CC BY
147
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
УДК 336.4 JEL H52
о нормативном финансировании высшего образования: современное состояние и пути развития
РОЗИНА НЕЛЛИ МИХАЙЛОВНА,
кандидат педагогических наук, доцент, первый проректор по учебной и методической работе, Финансовый
университет, Москва, Россия
nrozina@fa.ru
ЗУЕВ ВАЛЕРИЙ МИХАЙЛОВИЧ,
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра проблем образования, Финансовый
университет, Москва, россия
zuev@nifi.ru
В статье, являющейся продолжением публикации авторов в журнале «Вестник Финансового университета» (2015 г., № 3), рассмотрено состояние дел с реализацией системы бюджетного финансирования высшего образования на основе нормативов подушевого финансирования, зарубежный опыт в этой области; проведен анализ основных показателей финансового состояния высшего образования в России и развитых странах в контексте общих условий состояния его финансового базиса; показаны диспропорции в размерах действующих нормативов бюджетного подушевого финансирования и фактических затрат на обучение одного студента в российских вузах; рассмотрены пути оптимизации оценки размеров необходимых затрат на высшее образование и совершенствование разработки соответствующих нормативов.
Ключевые слова: нормативы финансирования высшего образования; нормативы затрат на реализацию образовательной программы; нормативы затрат в расчете на одного студента; плата за обучение в вузе.
on the normative funding of higher education: current state and development trends
NELLY M. ROSINA,
PhD (Pedagogics), associate professor, First Vice-Rector for Education and Methodology, Financial University, Moscow, Russia nrozina@fa.ru
VALERY M. ZUEV,
ScD (Economics), professor, chief researcher of the Center of Education Problems, Financial University, Moscow, Russia zuev@nifi.ru
The paper continues the authors' publication in the Bulletin of Financial University (2015, No. 3) and discusses the current situation with the budget financing of higher education based on the per capita funding standards as well as the international experience in this field. The authors analyze the main financial indices of the higher education in Russia and developed countries in the context of the general conditions of its financial basis. The disproportions
АННОТАЦИЯ
ABSTRACT
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
between the sizes of the current standards of the per capita budget funding and the actual costs of training an individual student at Russian universities are revealed; the ways to optimize the needed cost estimations for higher education and improvement of the appropriate standards development are considered. Keywords: higher education funding standards; education program cost standards; per capita cost standards; tuition fee.
В нашей предыдущей статье [1] были сформулированы некоторые заключения по поводу подходов к внедрению механизма нормативного, в том числе подушевого, финансирования (НПФ) российского высшего образования, в контексте общих социально-экономических преобразований в стране, новых методов и форм взаимодействия государственных и рыночных процессов регулирования высшего образования. В связи с этим была кратко охарактеризована утвержденная в 2013 г. методика определения этих нормативов [2]. Практически одновременно с упомянутой нашей статьей в печати появилась публикация О. К. Ястребовой [3], в которой скрупулезно рассмотрены исходные позиции разработки упомянутой методики и сам механизм расчета НПФ. Хотелось бы обратить внимание на некоторые моменты этого материала, «пересекающиеся» с положениями, рассмотренными в нашей предыдущей публикации.
Прежде всего отметим, что в рассматриваемой статье речь идет главным образом о вопросах нормативного финансирования высшего образования вообще и на уровне образовательных программ — в особенности. Подушевое финансирование не выделяется как объект рассмотрения. В контексте этого в статье делается вывод о малоэффективное™ прямого расчета норм и нормативов расходов (например, в натуральном их виде) на одного студента.
Ранее нами также было высказано мнение о малой возможности такого прямого определения НПФ и о целесообразности (и даже возможности) его расчетов как приведенного показателя через стоимость реализации образовательной программы, которая и должна стать объектом нормирования. Это, по существу, и лежит в основе расчетов по методике и, хоть и в неявной форме, определено в статье рассматриваемого автора. Таким образом, по этому поводу наши мнения в целом совпадают. Вероятно, такое понимание объекта отнесения норматива финансирования, подхода к определению НПФ должно быть четко обозначено в соответствующей нормативно-методической документации.
