CC BY
31
УДК 378 ББК 74
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10278 © С.С. Жевлакович, 2019
Научная специальность 13.00.08 — теория и методика профессионального образования
О НОРМАТИВНОМ ПРАВОВОМ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБУЧЕНИЯ ПО ПРОГРАММАМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ СОТРУДНИКОВ, ВПЕРВЫЕ ПРИНЯТЫХ НА СЛУЖБУ В ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Сергей Степанович Жевлакович,
профессор кафедры педагогики, кандидат социологических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируется важнейший аспект эффективной работы органов внутренних дел — полноценное кадровое обеспечение их профессионально-служебной деятельности, обосновывается необходимость совершенствования нормативного правового обеспечения профессионального обучения сотрудников, впервые принятых на службу в органы внутренних дел.
Ключевые слова: профессиональное обучение, профессиональная подготовка, дополнительное профессиональное образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации, нормативное правовое обеспечение подготовки сотрудников органов внутренних дел, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел», должность служащего «Полицейский».
ABOUT NORMATIVE LEGAL REGULATION OF PROFESSIONAL TRAINING ACCORDING TO PROGRAMS OF PROFESSIONAL TRAINING OF THE EMPLOYEES FOR THE FIRST TIME ACCEPTED ON SERVICE IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS
Sergey S. Zhevlakovich,
Professor of Department of pedagogics, Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Analyzed the most important aspect of the effective work of the internal affairs bodies — the full-fledged staffing of their professional and service activities, justifies the need to improve the regulatory legal support of professional training of employees first employed in the internal affairs bodies.
Keyword: professional training, professional training, additional professional education, professional retraining, professional development, normative legal support of training of employees of internal affairs bodies, Federal law «On service in internal affairs bodies», the position of the employee «Police officer».
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Жевлакович С.С. О нормативном правовом регламентировании профессионального обучения по программам профессиональной подготовки сотрудников, впервые принятых на службу в органы внутренних дел. Вестник экономической безопасности. 2019;(4):386-96.
Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» еще в 2011 году установил: «Подготовка кадров для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава осуществляется преимущественно в образовательных организациях высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»1. Только этот
1 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7020, 2013, № 27, ст. 3477), — часть 2 статьи 76.
источник может обеспечить полноценное воспроизводство квалифицированных кадров среднего, старшего и высшего начальствующего состава органов внутренних дел, имеющих необходимое профильное (прежде всего, юридическое) образование.
Однако до настоящего времени абсолютное большинство лиц, принимаемых ежегодно на службу в органы внутренних дел, не имеют профильной подготовки, необходимой для выполнения конкретных служебных обязанностей по замещаемой должности, в том числе:
• общеведомственной (общеполицейской) специальной профессиональной подготовки;
• профильной специальной подготовки с учетом специфики деятельности той службы органов внутренних дел (вида правоохранительной деятельности), по линии которой им предстоит работать;
• узкопрофильной специальной подготовки с учетом специфики профессионально-служебной деятельности по замещаемой должности. Данную подготовку обеспечивают только ведомственные образовательные организации. Кроме того, большинство принимаемых на службу для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава органов внутренних дел не имеют юридического образования [1; 2; 3, с. 301—304; 4, с. 230—233; 5, с. 249—255].
Доля выпускников образовательных организаций МВД России среди принимаемых на службу в органы внутренних дел в последние годы последовательно сокращалась и составляла только 15%—16% от всех принимаемых ежегодно на должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел (табл. 1). В 2017 году доля сотрудников начальствующего состава, получивших ведомственное образование составляла только 23,7%, из них окончили вузы только 12,4% [9, с. 62]. В 2018 году доля таких сотрудников снизилась и составила 23,3% [10, с. 60].
Как следствие — значительно высокий уровень качественного некомплекта1 кадров начальствующего состава. В 2018 году доля сотрудников, замещающих должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел, и не имеющих юридического образования по официальной статистике составляла 34,9%, в том
1 Качественный некомплект — доля кадров, замещающих должности сотрудников органов внутренних дел и не имеющих
профильного образования.
