CC BY
65
Региональная конституционная юстиция в России: миф или реальность
Анисимова Екатерина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного института (филиала), Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), [email protected]
В данной статье рассматриваются полномочия и порядок формирования конституционных уставных судов субъектов Российской Федерации. Проанализированы законы субъектов РФ о конституционных судах, представлены численные показатели работы региональных конституционных уставных судов за истекший период 2019 года. Цель работы - обоснование необходимости наличия конституционных уставных судов в субъектах Федерации. Результат исследования - предложения по совершенствованию закрепления полномочий и порядка формирования конституционных уставных судов субъектов РФ. Статья будет интересна всем интересующимся конституционным правом.
Ключевые слова: конституционная юстиция в субъектах РФ; конституционный уставной суд субъекта РФ; полномочия конституционного уставного суда субъекта РФ; формирование конституционного уставного суда субъекта РФ; региональный конституционный контроль; упразднение конституционных уставных судов субъектов РФ.
X 2 о
о см о
О!
Судебная система России с точки зрения организации конституционного контроля относится к австрийской модели конституционной юстиции, при которой создаются специальные судебные органы, обладающие специфическими полномочиями в области проверки актов на соответствие Конституции, толкованию Конституции и другими. Кроме того, федеративный характер российского государства обуславливает наличие конституционных актов субъектов государства, а значит и выделение в судебной системе специальных региональных судов, осуществляющих судебный конституционный контроль в отношении этих актов. Однако сегодня конституционные или уставные суды созданы и действуют лишь в 15 из 85 субъектов Российской Федерации. Последнее изменение количества действующих конституционных уставных судов субъектов произошло в момент вступления в законную силу Конституционного закона Республики Тыва от 11.01.2019 N ЗО-КЗРТ "Об упразднении Конституционного суда Республики Тыва и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Тыва"[1]. Такое положение дел предопределяет ряд вопросов, на которые нужно найти ответы, в частности, эффективно ли конституционное правосудие в субъектах РФ, нужны ли эти специальные органы в субъектах? Для ответа на поставленные вопросы рассмотрим два основных аспекта статуса конституционных уставных судов субъектов РФ: полномочия и порядок формирования.
Первые конституционные суды субъектов в России появились в 1991-1993 годах в республиках РФ. Основными причинами появления таких органов послужили демократизация государства в целом и развитие федеративных отношений -формирование реального федерализма в России [2, с.86]. Разумеется, первые попытки формирования органов конституционной юстиции в республиках были связаны и с процессами децентрализации государственной системы России - стремлением республик установить все атрибуты государственности, усилить и подчеркнуть суверенный характер собственной власти. Тем не менее, после вступления в силу федеральной и региональных конституций региональные конституционные, уставные суды перестали быть политическими аргументами в противоборстве двух уровней публичной власти России, а стали органами, обеспечивающими правовую охрану региональных конституционных актов [2, с.86].
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», всту-
пивший в силу в 1997 году, окончательно утвердил правовой статус конституционных уставных судов. В частности, было определено, что суды являются судами субъекта РФ, учреждение которых не является обязательным, финансирование деятельности осуществляется за счет средств регионального бюджета, решение суда не может быть пересмотрено никаким другим судом. Закон также определил сферу полномочий конституционных судов субъектов Рф - рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также толкование соответствующего учредительного акта субъекта РФ [3].
Указанные требования федерального конституционного закона были учтены в законодательстве субъектов РФ, сформировавших конституционные или уставные суды, а именно, в законах о конституционных уставных судах были закреплены полномочия судов по рассмотрению актов субъекта и органов местного самоуправления на соответствие конституции или уставу, а также толкование конституции или устава.
Однако, региональные законодатели расширили сферу компетенции создаваемых судов, за счет указания на иные полномочия. Например, п. 6 ч.2 ст.3 Закона Республики Адыгея от 17.06.1996 года № 11 «О Конституционном Суде Республики Адыгея» звучит следующим образом: «[Суд] осуществляет иные полномочия, предоставляемые Конституцией Республики Адыгея и законами Республики Адыгея» [4]. Ч.2 Ст.3 Закона Республики Башкортостан от 27.10.1992 года №ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»: «Конституционный Суд Республики Башкортостан может быть наделен другими полномочиями, если они не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве органа конституционного контроля, соответствуют пределам ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан и не отнесены к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, иных судов» [5].
