CC BY
14DOI 10.47643/1815-1337_2022_10_31 УДК 342
О НОВОМ ФОРМАТЕ РЕГИОНАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ (К ВОПРОСУ ОБ УПРАЗДНЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ) On the new format of regional constitutional control (on the issue of abolishing the constitutional justice of the constituent entities of the Russian Federation) ДАНИЛ ЕВСКАЯ Инна Леонидовна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: [email protected];
Danilevskaia Inna Leonidovna,
senior research assistant of constitutional law and constitutional justice sector
of the Institute of State and law of the Russian Academy of Sciences, candidate of legal sciences.
Moscow, Znamenka, 10.
E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В 2022 г. завершается деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые, согласно закону, упраздняются с 2023 г. На протяжении трех десятилетий вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционной юстиции субъектов Российской Федерации постоянно были в центре внимания ученых и практиков. Сегодня представляется целесообразным рассмотреть складывающейся новый формат регионального конституционного контроля в виде конституционных (уставных) советов субъектов Российской Федерации, проанализировать накопленный опыт деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в целях сохранения востребованности института регионального конституционного контроля.
Abstract: In 2022, the activities of the constitutional (statutory) courts of the constituent entities of the Russian Federation will be completed, which, according to the law, will be abolished from 2023. For three decades, the issues of the formation, functioning and improvement of the constitutional justice of the constituent entities of the Russian Federation have constantly been in the center of attention of scientists and practitioners. Today it seems appropriate to consider the emerging new format of regional constitutional control in the form of constitutional (statutory) councils of the constituent entities of the Russian Federation, to analyze the accumulated experience of the activities of constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Federation in order to maintain the demand for the institution of regional constitutional control.
Ключевые слова: конституционный контроль, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, конституционные советы, предварительный конституционный контроль.
Keywords: constitutional control, constitutional (statutory) courts of the constituent entities of the Federation, constitutional councils, preliminary constitutional control.
Для цитирования: Данилевская И.Л. О новом формате регионального конституционного контроля (к вопросу об упразднении конституционной юстиции субъектов Российской Федерации)// Право и государство: теория и практика. 2022. № 10(214). С. 31-33. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_10_31.
For citation: Danilevskaia I.L On the new format of regional constitutional control (on the issue of abolishing the constitutional justice of the constituent entities of the Russian Federation)// Law and state: theory and practice. 2022. No. 10(214). pp. 31-33. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_10_31.
Статья поступила в редакцию: 20.08.2022
Специалисты не дают однозначных оценок роли института конституционного правосудия в отдельных федеративных государствах с учетом различных правовых, политических и экономических условий, в которых он действует. Отмечается также, что позиции, занимаемые органами конституционного правосудия по вопросу взаимоотношений «федерация - её субъекты», нигде не оставались неизменными, они постоянно изменяются под воздействием общих для всех федераций противоречивых тенденций - унитаристской и федералистской. [1, с.4]. Рассматривая федеративное государство как специальную форму децентрализации, Г. Кельзен отмечал важность конституционной юстиции именно для реализации в полной мере политической идеи федеративного государства, в котором политическим стержнем является разделение компетенций [2, с. 5-18].
Институт конституционной юстиции субъектов Российской Федерации был постоянно в центре внимания ведущих отечественных конституционалистов, активно поддерживающих сохранение и развитие этого института, как одного из достижений отечественного конституционализма. Обсуждался целый комплекс вопросов, в частности, территориальное развитие конституционных (уставных) судов субъектов, пути их модернизации, специфика и правовые возможности в общегосударственной системе защиты основных прав и свобод человека и гражданина, инертность и не системность создания конституционной юстиции, различные объективные причины, негативно влияющие на этот процесс. Взятый курс на создание специализированных судебных органов конституционного контроля не отличался последовательностью и не привел к созданию этих органов в каждом субъекте Российской Федерации, более того, целый ряд конституционных (уставных) судов был ликвидирован.
Отмечалось, что из-за принятия неожиданных решений конституционные (уставные) суды стали представлять собой отчасти непредсказуемый и оттого чужеродный элемент в отлаженной структуре власти [3, с.146]. Имели место и политические причины, основанные на нежелании региональной власти иметь дополнительный контрольный орган. Так, по мнению М.И. Клеандрова, проблемы длящейся значительное время деградации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации были вызваны в большей мере причинами организационно-политического характера в тех субъектах, где эти суды упразднены либо находятся в стадии упразднения, а также в тех, где они, несмотря на принятые законы о них, так и не созданы [4, с.19]. Особенно показательным, по нашему мнению, являлось отсутствие уставных судов в таких субъектах Федерации, как Москва и Московская область, учитывая не только принятые этими субъектами законы о конституционных (уставных) судах, но и наличие финансовых и кадровых возможностей для их организации.