числе не имеющих высшего юридического образования — 40,9%, в подразделениях участковых уполномоченных и по делам несовершеннолетних — 33,7% и 41,5% соответственно, в подразделениях уголовного розыска — 28,1% и 36,5% соответственно, в подразделениях по контролю за оборотом наркотиков — 35,6% и 40,5% соответственно, в подразделениях по вопросам миграции — 38,1% и 41,3% соответственно. И даже в подразделениях предварительного следствия 6,6% действующих сотрудников не имели высшего юридического образования, в подразделениях дознания и того больше — 11,9% [10, с. 24].
Нарастающий приток в органы внутренних дел некомпетентных сотрудников, не имеющих профильного образования, ведет к крайне негативным последствиям в части потери кадровым составом профессионализма и квалификации. В первую очередь это касается начальствующего состава органов внутренних дел. И это происходит в условиях усложнения содержания деятельности органов внутренних дел, а также повышения требований к результатам и качеству их работы со стороны общества и государства.
Особенно это опасно в условиях нарастающего некомплекта в ведущих службах, сдержать который в настоящее время не удается. По официальной статистике число вакансий в 2018 году по сравнению с 2017 годом возросло в подразделениях уголовного розыска с 9,0% до 10,1%, экономической безопасности и противодействия коррупции — с 8,4% до 8,7%, участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних — с 5,8% до 7,9%, патрульно-постовой службы полиции — с 7,3% до 10,0%, по вопросам миграции — с 3,7% до 4,6%, предварительного следствия — с 5,3% до 7,3%, дознания — с 3,3% до 4,5% [10, с. 60].
Таблица 1
Доля выпускников вузов МВД России среди лиц, принятых на службу в органы внутренних дел [7, с. 13; 8, с. 13; 10, с. 13]
Принято на службу 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Средний, старший и высший начальствующий состав 23 601 28 950 9 318 40 942 27 395 23 592
В том числе после выпуска из вузов МВД России (очная форма обучения) (% от числа принятых) 23,8 19,3 19,6 3,3 15,1 16,8
В этих условиях остановить нарастание притока кадрового пополнения, не имеющего профильного образования и необходимой квалификации, традиционными мерами невозможно. Особенно, если учесть, что в последние годы численность штатов переменного и постоянного составов образовательных организаций МВД России была существенно сокращена.
Учитывая данные обстоятельства, особую роль приобретают меры, направленные на приведение подготовки граждан, впервые принятых на службу в органы внутренних дел, в соответствие с уровнем задач профессионально-служебной деятельности, которые им предстоит решать в процессе выполнения должностных обязанностей.
В феврале 2012 года по поручению Президента Российской Федерации1, который в октябре 2011 года поддержал соответствующее предложение МВД России, в перечень профессий начального профессионального образования официально была включена профессия Полицейский2.
В рамках выполнения данного поручения Президента Российской Федерации по поручению ДГСК МВД России автором был разработан проект федерального государственного образовательного стандарта начального профессионального образования (далее — ФГОС НПО) по профессии Полицейский, который успешно прошел внутриведомственную (в заинтересованных департаментах МВД России и ряде территориальных органов внутренних дел) и внешнюю экспертизы и был рекомендован
1 Перечень поручений по итогам встречи Президента Российской Федерации с руководящим составом Министерства внутренних дел Российской Федерации 22 октября 2011 г. (Тверь) от 06 ноября 2011 г. Пр — 3318, абзац второй подпункта «а» пункта 2.
2 Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 21 февраля 2012 г. № 124 «О внесении изменения в
перечень профессий начального профессионального образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 28 сентября 2009 года № 354 // Зарегистрировано в Минюсте России 22.03.2012 № 23562.
к утверждению Советом Минобрнауки России по федеральным государственным образовательным стандартам.
Данный стандарт был предназначен для осуществления первоначальной подготовки лиц, назначаемых на должности рядового и младшего начальствующего составов строевых подразделений полиции (патрульно-постовая служба; охрана, конвоирование и временное содержание подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, лиц, подвергнутых административному аресту и несовершеннолетних правонарушителей; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе). Среди лиц, принимаемых ежегодно на службу в органы внутренних дел для замещения должностей рядового состава и младшего начальствующего состава, 100% не имеют профессиональной подготовки, необходимой для выполнения конкретных служебных обязанностей по замещаемой должности (табл. 2).
Однако, вступивший в силу с 1 сентября 2013 года Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» исключил начальное профессиональное образование из структуры уровней образования системы образования Российской Федерации и из структуры основных профессиональных образовательных программ.
Подготовка квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена законом была отнесена к среднему профессиональному образова-нию3.