Более того, законы отдельных субъектов конкретизируют иные полномочия. Так, статья 3 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 12 декабря 1997 года № 38-РЗ «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» среди полномочий выделяет разрешение поров о компетенции между органами государственной власти Кабардино-Балкарской республики, между органами Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления [6]. Конституционный Суд Республики Карелия ежегодно направляет Законодательному Собранию Республики Карелия послание о состоянии конституционной законности в Республике Карелия [7]. Конституционный Суд Республики Коми выступает с законодательной инициативой в Государственном Совете Респуб-
лики Коми по вопросам своего ведения [8]. Закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 года 16-з № 363-11 «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» устанавливает полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия) договоров высших органов государственной власти, назначения и проведения республиканского референдума [9]. Более того, орган конституционного контроля Якутии проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республика Саха (Якутия), дает заключения о наличии или отсутствии правовых препятствий для проведения выборов Президента Республики Саха (Якутия), народных депутатов Республики Саха (Якутия), о соответствии внутрифе-деральных договоров и соглашений, международных соглашений Республики Саха (Якутия) Конституции (Основному закону) [9]. Кроме того, Конституционный Суд Якутии осуществляет предварительный контроль законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия [9].
Конституционный Суд Республики Татарстан дает заключения о соответствии Конституции Республики Татарстан действий и решений Президента Республики Татарстан [10]. Конституционный Суд Республики Северная Осетия -Алания дает заключение о соответствии нормативного правового акта Главы Республики и Парламента Республики при постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента и выражении недоверия Главе Республики соответственно [11].
Таким образом, можно сделать вывод о значительном расширении круга полномочий региональными законодателями по сравнению с нормами федерального законодательства о судебной системе. Оценить сложившуюся ситуацию однозначно затруднительно. С одной стороны, субъекты РФ, стремясь усилить позиции своего конституционно-правового статуса, просто переносят практику закрепления полномочий Конституционного Суда РФ на созданные региональные органы конституционного контроля. С другой стороны, они в большинстве своем формулируют спящие нормы, которые не реализуются на практике. Дальше всех в установлении круга полномочий пошла Республика Татарстан, предложившая своему Конституционному Суду оценивать не только нормативные акты на предмет соответствия Конституции Республики, но и действия Главы Республики, тогда как Конституционный Суд РФ таких полномочий в отношении Президента РФ не имеет. р
Пользуются ли конституционные и уставные Д суды своими полномочиями? Ниже приведены Ч численные показатели работы судов за истекший С период 2019 года. В статистике учитываются толь- А ко итоговые решения, вынесенные судами за пе- Н риод 01.01.2019-10.10.2019 года. Так, не вынесли у ни одного решения за указанный период суды рес- А
X
<¡2
о
о сч
0
01
публик: Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Ингушетия, Тыва, Чечня. По одному решению вынесли суды республик: Адыгея, Башкортостан, Марий Эл. Два итоговых решения, принятых судами республик Карелия, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, а также судом Свердловской области, вступили в силу. Три решения состоялись в Конституционном суде Республики Северная Осетия -Алания и в Уставном суде города Санкт-Петербурга. Наибольшее количество решений вынес Уставной суд Калининградской области - 7 [12]. Свидетельствует ли указанная статистика о низкой эффективности конституционных уставных судов субъектов? С позиции «цены» решения из расчета потраченных бюджетных средств на содержание судов, вероятно, да. Но со стороны важности принятых решений для функционирования непротиворечивого законодательства и защиты прав граждан все не так однозначно.
Что касается формирования конституционных уставных субъектов Российской Федерации, то большинство субъектов восприняли федеральную формулу организации органа конституционной юстиции, адаптировав ее к условиям региона. Так в подавляющем большинстве субъектов РФ судьи конституционных уставных судов назначаются на должность законодательными представительными органами субъекта по представлению Главы субъекта. При этом количество судей варьируется от 36 человек. Срок полномочий от 5-12 лет. Предельный срок пребывания в должности 65-70 лет. Интересным представляется вариант регулирования, избранный Республикой Дагестан, где судьи назначаются на неопределенный срок [13]. Абсолютно иной подход использован в Республике Адыгея, где судьи назначаются Государственным Советом Хасэ Республики Адыгея на основе равного представительства кандидатов от законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти сроком на 12 лет [4]. Таким образом, все сформированные конституционные уставные суды являются постоянно действующими.
Основываясь на вышеизложенном, следует заключить, что современное состояние развития конституционной юстиции в российских регионах не отвечает целям и задачам системы конституционного контроля, во-первых, потому, что большая часть субъектов РФ не имеет органов конституционного контроля, более того, наблюдается тенденция к упразднению имеющихся судов, во-вторых, действующие суды ввиду незначительного количества рассматриваемых дел и других факторов в полной мере не реализуют свой правовой потенциал. Тогда как подлинный федерализм в государстве возможен лишь в том случае, когда конституционные акты всех уровней государственной власти имеют особую правовую охрану в виде специальных органов конституционного контроля. В противоположной ситуации невозможно создать реальные, действующие механизмы федерализма. В этой связи субъекты Федерации «экономящие» на конституционных уставных судах сами
лишают себя действенного правового механизма. При этом современный способ формирования и наделения судов полномочиями доказывает свою неэффективность и должен быть изменен.