Далее хотелось бы отметить имеющееся и в рассматриваемой статье, и в самой методике положение о соблюдении при любом методе нормирования расходов на высшее образование финансовых ограничений, предусмотренных бюджетом на соответствующий год. Это, как нами отмечалось, лишает процесс разработки НПФ необходимой объективности, поскольку в реалии объемы государственного финансирования высшего образования определяются главным образом с позиций возможностей бюджета, в котором расходы на высшее образование традиционно оказываются в остаточном секторе.
В таких условиях процесс разработки нормативов финансирования и образовательных программ и НПФ заключается, в сущности, в распределении задаваемых объемов средств. В свою очередь, отсутствие надежно обоснованных объемов необходимого финансирования лишает высшее образование — высшие учебные заведения «доказательной базы» для определения и отстаивания своих позиций в бюджетном процессе.
Не будем далее касаться рассматриваемого в статье механизма расчета нормативного финансирования высшего образования и отметим лишь, что в целом, представляя собой завершенный инструментарий решения этой задачи в заданной методологии, процедуры реализации такого расчета образуют сложную, многоаспектную модель со многими переменными, имеющими различный характер формирования и тенденций изменения, к тому же значительную субъективную составляющую (например, многочисленные экспертные решения).
В контексте нашего рассмотрения не лишне напомнить о судьбах разрабатывавшейся в начале 2000-х гг. системы подобного рода нормативов, так называемых ГИФО — государственных именных финансовых обязательств, которые предполагалось ввести в действие наряду и одновременно с нормативами подушевого финансирования, как метод их реализации.
Суть ГИФО [4] заключалась в выдаче каждому обучающемуся в системе образования своего рода именного входного «листа» (ваучера), имеющего финансовое обеспечение. Эти ваучеры в режиме
механизма «деньги следуют за обучающимся» должны были предоставляться в избираемое учебное заведение и служить для него источником государственного финансирования. При этом ГИФО рассматривалось в качестве механизма стимулирования деятельности, развития вузов на основе дифференциации их бюджетного финансирования за счет притока студентов с ваучерами в престижные (и субъективно, и объективно) вузы; формой государственной поддержки наиболее способной и подготовленной молодежи, в том числе путем финансовых преференций в стипендиальном обеспечении.
Идея ГИФО отвечала общей концепции последовательного включения системы образования, учебных заведений, самих обучающихся в рыночный механизм и была, можно сказать, достаточно обоснованной. Она решала ряд основополагающих задач, среди которых можно обозначить следующие: необходимая персонификация экономической и социальной ответственности обучающегося как участника рыночных отношений вообще и в системе образования в частности; снятие значительной части организационной и финансово-денежной нагрузки с государства; развитие конкуренции учебных заведений в привлечении обучаемых с их ГИФО; совершенствование в этих целях всех сторон деятельности учебных заведений, особенно — повышение качества обучения и т.п.
Но достижение целей ГИФО, создание соответствующего механизма реализации этой идеи было связано с преодолением ряда сложных, порой противоречивых обстоятельств и условий, еще более усложненных по сравнению с разработкой самих подушевых нормативов финансирования. Так, ГИФО для выпускников школ были дифференцированы на пять категорий в зависимости от суммы баллов, полученных выпускником школы по ЕГЭ. С категориями ГИФО были связаны дифференцированные объемы их финансового обеспечения в размерах, отвечающих стоимости обучения студентов в различных вузах.
Но в реалии необходимая системная реализация всех этих показателей явилась малодостижимой по причине предварительно не учтенных экономических и социальных обстоятельств. Например, значимость вуза, его выпускников в кадровом обеспечении экономики во многом может не совпадать с выбором абитуриентов и ваучер может пойти в другой, имиджевый именно для абитуриента вуз.
В этом ключе проявилась и неразработанность взаимосвязи финансирования через ГИФО с ме-
ханизмом финансирования на основе государственного задания на подготовку специалистов, размещаемого на конкурсной основе.
Возникали трудности и иного характера, например по поводу соблюдения академических свобод обучающихся: переход из вуза в вуз становился связанным с переносом ГИФО, но дифференциация их финансового наполнения не всегда и не везде коррелировалась с объемами дифференцированного фактического финансового обеспечения обучения студентов в избранных для перехода вузах. Сложным становилось финансовое оформление временного прерывания обучения в вузе. Помимо этого, что особенно важно, обоснование финансовых объемов ГИФО лимитировалось (как и при разработке нормативов подушевого финансирования в настоящее время) объемом средств бюджета, выделенных на нужды высшего образования.