Обучение лиц, ранее не имевших профессии рабочего или должности служащего, законом было отнесено к профессиональному обучению по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих и должностям служащих без из-
3 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598), — часть 1 статьи 68.
Таблица 2
Динамика приема на службу в органы внутренних дел граждан, замещающих должности рядового и младшего начальствующего составов [7, с. 13; 8, с. 13; 10, с. 13]
Принято на службу 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Рядовой и младший начальствующий составы 26 048 29 824 12 133 22 862 23 753 22 781
менения уровня образования1. В последующем при необходимости федеральное законодательство предусматривало дальнейшее профессиональное обучение этой категории неквалифицированных рабочих и служащих, но уже по программам профессиональной переподготовки и (или) повышения квалификации. На этом этапе по-прежнему не предусматривалось повышение уровня образования. Повышаться мог только разряд (классность) в рамках данной профессии, должности.
С учетом требований Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» первоначальная подготовка лиц, принимаемых на должности рядового и младшего начальствующего составов органов внутренних дел по предназначению, содержанию (обучение лиц, ранее не состоявших на должностях рядового и младшего начальствующего составов полиции) и по продолжительности обучения в большей степени идентифицировалась с профессиональным обучением, чем со средним профессиональным образованием. Перевод первоначальной подготовки граждан, впервые принимаемых на службу в органы внутренних дел для замещения должностей рядового и младшего начальствующего составов, на уровень среднего профессионального образования потребовал бы существенных организационных усилий и дополнительного финансирования, в целом не оправданных и избыточных.
Поэтому, с учетом изменения федерального законодательства об образовании, по инициативе МВД России в 2014 году должность служащего Полицейский была внесена в Перечень профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение. На этом этапе при обосновании необходимости этой меры имелось в виду, что в рамках профессионального обучения по должности служащего Полицейский на базе программ профессиональной подготовки будет осуществляться первоначальная подготовка лиц, впервые принимаемых на должности рядового и младшего начальствующего составов органов внутренних дел. Не случайно исходная версия примерной программы профессиональной подготовки по должности служащего «Полицейский» изначаль-
1 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598), — части 1,
2 статьи 73.
но разрабатывалась автором по поручению ДГСК МВД России для профессионального обучения граждан, впервые принимаемых на должности только рядового и младшего начальствующего составов строевых подразделений органов внутренних дел.
Однако в дальнейшем произошла трансформация первоначальной трактовки понятия «профессиональное обучение». Федеральным законом от
2 июля 2013 г. № 185-ФЗ в статью 76 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» была внесена новая редакция2, заменившая на законодательном уровне термин «первоначальная подготовка» термином «профессиональное обучение». Она вступила в силу с 1 сентября 2013 года. При этом фактически устанавливалось, что профессиональное обучение должны проходить все граждане, принятые на службу в органы внутренних дел.
В соответствии с действующей редакцией Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от
3 июля 2016 г. № 300-ФЗ) профессиональное обучение должны проходить не только граждане, впервые принятые на службу на должности рядового и младшего начальствующего составов органов внутренних дел, но и граждане, впервые принятые на службу на должности среднего, старшего и даже высшего начальствующих составов органов внутренних дел3. По какой профессии или должности должно осуществляться профессиональное обучение Федеральный закон не конкретизирует.
2 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7020, 2013, № 27, ст. 3477), — пункт1 части 1 статьи 76.
3 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7020, 2012, № 50 (ч. 4), ст. 6954, 2013, № 19, ст. 2329,
2013, № 27, ст. 3477, 2013, № 48, ст. 6165, 2014, № 13, ст. 1528,
2014, № 47, ст. 6633, 2014, № 49 (ч. У1), ст. 6928, 2014, № 52 (ч. 1), ст. 7542, 2015, № 7, ст. 1022, 2015, № 29 (ч. 1), ст. 4356,
2015, № 41 (ч. 11), ст. 5639, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4160, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4233, 2016, № 27 (ч. 11), ст. 4238, — подпункт б) пункта 1 части 1 статьи 76.
Действующим приказом МВД России от 5 мая 2018 г. № 275 «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации» предусматривается, что все граждане, впервые принятые на службу в органы внутренних дел (в том числе принятые на службу на должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов) проходят профессиональное обучение по образовательным программам профессиональной подготовки по должности служащего «Полицейский»1, то есть по программам, которые в соответствие с федеральным законодательством в области образования предназначены для подготовки неквалифицированных рабочих и служащих.