Научная общественность давно предлагает российским регионам воспользоваться опытом организации конституционного правосудия земель ФРГ [14, с.525]. Так, например, С.А. Авакьян пишет, неоправданно, что конституционные (уставные) суды состоят из судей, работающих на штатной основе: у субъектов РФ небольшой объем работы, а расходы на суды достаточно внушительны. Опыт земель ФРГ, имеющих конституционные суды, в состав которых входят на внештатной основе профессора университетов- юристы по профессии, а председателем является председатель или заместитель председателя обычного суда, мог бы быть применим к российским регионам [15. с.447]. Эту позицию необходимо поддержать. Каждый российский регион имеет юридический вуз или юридический факультет, а значит имеет ученых в области права, которых можно и нужно привлекать к разрешению дел конституционного контроля. Существование судов по типу ad hoc значительно облегчит бюджетную нагрузку на регион.
Вопросы компетенции судов также предлагается пересмотреть регионам России. Так, например, помимо осуществления последующего контроля судами, возможно было бы использовать механизмы предварительного контроля не только за поправками к конституционным текстам, но и за законами, принимаемыми парламентами субъектов по вопросам социальной сферы.
Завершая статью, хочется еще раз отметить необходимость возвращения законодателей субъектов РФ к вопросу об организации конституционной юстиции в регионах. Конституционные уставные суды в субъектах РФ должны работать.
Литература
1. Конституционный закон Республики Тыва от 11.01.2019 N ЗО-КЗРТ "Об упразднении Конституционного суда Республики Тыва и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Тыва" // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 18.01.2019
2. Анисимова Т.В. Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации // Адвокат, 2009, № 3 - С. 83-86.
3. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) "О судебной системе Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 06.01.1997, N 1, ст. 1.
4. Закон Республики Адыгея от 17.06.1996 года № 11 «О Конституционном Суде Республики Адыгея» // Ведомости ГС - Хасэ Республики Адыгея, N 6, 22.05.1996.
5. Закон Республики Башкортостан от 27.10.1992 года №ВС-13/7 «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» // "Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан", январь 1993, N 1, ст. 1
6. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 12 декабря 1997 года № 38-РЗ «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда, N 246, 23.12.1997.
7. Закон Республики Карелия от 07.07.2004 N 790-ЗРК (ред. от 04.04.2016) "О Конституционном Суде Республики Карелия" (принят ЗС РК 17.06.2004) // "Собрание законодательства РК", N 7, июль, 2004.
8. Закон Республики Коми от 31.10.1994 N 7-РЗ (ред. от 01.10.2018) "О Конституционном Суде Республики Коми" (принят ВС РК 12.10.1994) // "Ведомости Верховного Совета Республики Коми", 1994, N 11, ст. 160.
9. Закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 года 16-з № 363-II «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» // "Ил Тумэн", N 29, 19.07.2002.
10.Закон Республики Татарстан от 22.12.1992 N 1708-XII (ред. от 17.07.2019) "О Конституционном суде Республики Татарстан"// "Республика Татарстан", N 240, 28.11.1998.
11.Конституционный закон Республики Северная Осетия-Алания от 15.06.2001 N 17-РЗ (ред. от 03.06.2017) "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" (принят Постановлением Парламента РСО-Алания от 24.05.2001 N 371/30) // "Северная Осетия", N 127, 05.07.2001.
12.Закон Республики Дагестан от 02.02.2010 N 8 (ред. от 08.05.2015) "О Конституционном Суде Республики Дагестан" (принят Народным Собранием РД 21.01.2010) // "Собрание законодательства Республики Дагестан", 15.02.2010, N 3, ст. 54.
13.Урбаева А. П. Порядок формирования конституционных судов федеральных земель ФРГ // Молодой ученый. — 2016. — №5. — С. 524-527. — URL https://moluch.ru/archive/109/26513/ (дата обращения: 30.09.2019).
14.Авакьян С.А. Некоторые проблемы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации / С.А. Авакьян Конституционное право России: избранные статьи. 2010 -2016: М.: Изд-во Проспект, 2016, 501 с.
Regional constitutional justice in Russia: myth or reality Anisimova E.A.