В 2021 г. исполнилось 30 лет образованию в Российской Федерации первого конституционного суда в субъекте Федерации: в декабре
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 10(214)
1991 г. был образован Конституционный суд в Республике Дагестан. Вместе с тем, начало развития конституционной юстиции в Республике Дагестан было положено ещё в 1989 г., когда был создан Комитет конституционного надзора Дагестанской АССР [5]. Отметим, что в период 1991-1993 гг. в подавляющем большинстве республик был взят курс на создание специализированных органов конституционного контроля -конституционных судов. К осени 1993 г. они были созданы в Республике Башкортостан, Республиках Кабардино-Балкарии, Мордовии, Саха (Якутия). Особенностью этого процесса являлась инициатива самих субъектов учреждать конституционные суды, которые рассматривались ими как дополнение республиканской государственности и инструмент углубления обретенной независимости [6,с.111].
Спустя тридцать лет понятие «республиканская государственность» воспринимается как само собой разумеющееся, однако, в начале 90-х, в трудных процессах запуска механизма разделения властей на уровне каждого субъекта Федерации, формирования в них известной системы сдержек и противовесов всех ветвей власти, отражающей демократическую правовую государственность, именно конституционные (уставные) суды играли весомую роль в её становлении, как специализированные органы правовой охраны основных законов субъектов Федерации.
Как отмечал первый Председатель созданного в 1998 г. Уставного суда Свердловской области В.И. Задиора, исторический контекст начала создания конституционных (уставных) судов субъектов Федерации - это парадоксальные девяностые годы, когда существовала искренняя вера в демократические ценности, торжество права, законности и, вместе с тем, страна находилась в тяжелейшем политико-экономическом кризисе, вызванном коренной перестройкой нашего общества. Учреждение на этом фоне конституционных судов в субъектах стало кульминацией прогресса демократических идей [7] .
Можно констатировать, что потенциал судебных органов конституционного контроля субъектов Федерации в системе разделения властей, заключавшийся в их компетенции, регламентированной ч.1 ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе» - рассмотрение вопросов соответствия законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта конституции (уставу) субъекта Федерации, а также толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации, за эти три десятилетия остался нереализованным в полной мере, поскольку и в теоретическом и практическом планах в функционировании конституционных (уставных) судов субъектов присутствовали нерешенные проблемы, серьезно повлиявшие на тенденции и перспективы эффективности их деятельности, складывающуюся практику и принятие в 2020 г. решения об упразднении этого института. Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» внесены дополнения в ч.3 ст.118 Конституции РФ, согласно которых конституционные (уставные) суды не названы среди судов, составляющих судебную систему Российской Федерации. Кроме того, с 1 января 2023 г. утрачивает силу ст.27 ФКЗ «О судебной системе РФ», диспозитивный характер которой о закреплении права субъекта Федерации создавать конституционный (уставной) суд подробно обсуждался специалистами в прошедшие годы и оценивался не иначе как препятствие в территориальном развитии конституционной юстиции. Согласно п.3 ст.5 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» до 1 января 2023 г. конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации упраздняются, рассмотрение дел, принятых конституционными (уставными) судами субъектов к производству до дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона, должно быть завершено и решения по ним должны быть приняты до дня, с которого в соответствии с законами субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды субъектов упраздняются, суды не принимают новые дела к производству, новые судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не назначаются [8].
Упразднив конституционные (уставные) суды, федеральный законодатель установил, что субъекты Российской Федерации вправе принять решение о создании конституционных (уставных) советов, действующих при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, было принято принципиальное решение о сохранении регионального конституционного контроля, но теперь в новом формате - конституционных (уставных) советов, органов, не являющихся органами судебной власти, у которых, безусловно, будет уже иной правовой статус, иная роль в системе разделения властей. Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно определять структуру, порядок образования и объем компетенции своих конституционных советов. Касаясь возможных перспектив создания и функционирования конституционных (уставных) советов, можно отметить следующее. Учитывая, что создание конституционных (уставных) советов также является правом, а не обязанностью субъектов Федерации, как закреплялось ранее и в отношении учреждения субъектами конституционных (уставных) судов, возможна такая же отрицательная динамика при принятии субъектами решений о их создании (как известно, к 2021 году российская конституционная юстиция подошла с итогом в 10 конституционных (уставных) судов в 10 субъектах из имеющихся 85 субъектов Федерации).