Как уже отмечалось, преобладающая часть граждан, впервые принимаемых на службу на должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел (за исключением выпускников образовательных организаций МВД России), как правило, не имеют профильного образования, необходимого для выполнения должностных обязанностей, в том числе в части:
• тех отраслей права, которые являются предметной областью профессионально-служебной деятельности по замещаемой должности,
• общеведомственной (общеполицейской) специальной подготовки,
• специальной подготовки с учетом специфики деятельности структурного подразделения (службы) органов внутренних дел по конкретному направлению правоохранительной деятельности, в рамках которого сотруднику предстоит проходить службу
• специальной подготовки с учетом специфики служебной деятельности по замещаемой должности.
Поэтому они нуждаются не в профессиональном обучении, а в дополнительном профессиональном образовании (профессиональной переподготовке или повышении квалификации).
В тоже время для упрощения комплектования учебных групп профессиональной подготовки, как граждан, впервые принятых на службу на должно-
1 Приказ МВД России от 5 мая 2018 г. № 275 (ред. от 14.08.2018) «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации», часть II, п.п. 10, 16.
сти рядового и младшего начальствующего составов органов внутренних дел, так и граждан, впервые принятых на службу на должности среднего, старшего и даже высшего начальствующих составов органов внутренних дел, и облегчения организации их обучения в ведомственных вузах и центрах профессиональной подготовки предлагается максимальная унификация соответствующих программ профессионального обучения2.
Предлагаемые унифицированные программы профессиональной подготовки по должности служащего «Полицейский», предназначенные для профессионального обучения граждан, впервые принятых на должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов, обеспечивают реализацию, прежде всего, общепрофессиональной подготовки, в том числе:
• общеюридической подготовки,
• общеведомственной (общеполицейской) специальной подготовки.
При этом структура и содержание этой общепрофессиональной подготовки абсолютно совпадает с соответствующими разделами программ профессиональной подготовки граждан, впервые принятых на службу на должности рядового и младшего начальствующего составов органов внутренних дел [6, с. 251—256].
Опыт организации учебно-методического обеспечения профессиональной подготовки кадров сотрудников органов внутренних дел позволяет усомниться в том, что такие программы могут полноценно выполнять основную функцию, установленную для них федеральным законодательством: обеспечивать приобретение обучающимися профессиональных знаний, умений, навыков и компетенций, необходимых для успешного выполнения должностных обязанностей3. Можно ли допускать к выполнению должностных обязанностей таких сотрудников, об-
2 Письмо ДГСК МВД России от 12.03.2019 № 2676.
3 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 25.11.2013 № 317-Ф3) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7020, 2012, № 50 (ч. 4),ст. 6954, 2013, № 19, ст. 2329, 2013, № 27, ст. 3477, 2013, № 48, ст. 6165, 2014, № 13, ст. 1528, 2014, № 47, ст. 6633, 2014, № 49 (ч. У1), ст. 6928, 2014, № 52 (ч. 1), ст. 7542, 2015, № 7, ст. 1022, 2015, № 29 (ч. 1), ст. 4356, 2015, № 41 (ч. 11), ст. 5639, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4160, 2016, №27 (ч. 1), ст. 4233, 2016, № 27 (ч. 11), ст. 4238, — подпункт б) пункта 1 части 1 статьи 76.
учение которых ограничивается преимущественно унифицированной общепрофессиональной подготовкой и которые не подготовлены должным образом к выполнению задач профессионально-служебной деятельности по замещаемой должности?
Подготовка сотрудников из числа среднего и, тем более, старшего и высшего начальствующих составов к успешному выполнению должностных обязанностей требует, кроме общепрофессиональной подготовки, соответствующей профильной профессиональной подготовки и целевой профессионально-специализированной подготовки. Эта подготовка должна осуществляться на уровне, соответствующем квалификационным требованиям, установленным МВД России для конкретных должностей среднего, старшего и высшего начальствующих составов, и необходимом для успешной реализации соответствующих профессиональных и профессионально-специализированных компетенций. Особенно это важно для лиц, не имеющих соответствующего профильного образования. А они, как мы уже установили, составляют абсолютное большинство из контингента граждан, ежегодно принимаемых на службу в органы внутренних дел.