Словом, такого рода персонификация финансирования обучения в вузе создавала излишне много проблем, усложняющих и финансовый механизм, и социальные взаимосвязи, а следовательно, и всю деятельность системы высшего образования.
Уже на стадии обсуждения системы ГИФО отмечалась негативность абсолютизации такой схемы персонифицированного распределения бюджетных средств [5], высказывались многочисленные сомнения в ее целесообразности. Это подтвердила практика экспериментов по внедрению ГИФО; в результате такая система не была реализована.
Рассмотренная модель финансирования с использованием ГИФО и ЕГЭ показательна по прямолинейности концепции, носящей сугубо прагматический расчетно-денежный характер, не учитывающий целый ряд факторов и обстоятельств не только экономического, но и социального, в частности личностно-поведенческого характера по поводу образования.
Еще одна проблема при внесении такой системы имела политический характер: государство должно было взять на себя данного рода финансовые обязательства на весь срок обучения каждого обладателя ГИФО. А это, как уже было отмечено, не представлялось целесообразным вообще для рыночной экономики, тем более в условиях ее неустойчивости и «шаткого» бюджета.
Возвращаясь к проблеме НПФ в целом, уделим внимание нескольким взаимосвязанным вопросам: возможности оценки действительно необходимых затрат на высшее образование вообще и путям формирования соответствующего финансового пространства, необходимого для поддержания
Источники: * Статистика ОЭСР. Финансовые и людские ресурсы, вложенные в образование (глава В). URL: http://stats.oecd.org/ Index.aspx? DataSetCode= CHAPTER_B_EAG2014_BACKUP [6];
"Российский статистический ежегодник. 2012: стат. сб. / Росстат. М., 2012 [7];
"'Расчеты авторов по данным приведенных источников.
По России расчеты расходов на одного студента произведены по показателям:
• всего (90,5 тыс. руб.) - отношением общего объема расходов на высшее образование (638 130 млн руб.) к общей численности студентов (7049,8 тыс. чел.);
• по государственным средствам (144,0 тыс. руб.) - отношением объема этих средств (351 788 млн руб.) к численности студентов, обучающихся за счет бюджетных средств (2455,2 тыс. чел.);
• перевод рублей в доллары произведен, исходя из курса в 2011 г.- 30 руб./долл. США.
Таблица
Расходы на высшее образование в странах ОЭСР и России
Страна Расходы на высшее образование
Всего В том числе, государственные средства Расходы в расчете на одного студента
Объем расходов, млн долл. СшА*** Доля расходов в ВВП %%*** Объем расходов, млн долл. С шА* Доля расходов в ВВП %%*** Всего, тыс. долл. СшА* В том числе, за счет государственных средств, тыс. долл. сша***
Норвегия 35 597 1,73 34 134 1,59 18,8 18,0
Германия 40 506 1,60 34 288 1,31 16,7 14,1
Франция 36 644 1,83 29 623 1,50 15,4 12,4
Испания 18 211 1,73 14 106 1,34 13,2 10,2
Турция 19 722 1,52 17 119 1,32 8,2 7,0
Словакия 895 1,30 688 1,0 8,2 6,3
Россия 638130 (млн руб.)** 21 270*** 1,11 351 782 (млн руб.) ** 11 726*** 0,6 90,5 тыс. руб.*** 3,0*** 144,0 тыс. руб.***4,8***
этих затрат; существующему состоянию с нормативными показателями бюджетных затрат на реализацию основной образовательной программы бакалавриата в расчете на одного студента; возможности формирования таких нормативов.
Позиционируя российский опыт и российские подходы в решении этих проблем, тем не менее нельзя пренебрегать зарубежным опытом, поскольку новые экономические и социальные модели мы изначально формировали во многом на его базе.
Прежде всего, обратим внимание на размеры финансирования высшего образования в некоторых развитых странах.