Перспективным направлением деятельности конституционных (уставных) советов, как квазисудебных, консультативных органов, может стать предварительный конституционный контроль, мировая практика применения которого именно несудебными органами, имеет целый ряд интересных примеров. Так, Конституционный Совет Республики Казахстан по обращению президента Республики Казахстан, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики, а также международные договоры до их ратификации. При этом установлено, что на решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента Республики Казахстан, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета [9].
Другим примером осуществления предварительного конституционного нормоконтроля законопроектов несудебным органом является деятельность Законодательного совета Швеции - квалифицированного, экспертного, постоянного и независимого органа, состоящего из судей двух высших судов Швеции. Мнение Законодательного совета по законопроекту для подготовки соответствующего заключения запрашивается правительством или, как это дополнительно указано в постановлении парламента, парламентским комитетом до того, как парламент примет решение. Таким
образом, по существу, им осуществляется предварительный конституционный нормоконтроль, спецификой которого является отсутствие у Законодательного совета каких бы то ни было полномочий предотвратить или приостановить принятие законопроекта, на которое им было дано отрицательное заключение. Деятельность Законодательного совета в значительной степени характеризуется тем, что его заключения выполняют только консультативную функцию. При этом в шведской Конституции содержится перечень предметов правового регулирования законопроектов, по которым необходимо запрашивать мнение Законодательного совета [10, с.14-17]. О соответствии органических законов Конституции высказывается Конституционный совет Франции, состоящий из девяти членов, при этом в состав Конституционного совета пожизненно входят бывшие президенты [11]. .
Оценивая складывающуюся в настоящее время практику правового регулирования функционирования конституционных советов субъектов, можно отметить, что в полномочиях созданных конституционных советах присутствует полномочие по осуществлению ими предварительного конституционного контроля. Так, согласно Закону от 22 апреля 2022 г. «О Конституционном совете Республики Адыгея», данный орган наделен полномочием по подготовке заключений по внесенным в Государственный Совет-ХАСЭ Республики Адыгея проектам конституционных законов Республики Адыгея. Отметим, что осуществление предварительного конституционного контроля является единственным полномочием Конституционного совета Республики Адыгея. В составе Конституционного совета 14 советников в равном представительстве (по семь человек) от законодательной и исполнительной власти Республики Адыгея [12].
Иначе решен вопрос с полномочиями и составом Конституционного совета в другом субъекте Федерации - Республике Саха (Якутия). Так, Конституционный совет Республики Саха (Якутия) наделен объемной компетенцией: помимо предварительного конституционного контроля, он осуществляет толкование республиканской Конституции, проверку конституционности конституционных законов и законов Республики Саха (Якутия), нормативных правовых актов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Главы Республики, Правительства Республики Саха (Якутия), иных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия), а также уставов муниципальных образований, муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Законом установлены не только его конкретные полномочия, но и субъекты обращения в Конституционный совет, а также определены законы, подлежащие предварительному конституционному контролю. В частности, Конституционный совет дает заключение о соответствии Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) проектов конституционных законов Республики Саха (Якутия) и проектов законов Республики Саха (Якутия), предметом регулирования которых являются основы конституционного строя Республики Саха (Якутия), а также национально-государственный статус и административно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия). Советники в Конституционный совет Республики Саха (Якутия) отбираются Главой Республики из числа граждан, обладающих признанной высокой квалификацией в области права (имеющих ученую степень кандидата юридических наук или доктора юридических наук или почетное звание «Заслуженный юрист Республики Саха (Якутия)» или «Заслуженный юрист Российской Федерации») и имеющих стаж работы по юридической профессии не менее десяти лет [13].