В данном случае необходимы иные, более высокие по уровню формы подготовки. Профессиональная подготовка граждан, впервые принимаемых на службу на должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов, к выполнению обязанностей по должности на необходимом уровне возможна, как минимум, по программам дополнительного профессионального образования.
Очевидно, что реализуемый в настоящее время в указанных нормативных правовых актах подход к обучению данной категории сотрудников противоречит концепции непрерывного профессионального образования, предусматривающей:
• для сотрудников из числа среднего начальствующего состава, имеющих среднее профессиональное образование, последующими уровнями профессионального образования — высшее образование, а также переподготовку и повышение квалификации на базе соответствующих программ дополнительного профессионального образования;
• для сотрудников из числа среднего, старшего и высшего начальствующих составов, имеющих
высшее образование — второе высшее образование, а также переподготовку и повышение квалификации на базе соответствующих программ дополнительного профессионального образования.
При этом следует учитывать, что Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что у лиц, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее образование, новые компетенции соответствующего уровня формируются, как минимум, в рамках дополнительного профессионального образования по дополнительным профессиональным программам (программам повышения квалификации и программам профессиональной переподготовки), а не на базе профессионального обучения1.
В связи с этим для граждан, впервые принятых на службу для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел, более обоснованным представляется прохождение первоначальной подготовки в рамках дополнительного профессионального образования.
Для лиц, впервые принятых на службу для замещения должностей среднего и старшего начальствующих составов органов внутренних дел и имеющих профильное среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности подразделений, в которых они проходят службу, или высшее образование, полученное не в образовательных организациях МВД России, обучение целесообразно осуществлять на основе дополнительных профессиональных программ — программ профессиональной переподготовки.
Это будет соответствовать уровню сложности содержания их профессионально-служебной деятельности (должности, квалификации), а также имеющемуся уже у них уровню образования, недостаточному для того, чтобы приступить к исполнению профессионально-служебных обязанностей без дополнительного образования, что связано с отсутствием у них:
а) для сотрудников, имеющих высшее непрофильное образование:
1 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598), — часть 3 статьи 76.
• необходимого профессионального образования;
б) для сотрудников, имеющих профильное среднее профессиональное образование:
• необходимого уровня профессионального образования;
в) для всех сотрудников, впервые принятых на службу, в том числе для лиц, имеющих высшее профильное образование, полученное не в образовательных организациях МВД России — отсутствие знаний, умений и навыков, необходимых для успешной реализации общепрофессиональных, профессиональных и профессионально-специализированных компетенций, в том числе:
• общепрофессиональной подготовки в части общеведомственной (общеполицейской) специальной подготовки;
• профильной профессиональной подготовки (специализация с учетом специфики деятельности конкретной службы (функционального подразделения по направлению оперативно-служебной деятельности), по линии которой сотрудник осуществляет свою профессионально-служебную деятельность;
• узкопрофильной профессионально-специализированной подготовки (узкая специализация с учетом специфики задач профессионально-служебной деятельности по замещаемой должности).
В связи с этим следует учитывать, что Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» определяется, что к освоению дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки) допускаются:
• лица, имеющие среднее профессиональное и (или) высшее образование;
• лица, получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование1.
Сотрудники, успешно завершившие обучение по программе профессиональной переподготовки получают диплом дополнительного профессионального образования (о профессиональной переподготовке)2.
1 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (Собрание законодатель-
ства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598), статьи 76.
2 Там же. — пункт 1 части 10 статьи 60.
часть 3
Первоначальная подготовка граждан, принятых на службу для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел, должна проходить в вузах и институтах повышения квалификации МВД России. Центры профессиональной подготовки (далее — ЦПП) по своему статусу не имеют правовых оснований для реализации дополнительного профессионального образования по дополнительным профессиональным программам. Кроме того, квалификация преподавательского состава и материально-техническая база ЦПП не соответствуют данному уровню образовательных программ.
Кроме того, следует учитывать, что Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф33 и приказом МВД России от 5 мая 2018 г. № 2754 установлено также, что сотрудники не только из числа рядового и младшего начальствующего составов, но и из числа среднего, старшего и высшего начальствующих составов могут проходить профессиональную переподготовку и повышение квалификации по программам профессионального обучения.
