религиозными объединениями, 2 разработки совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономического развития £ территорий в пределах федерального округа, и ряда других. 2 Однако нельзя забывать и об остальных функциях полномочных 2 представителей, закрепленных в п. 6 Указа № 849, осуществление ® которых во многом будет способствовать развитию новых субъектов: § осуществление в федеральном округе анализа эффективности деятель- * ности правоохранительных органов, состояния их кадровой обеспе- С ченности, внесение Президенту РФ соответствующих предложений в рассматриваемой области; организация контроля за исполнением " нормативных правовых актов федерального уровня, в том числе при- ** нятых федеральных законов, указов и распоряжений, поручений и ука- * заний Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, £ а также за реализацией в федеральном округе различных федеральных ^ программ; участие в работе органов государственной власти субъек- ■§ тов, а также находящихся в пределах федерального округа органов | местного самоуправления; организация проведения по поручению Президента согласительных процедур для разрешения разногласий 129 между федеральными органами государственной власти и органами ш государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах § федерального округа; внесение Президенту РФ предложений о при- ¡? остановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае ° противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, и ряде других.

Считаем, что в настоящее время еще не сложились условия для принятия решения Президентом РФ о создании нового федерального округа и образования в нем института полномочного представителя. Несомненно, соответствующее решение будет принято, так как это будет способствовать ускорению интеграции новых субъектов в единое российское политическое, правовое, экономическое и культурное пространство, укреплению национальной безопасности Российской Федерации.

На наш взгляд, развитию научных представлений о роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в контексте обеспечения национальной безопасности могут послужить результаты соответствующих сравнительно-правовых исследований [23; 24]. Использование приемлемого для России положительного зарубежного опыта позволит обогатить российское законодательство „о правовыми средствами, которые сделают возможным повысить статус го данных полномочных представителей в новых условиях государственного управления.

5

§ Список литературы:

§ 1. Редкоус, В.М. О правовом положении полномочного представителя

g Президента Российской Федерации в федеральном округе / В.М. Редкоус // С Образование. Наука. Научные кадры. - 2023. — № 1.—С. 111—115. S 2. В Крыму предложили объединить новые регионы в один федераль-

g ный округ // Рамблер. — URL: https://news.rambler.ru/poHtics/50315261/?utm_ jS content=news_media&utm_medium=read_more&utm_source=copylink (дата jj обращения: 05.03.2023).

§ 3. Сухондяева, Т.Ю. О проблемах федеративного устройства, адми-

С нистративно-территориального и военно-административного деления ^^ Российской Федерации / Т.Ю. Сухондяева // Сетевой электронный на-g учно-популярный журнал частного и публичного права. — 2018. — № 1. со — С. 83—89.

2 4. Черкасов, К.В. О сущности института полномочных представителей

С

130

Президента РФ в федеральных округах / К.В. Черкасов // Закон и право. - 2008. - № 3. - С. 42-43.

5. Виноградова, Е.В. 85 лет на службе государству и академической на" уке: краткий обзор международной научной конференции (8 октября 2021 г.) ^ / Е.В. Виноградова, М.Н. Кобзарь-Фролова, А.Ю. Соколов // Правовая по-О литика и правовая жизнь. - 2021. - № 3.1(85). - С. 12-20. ^ 6. Кобзарь-Фролова, М.Н. Система органов публичной власти

(V Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие / М.Н. Кобзарь-Фролова // Сибирское юридическое обозрение. - 2021. - Т. 18, № 2. - С. 192-203.

7. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849

(в ред. от 4 февраля 2021 г.) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Долгополов, А. А. Институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах: правовой аспект / А. А. Долгополов // Вопросы о российской юстиции. - 2021. - № 13. - С. 222-227. g

9. Глава государства / А. М. Будаев, С. С. Заикин, С.В. Кабышев [и др.]. §

- М. : Проспект, 2023. - 400 с. |

10. Кутафин, О.Е. Глава государства : монография / О.Е. Кутафин. 8

- М. : Проспект, 2013. - 558 с. g

11. Осавелюк, А.М. Понятие и правовой статус вспомогательных госу- Й дарственных органов : монография / А.М. Осавелюк. - 2-е изд., испр. и доп. g

- СПб. : Лань, 2019. - 212 с. g

12. Осавелюк, А.М. Вспомогательный аппарат высших органов госу- § дарственной власти в механизме государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. g наук / А. М. Осавелюк. - М., 2006. - С. 11. |

13. Акулич, И.А. Перспективы развития института полномочных пред- о ставителей Президента РФ в федеральных округах: политический аспект / £ И.А. Акулич // Via in tempore. История. Политология. - 2012. - № 1(120). ^

- С. 261-265. 3

14. Тимохин, Н.В. Институт полномочных представителей Й Президента РФ в федеральных округах: проблемы правового регулирова- § ния и основные направления совершенствования / Н.В. Тимохин // Пробелы 3 в российском законодательстве. - 2010. - № 4. - С. 38-41. п

15. Солдатова, А.В. Роль института полномочных представителей й Президента РФ в федеральных округах / А.В. Солдатова // Стратегии раз- ^ вития социальных общностей, институтов и территорий : матер. II Междунар. ^ науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 18-20 апреля 2016 г.) : в 2 т. - Екатеринбург g

: Изд-во Урал. ун-та, 2016. - Т. 2. - С. 379-383. Й

16. Конституция Российской Федерации: принята всенародным § голосованием 12 декабря 1993 г. // Текст Конституции, включающий но- g вые субъекты Российской Федерации - Донецкая Народная Республика, ® Луганская Народная Республика, Запорожская область и Херсонская §5 область, приведен в соответствие с официальной публикацией на офици- g

альном интернет-портале правовой информации. - URL: http://www.pravo. 5

S

gov.ru, 6 октября 2022 г.

17. Казаков, В.Н. Государственная безопасность: политико-правовые 131 проблемы и обоснования : монография / В. Н. Казаков, Ю. Н. Туганов.

- М. : Граница, 2017. - 154 с. |

18. Туганов, Ю.Н. Национальная, военная безопасность России и про- ^ блемы совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности военнослужащих / Ю.Н. Туганов // Проблемы национальной безопасности России - региональный аспект : матер. регионал. науч. конф., проведенной в рамках XXXII науч.-практич. конф. ЧитГУ : в 2 т. (Чита, 15-16 апреля 2005 г.) / председатель ред. совета Ю.Н. Резник. - Чита : Чит. гос. ун-т, 2005. - Т. 1. - С. 119-123.

£ к

19. О военном положении : федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 1 июля 2017 г.) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

20. О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей : указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. № 756 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2022. - № 43, ст. 7381.

21. Новые регионы не идут окружным путем. В федеральную административную вертикаль они пока включаются напрямую. - URL: https://www. kommersant.ru/doc/5873570 (дата обращения: 17.03.2023).

22. Вписаться в Россию. Как будет проходить управленческая интеграция новых субъектов РФ. - URL: https://www.kommersant.ru/ doc/5651012?from=doc_vrez (дата обращения: 18.03.2023).

23. Редкоус, В.М. О совершенствовании сравнительных административно-правовых исследований в области обеспечения национальной безопасности государств - участников СНГ / В.М. Редкоус // Проблемы национальной

„О безопасности России: уроки истории и вызовы современности : сб. ст. Всерос. ¡^ науч.-практ. конф. с междунар. участием: к 85-летию Краснодарского края § (Сочи, 4-8 ноября 2022 г.) / отв. ред. А. А. Зайцев. - Краснодар : Перспективы * образования, 2023. - С. 385-390.

^ 24. Редкоус, В.М. Проблемы формирования административно-правовой

§ основы обеспечения национальной безопасности в государствах - участниках ® СНГ / В.М. Редкоус // Национальная безопасность в условиях глобализации: формы и средства реализации : сб. ст. I Всерос. науч.-практ. конф. с между-s нар. участием (Тамбов, 24 июня 2022 г.). - Тамбов : Державинский, 2022. _ - С. 21-41.

§ С

I 8 0Q

I

132

о

«V о «V

CV