В таблице приведены основные показатели этого финансирования в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Данные таблицы относятся к 2011 г. и, естествен-
но, к настоящему времени в чем-то изменились. К тому же имеются определенные неточности в приведенных цифрах, вследствие сложности сопоставления уровней образования разных стран, приведения расходов к долларовому эквиваленту, полноты статистической информации. Но в целом общие характеристики и тенденции системы финансирования высшего образования сохранились до настоящего времени.
Поскольку абсолютные цифры расходов на высшее образование разных стран сложно воспринимаются, особенно в сопоставлении с российским высшим образованием, показательным являются индикаторы — доли этих расходов стран в их ВВП. Абсолютные показатели характерны лишь по расходам на одного студента.
Подробно показатели таблицы будут рассмотрены ниже. Здесь ограничимся констатацией, что
государственные средства, по данным таблицы (и по имеющимся в печати данным в большинстве других стран Европы), составляют основную, базисную часть — 75-95% бюджета высшего образования. Это соответствует общим характеристикам так называемой европейской модели построения экономики, с высоким уровнем социализации, государственного патернализма ее социальной сферы.
Основную часть бюджета высшего образования в Великобритании и США составляют внебюджетные средства. Это в целом отражает общую характеристику так называемой англосаксонской модели, к которой тяготеет и финансовая система российского высшего образования
При этом в последние десятилетия в европейских странах наметилась тенденция увеличения внебюджетных источников финансирования высшего образования, особенно в форме платы за обучение. Но не произошло и снижение бюджетного финансирования образования: внебюджетные средства рассматриваются как дополнительные к средствам бюджета, а не замещающие их.
Бюджетное финансирование образования естественным образом требует и наличия соответствующих нормативов. По имеющимся в печати данным [см., напр., 8], в зарубежной практике нормативный подход к определению потребностей высшего образования в финансовом обеспечении практикуется с 70-х гг. прошлого столетия. Расчет нормативов основывается на формировании следующих компонентов:
• базовых ассигнований в расчете на одну единицу контингента обучающихся, с учетом надбавки за ступень образования;
• ассигнований, которые необходимы для корректировки учебных планов и программ;
• компенсаций, которые возникают при наступлении риска (неблагоприятные социально-экономические и природные условия, политические события);
• региональной индексации цен на образование, которая выравнивает покупательную
способность на услуги учебных заведений, расположенных в неодинаковых климатических и географических условиях.
Полагается, что данные компоненты достаточно полно отражают стоимостное наполнение нормативов и дают возможность проведения достоверной и полной оценки объемов бюджетного финансирования образования.
Так же как и в российской практике, (представляющей собой, собственно, «кальку» с рассмотренной зарубежной) при определении нормативов за исходные данные берутся фактически сложившиеся объемы затрат, но это не дает значительного искажения результатов оценки реальных финансовых потребностей, поскольку сложившееся бюджетное финансирование образования в развитых странах имеет объемы, концептуально воспринимаемые обществом как в целом достаточные для удовлетворения финансовых потребностей учреждения высшего образования; происходит практически постоянное подтверждение и развитие сложившихся базовых размеров бюджетного финансирования высшего образования.
При этом нельзя забывать и о значительном давлении на государственную власть в вопросах поддержания высокого уровня ресурсного обеспечения высшего образования в целях его доступности, достойной заработной платы преподавателей, стипендий обучающимся со стороны институтов гражданского общества.
Но следует отметить, что показатель затрат на единицу контингента, в экономическом понимании его назначения, его сущности, как таковой не является исходным для формирования бюджетных показателей нормативом. Он рассматривается как расчетная величина, технологически удобная для сопоставительных рассмотрений финансового состояния вузов, обеспечения равенства и прозрачности распределения бюджетных средств со стороны государства между вузами, отстаивания самими вузами своих интересов в области финансирования, осуществления разного рода финансово-экономических расчетов и выкладок на уровне вуза, маневренности в финансово-хозяйственной деятельности учебных заведений, достаточно самостоятельных в использовании выделяемых средств.
Таким образом, персонифицированные нормативы финансирования выступают в пользующихся ими странах не столько в качестве исходного, первичного инструментария определения потребности в финансах, сколько в качестве вспомогательного средства оценки этих расчетов
и технологического средства организации функционирования финансовой системы вузов.