С подобным подходом категорически нельзя согласиться по следующим причинам:
а) профессиональное обучение по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации предназначено для неквалифицированных рабочих и служащих, прошедших профессиональную подготовку по профессиям, не требующим даже среднего профессионального образо-вания5. Данный уровень обучения соответствует требованиям, предъявляемым к профессиональной подготовке, профессиональной переподготовке и
3 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. Ф3 от 25.11.2013 № 317-Ф3) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч.1), ст. 7020, 2012, № 50 (ч. 4),ст. 6954, 2013, № 19, ст. 2329, 2013, № 27, ст. 3477, 2013, № 48, ст. 6165, 2014, № 13, ст. 1528, 2014, № 47, ст. 6633, 2014, № 49 (ч. У1), ст. 6928, 2014, № 52 (ч. 1), ст. 7542, 2015, № 7, ст. 1022, 2015, № 29 (ч. 1), ст. 4356, 2015, № 41 (ч. 11), ст. 5639, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4160, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4233, 2016, № 27 (ч. 11), ст. 4238, — подпункт б) пункта 1 части 1 статьи 76.
4 Приказ МВД России от 5 мая 2018 г. № 275 (ред. от 14.08.2018) «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации», часть II, п. 11.
5 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598), — часть 13 статьи 2 главы 1.
повышению квалификации только сотрудников из числа рядового и младшего начальствующего составов;
б) часть сотрудников, замещающих должности среднего начальствующего состава, имеют среднее профессиональное образование, большая же их часть, как и сотрудники, замещающие должности старшего и высшего начальствующих составов, имеют высшее образование. Поэтому профессиональную переподготовку и повышение квалификации все они должны проходить на соответствующем уровне — на уровне дополнительного профессионального образования1;
в) подобный подход противоречит квалификационным требованиям к уровню образования, необходимого для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующих составов: не ниже среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности — для должностей среднего начальствующего состава и не ниже высшего образования, соответствующего направлению деятельности — для должностей старшего и высшего начальствующих составов2;
г) как уже отмечалось, правовой статус ЦПП, штатная численность и уровень квалификации их преподавательского состава, состояние материально-технической базы учебного процесса недостаточны для обеспечения должного качества обучения по программам дополнительного профессионального образования сотрудников, замещающих должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел. Только образовательные организации МВД России (вузы, ИПК и их филиалы) могут обеспечивать реализацию программ дополнительного профессионального образования.
1 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7598), — часть 3, статьи 76 главы 10.
2 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 25.11.2013 № 317-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7020, 2012, № 50 (ч. 4), ст. 6954, 2013, № 19, ст. 2329, 2013, № 27, ст. 3477, 2013, № 48, ст. 6165, 2014, № 13, ст. 1528, 2014, № 47, ст. 6633, 2014, № 49 (ч. У1), ст. 6928, 2014, № 52 (ч. 1), ст. 7542, 2015, № 7, ст. 1022, 2015, № 29 (ч. 1), ст. 4356, 2015, № 41 (ч. 11), ст. 5639, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4160, 2016, № 27 (ч. 1), ст. 4233, 2016, № 27 (ч. 11), ст. 4238, — часть 2 статьи 9.
Распространение на сотрудников, замещающих должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов, обязанности проходить при приеме на службу в органы внутренних дел профессиональное обучение по программам профессиональной подготовки, а не дополнительное профессиональное образование по программам профессиональной переподготовки или повышения квалификации, а также установление для них возможности в дальнейшем проходить повышение квалификации и профессиональную переподготовку на уровне профессионального обучения, является ошибочным и требует коррекции.
В противном случае, следует, что для сотрудников, замещающих должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов и не имеющих профильного образования соответствующего уровня, достаточным уровнем профильной подготовки, позволяющим иметь квалификацию, необходимую для успешного выполнения должностных обязанностей, является профессиональное обучение:
• профессиональное обучение по программам профессиональной подготовки при приеме на службу;
• профессиональное обучение по программам повышения квалификации (профессиональной переподготовки) — в последующем.
Данная правовая норма позволяет с полным основанием сделать следующий абсурдный вывод: для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел не требуется профильного высшего и даже среднего профессионального образования, достаточно пройти только профессиональное обучение.