University named after O. E. Kutafin (MSAL) This article discusses the competence and procedure for the formation of constitutional courts of the subjects of the Russian Federation. Laws of subjects of the Russian Federation about constitutional courts are analyzed, numerical indicators of work of regional constitutional courts for the expired period of 2019 are presented. The purpose of the work is to substantiate the need for constitutional statutory courts in the subjects of the Federation. The result of the study-proposals to improve the consolidation of competence and the procedure for the formation of constitutional courts of the subjects of the Russian Federation. The article will be of interest to all interested in constitutional law. Key words: constitutional justice in subjects of the Russian Federation; the constitutional court of the Russian Federation subject; competence of the constitutional court of the regions of the Russian Federation; the formation of the constitutional court of the regions of the Russian Federation, regional constitutional control; abolition of the constitutional courts of the subjects of the Russian Federation.
References
1. The Constitutional Law of the Republic of Tuva dated 11.01.2019
N 30-KZRT "On the abolition of the Constitutional Court of the Republic of Tyva and the invalidation of certain legislative acts of the Republic of Tyva" // Official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru, 18.01 .2019
2. Anisimova T.V. The legal nature of the constitutional and charter
courts of the constituent entities of the Russian Federation // Lawyer, 2009, No. 3 - P. 83-86.
3. Federal constitutional law of December 31, 1996 N 1-FKZ (as
amended on October 30, 2018) "On the judicial system of the Russian Federation" // "Collection of the legislation of the Russian Federation", 01/06/1997, No. 1, Art. one.
4. Law of the Republic of Adygea of June 17, 1996 No. 11 "On the
Constitutional Court of the Republic of Adygea" // Gazette of the HS - Khase of the Republic of Adygea, N 6, 05/22/1996.
5. Law of the Republic of Bashkortostan dated 10.27.1992 No. BC-
13/7 "On the Constitutional Court of the Republic of Bashkortostan" // "Vedomosti of the Supreme Council and the Government of the Republic of Bashkortostan", January 1993, No. 1, Art. one
6. Law of the Kabardino-Balkarian Republic of December 12, 1997
No. 38-RZ "On the Constitutional Court of the Kabardino-Balkarian Republic" // Kabardino-Balkarian Truth, N 246,
23.12.1997.
7. Law of the Republic of Karelia of 07.07.2004 N 790-ЗРК (as
amended on 04.04.2016) "On the Constitutional Court of the Republic of Karelia" (adopted by the AP of the Republic of Kazakhstan on 17.06.2004) // "Collection of the legislation of the Republic of Kazakhstan", N 7, July, 2004 .
8. The Law of the Republic of Komi dated 10.31.1994 N 7^ (as
amended on 01.10.2018) "On the Constitutional Court of the Republic of Komi" (adopted by the Armed Forces of the Republic of Kazakhstan on 12.10.1994) // "Vedomosti of the Supreme Council of the Republic of Komi", 1994, N 11 , Art. 160.
9. Law of the Republic of Sakha (Yakutia) dated 06.15.2002 16-z
No. 363-II "On the Constitutional Court of the Republic of Sakha (Yakutia) and constitutional legal proceedings" // Il Tumen, N 29, 07/19/2002.
10. Law of the Republic of Tatarstan dated 22.12.1992 N 1708-XII (as amended on 07.17.2019) "On the Constitutional Court of the Republic of Tatarstan" // "Republic of Tatarstan", N 240,
11.28.1998.
11. The Constitutional Law of the Republic of North Ossetia-Alania dated 06.15.2001 N 17^ (as amended on 06.06.2017) "On the Constitutional Court of the Republic of North Ossetia-Alania" (adopted by the Resolution of the Parliament of the North Ossetia-Alania on 05.24.2001 N 371/30 ) // "North Ossetia", N 127, 07/05/2001.
12. Law of the Republic of Dagestan dated 02.02.2010 N 8 (as amended on 05/08/2015) "On the Constitutional Court of the Republic of Dagestan" (adopted by the People's Assembly of the Republic of Dagestan on January 21, 2010) // "Collection of Legislation of the Republic of Dagestan", February 15, 2010, N 3 , Art. 54.
13. Urbaeva A. P. The order of formation of the constitutional courts of the federal lands of Germany // Young scientist. - 2016. - No. 5. - S. 524-527. - URL https://moluch.ru/archive/109/26513/ (accessed September 30, 2019).
14. Avakyan S.A. Some problems of constitutional justice in the subjects of the Russian Federation / S.A. Avakyan Constitutional law of Russia: selected articles. 2010 -2016: M .: Prospect Publishing House, 2016, 501 p.
5
-C
m
о
a
Н
А У
т; А