Эти два варианта правового регулирования показывают различные подходы субъектов Федерации к составу и объему компетенции конституционных советов, исходя из специфики своего государственно-правового устройства, значимости деятельности конституционного совета, практической необходимости в разрешении правовых вопросов. Можно согласиться с мнением о том, что с ликвидацией конституционных (уставных) судов рано ставить точку в дискуссии о необходимости и роли органов региональной конституционной юстиции, и в дальнейшем государство, скорее всего, вернется к формированию этой системы на более эффективном уровне [3; 148]. Очевидно, что эффективность деятельности конституционных (уставных) советов будет зависеть от того, какие подходы, ценности и ориентиры будут превалировать в региональном законодательном регулировании. По нашему мнению, конституционные советы могут стать авторитетными органами, неотъемлемыми элементами законодательного процесса, политической и правовой культуры, продолжая осуществление на региональном уровне нового формата конституционного контроля.
Библиогра фия:
1. Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (Сравнительно-правовое исследование). М., 2000 г. 107 с.
2. Кельзен Г. Судебная гарантия Конституции (конституционная юстиция) // Право и политика. 2006. № 9. 5-18 с.
3. Евлоев И.М. Ликвидация конституционных (уставных) судов: закономерность или ошибка? // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т.15. № 10.
(119). 141-150 с.
4. Клеандров М.И. Конституционные изменения и механизм правосудия: 2020 г. плюсы и минусы. //Государство и право. 2020. № 10. 7-23 с.
5. Официальный сайт Конституционного Суда Республики Дагестан [Электронный ресурс]. - URL:http://www: ksrd.ru (дата обращения 10.08.2022).
6. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М.: Институт государства и права РАН. - 1995. - 175 с.
7. Официальный сайт Уставного суда Свердловской области [Электронный ресурс]. URL:http://www: ustavsud.ru (дата обращения 10.08.2022).
8. Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www: puplication.pravo.gov.ru (дата обращения 10.08.2022).
9. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. [Электронный ресурс] URL:http://www. worldconstitution.ru (дата обращения - 10.08.2022).
10. Данилевская И.Л. О некоторых аспектах правовой природы Законодательного совета Швеции. //Право и государство: теория и практика. 2020. № 2. 14-17 с.
11. Конституция Франции 1958 г. с изменениями 2008 г. [Электронный ресурс] URL:http://www. worldconstitution.ru (дата обращения - 10.08.2022).
12. Официальный сайт Конституционного совета-ХАСЭ Республики Адыгея. [Электронный ресурс] URL:http://www. gshra.ru (дата обращения - 10.08.2022).
13. Официальный сайт Конституционного совета Республики Саха (Якутия). [Электронный ресурс] URL:http://www. konsovet.gov.ru (дата обращения -
10.08.2022).
References:
1. Yudin Yu.A., Shulzhenko Yu.L. Constitutional Justice in a Federal State (Comparative Legal Research). M., 2000. 107 p.
2. Kelzen G. Judicial guarantee of the Constitution (constitutional justice) // Law and Politics. 2006. No. 9. 5-18 p.
3. Evloev I.M. Liquidation of constitutional (statutory) courts: pattern or error? // Actual problems of Russian law. 2020. V.15. No. 10. (119). 141-150 p.
4. Cleandrov M.I. Constitutional changes and the mechanism of justice: 2020 pros and cons. //State and law. 2020. No. 10. 7-23 p.
5. Official site of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan [Electronic resource]. - URL: http://www: ksrd.ru (accessed 10.08.2022).
6. Shulzhenko Yu.L. Constitutional control in Russia. Moscow: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. - 1995. - 175 p.
7. Official website of the Statutory Court of the Sverdlovsk Region [Electronic resource]. URL: http://www: ustavsud.ru (accessed 10.08.2022).
8. Official Internet portal of legal information [Electronic resource]. URL: http://www: puplication.pravo.gov.ru (accessed 10.08.2022).
9. The Constitution of the Republic of Kazakhstan of August 30, 1995 [Electronic resource] URL: http://www. worldconstitution.ru (accessed 10.08.2022).
10. Danilevskaya I.L. On some aspects of the legal nature of the Swedish Legislative Council. //Law and state: theory and practice. 2020. No. 2. 14-17 p.
11. French Constitution of 1958 with amendments in 2008 [Electronic resource] URL: http://www. worldconstitution.ru (accessed 10.08.2022).
12. Official website of the Constitutional Council-KhASE of the Republic of Adygea. [Electronic resource] URL: http://www. gshra.ru (accessed 08/10/2022).
13. Official website of the Constitutional Council of the Republic of Sakha (Yakutia). [Electronic resource] URL: http://www. konsovet.gov.ru (accessed 08/10/2022).