С учетом изложенного представляется необходимым внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты, установив, что:
• профессиональное обучение по программам профессиональной подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации предназначено для подготовки сотрудников из числа рядового и младшего начальствующего составов органов внутренних дел, а также граждан, впервые принятых на службу для замещения данных должностей;
• подготовка граждан, впервые принятых на службу для замещения должностей среднего,
старшего и высшего начальствующих составов органов внутренних дел, а также профессиональная переподготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих должностных категорий осуществляется по программам дополнительного профессионального образования.
Подпункт б пункта 1 части 1 статьи 76 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предлагается изложить в следующей редакции: «б) профессиональное обучение граждан, впервые принятых на службу в органы внутренних дел для замещения должностей рядового и младшего начальствующего состава, по программам профессиональной подготовки в целях приобретения ими основных профессиональных знаний, умений, навыков и компетенции, необходимых для выполнения служебных обязанностей, а также сотрудников, замещающих должности рядового и младшего начальствующего состава, по программам переподготовки в целях приобретения ими компетенции, необходимой для осуществления нового вида оперативно-служебной деятельности и получения новой квалификации, и по программам повышения квалификации в целях совершенствования имеющейся и (или) приобретения новой компетенции, необходимой для осуществления оперативно-служебной деятельности и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации по замещаемой должности».
Пункт 2, части 1, статьи 76 данного Федерального закона предлагается изложить в следующей редакции: «2) обучение по дополнительным профессиональным программам (профессиональная переподготовка и повышение квалификации), в том числе граждан, впервые принятых на службу в органы внутренних дел для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава».
После внесения данных изменений в Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» соответствую-
щие корректировки должны быть внесены в приказ МВД России от 05.05.2018 № 275.
После опубликования в системе АИС «Мониторинг» данных предложений был получен ответ, в котором была изложена точка зрения ДГСК МВД России на предложения автора. К сожалению, в данном ответе практически отсутствует анализ аргументов, приведенных в вышеуказанных предложениях и обосновывающих необходимость внесения изменений в федеральное законодательство. Нельзя согласиться и с аргументацией, приведенной в ответе ДГСК МВД России в пользу сохранения формулировок, имеющихся в действующем законе.
1. Целесообразность и обоснованность прохождения профессиональной подготовки по должности служащего «Полицейский» всех граждан, впервые принятых на службу в органы внутренних дел, независимо от уровня имеющегося у них образования, в том числе и сотрудников, замещающих должности среднего, старшего и высшего начальствующих составов, у авторов ответа не вызывает сомнения. «Любой гражданин, имеющий несколько высших образований, ученых степеней и званий, но желающий получить профессию рабочего (должность служащего), должен пройти профессиональное обучение по соответствующей программе профессиональной подготовки»1.
Это верно только для сотрудников, принятых на службу для замещения должностей рядового и младшего начальствующего составов, в том числе и должности «Полицейский». Сотрудники из числа среднего, старшего и высшего начальствующих составов, впервые принятые на службу в органы внутренних дел, замещают должности иного уровня, требующие в соответствии с квалификационными требованиями, утвержденными Министром внутренних дел, уровня образования, не ниже среднего профессионального соответствующей направленности (для среднего начальствующего состава) или высшего образования соответствующей направленности (для старшего и высшего начальствующего составов).
2. «Назначение на должность граждан, впервые поступивших на службу в органы внутренних дел, осуществляется до прохождения профессиональ-
1 Цитаты приводятся из ответа ДГСК МВД России на предложения автора, поступившего по системе АИС «Мониторинг».
ной подготовки, исходя из учета квалификационных требований к уровню образования, стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья». На этом основании делается вывод, что сотрудники, впервые принятые на службу, не нуждаются в дополнительной профессиональной подготовке для успешного выполнения профессиональных обязанностей по должности на начальном этапе своей служебно-профессиональной деятельности, и что профессиональная подготовка предназначена не для этой цели. В ходе дальнейшей службы сотрудники «проходят дополнительное профессиональное образование по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет». И этого, по мнению авторов ответа, вполне достаточно для успешной профессиональной деятельности сотрудников начальствующего состава (даже старшего и высшего). А нужно ли при таком подходе профильное образование?
Далее дается субъективная трактовка смысла и цели профессиональной подготовки граждан, впервые принятых на службу в органы внутренних дел: «Прохождение профессиональной подготовки по должности служащего «Полицейский» — это допуск к самостоятельному несению службы».
Данная трактовка не имеет ничего общего с трактовкой, изложенной в федеральном законодательстве. Как уже указывалось, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 12 и пунктом б части 1 статьи 76 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» цель профессиональной подготовки — приобретение гражданами, впервые принятыми на службу в органы внутренних дел, основных профессиональных знаний, умений, навыков и компетенции, необходимых для выполнения служебных обязанностей. А они не сводятся к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, для осуществления которых и требуется допуск.
К тому же утверждение о том, что прохождение профессиональной подготовки — это только допуск к самостоятельному несению службы, не подтверждается действиями авторов этого тезиса. В соответствии с примерными основными программами
профессиональной подготовки граждан, впервые принятых на службу в органы внутренних дел, разработанными авторским коллективом отдела организации профессионального обучения и дополнительного профессионального обучения Управления организации подготовки кадров ДГСК МВД России и Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России1, изучение только части профессионального цикла обеспечивает допуск обучающихся к выполнению служебных обязанностей в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Этот цикл (46% трудоемкости программы), в свою очередь — один из четырех циклов, предусмотренных структурой данных примерных программ. В тоже время указанные примерные программы не предусматривают подготовку обучающихся к возможному участию в несении службы по охране общественного порядка.
3. Нельзя согласиться и с утверждением, что граждане, впервые принятые на службу в органы внутренних дел на должности начальствующего состава органов внутренних дел (за исключением выпускников образовательных организаций МВД России), готовы к непосредственному выполнению профессиональных обязанностей по замещаемой должности, поскольку:
• большинство из них не имеет, как правило, профильного образования;
• все они не проходили общеведомственной (общеполицейской) специальной профессиональной подготовки;
• все они не проходили профильной специальной подготовки с учетом специфики деятельности той службы органов внутренних дел (вида правоохранительной деятельности), по линии которой им предстоит работать;
• все они не проходили узкопрофильной специальной подготовки с учетом специфики профессионально-служебной деятельности по замещаемой должности.
Поэтому сотрудники, впервые принятые на службу для замещения должностей среднего, старшего и высшего начальствующего составов, нуждаются в дополнительном профессиональном образовании (переподготовке или повышении ква-
1 Письмо ДГСК МВД России от 12.03.2019 № 2676.
лификации в зависимости от имеющегося у них образования), необходимом для полноценного и успешного выполнения должностных обязанностей. А в ходе дальнейшей службы они должны получить профильное среднее профессиональное или профильное высшее образование.
В противном случае качественный некомплект кадров (доля сотрудников, не имеющих профильного образования), замещающих должности начальствующего состава органов внутренних дел, и без того существенный (30—40% — в большинстве ведущих служб), будет расти. Вместо кадров профессионалов органы внутренних дел будут пополняться неквалифицированными самоучками, что неизбежно будет вести к деградации кадрового состава органов внутренних дел.
Литература
1. Жевлакович С.С. Подготовка кадров для органов внутренних дел Российской Федерации (2000—2010 годы): монография. М.: Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2015.
2. Жевлакович С.С. Политика МВД России в области образования, подготовки кадров для органов внутренних дел: концептуальные основы, проблемы оптимизации: монография. Юнити-Дана, М., 2018.
3. Жевлакович С.С. Кадровый потенциал ведущих служб органов внутренних дел, в части образовательного уровня. Вестник Московского университета МВД России, № 5, 2017.
4. Жевлакович С.С. Место ведомственной образовательной системы в кадровой политике МВД России. Вестник экономической безопасности, № 4,
2017.
5. Жевлакович С.С. Основные тенденции динамики структуры кадрового состава ведущих служб и подразделений органов внутренних дел. Вестник экономической безопасности, № 1,
2018.
6. Жевлакович С.С. К вопросу о совершенствовании профессионального обучения по программам профессиональной подготовки сотрудников, впервые принятых на службу в органы внутренних дел. Вестник экономической безопасности. Вып. 1. М., 2019.
7. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2014 год: Сборник аналитических и информационных материалов. М.: ДГСК МВД России, 2015 год.
8. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за
2016 год: Сборник аналитических и информационных материалов. М.: ДГСК МВД России, 2017 год.
9. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за
2017 год: Сборник аналитических и информационных материалов. М.: ДГСК МВД России, 2018 год.
10. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за
2018 год: Сборник аналитических и информационных материалов. М.: ДГСК МВД России, 2019 год.