Именно такой подход имелся в виду в упомянутой в предыдущей нашей статье [1] докладе проекта Тасис ДЕЛФИ [8] с рекомендациями в адрес России, где речь шла о нормативном подходе как методе формирования необходимой финансовой базы высшего образования за счет средств государства.
Особым образом обстоит дело с финансированием высшего образования, величины и структуры расходов на одного студента в Великобритании и США [6]. В Великобритании при общих высоких размерах финансирования высшего образования (4% от ВВП) государственные средства составляли в 2011 г. около 30% бюджета (1,22% от ВВП). И если общие расходы в расчете на одного студента составляют 14,2 тыс. долл. США, то государственных средств в этом объеме меньше половины — 6,0 тыс. долл. США.
В США при превышающих в 2-3 раза показатели стран Европы расходов на высшее образование и их доли в ВВП_(при включении в их состав значительных средств за счет заказов бизнеса университетам на различные виды работ) государственные средства в бюджете высшего образования составляли в 2011 г. около 35%, или 2,8% от ВВП. В расчете на одного студента в целом приходилось 26,0 тыс. долл. США., а за счет государственных средств — около 10,0 тыс. долл. США.
Таким образом, основную часть бюджета высшего образования в Великобритании и США составляют внебюджетные средства. Это в целом отражает общую характеристику так называемой англосаксонской модели, к которой тяготеет и финансовая система российского высшего образования. Но, говоря об этой модели, следует иметь в виду, что для таких стран, как Великобритания и особенно США негосударственное финансирование высшего образования сложилось исторически и базируется на высоком уровне многосторонней прямой «вмонтированности» высшего образования в экономическую жизнь общества, проведении вузами большого объема различного рода интеллектуальных разработок по заказам бизнеса, высокой платежеспособности населения на образовательные услуги, подкрепляемой оказанием студентам различных форм негосударственной финансовой поддержки во время учебы и при трудоустройстве после ее окончания. Наконец, на широком внедрении в общественное (соответственно, и на личностном уровне) сознание значимости высшего образования как базы формирования человече-
ского капитала, определяющего уровень развития экономики, материального и социального статуса страны, фирмы, человека, ради чего необходимы и соответствующие затраты.
В этом контексте широко развито спонсорство. Так, в 2012 г. в виде пожертвований в университеты США поступил 31 млрд долл. США, или около 2,5% от общих размеров финансирования высшего образования, что составляет около 7,5% от размеров государственного финансирования [9]. Все это придает негосударственному сектору финансирования высшего образования в США базовый характер, необходимую стабильность и эластичность в кризисные периоды.
Рассмотрев некоторые особенности финансовых систем высшего образования разных стран и стоящие за ними потенциальные финансовые базы, создающие благоприятные условия для разработки системы финансовых нормативов, (в случае их использования) обратимся к соответствующим показателям финансовой базы российского высшего образования (см. таблицу). В целях возможности сопоставления этих показателей с показателями по другим странам они были рассмотрены также по состоянию на 2011 г. Произошедшие за истекший период изменения, как уже говорилось, не повлияли на сущностные характеристики взаимоотношений обобщающих показателей различных стран.
Итак, в соответствии с официальной статистикой общие расходы на высшее образование в России в 2011 г. составляли около 640 млрд руб., или 1,1% от ВВП (в странах континентальной Европы — 1,3-1,8% от ВВП, в Великобритании — около 4%). Государственные расходы на высшее образование в России составляли порядка 352 млрд руб. (около 55% от общего объема расходов на высшее образование), или 0,6% от ВВП, (в странах континентальной Европы — 1,3-1,5%, в Великобритании — 1,2% от ВВП). По имеющимся в средствах информации оценкам в период с 2011 по 2016 г., указанные долевые показатели расходов на высшее образование в России изменились мало и разрыв между ними и показателями по приведенным странам практически сохранился: абсолютные и относительные макроэкономические показатели финансового обеспечения высшего образования России (несмотря на их рост в последние годы) значительно уступают соответствующим показателям по развитым странам. Естественно, что следствием этого являются (даже с учетом различий в статистических оценках) и значительно меньшие размеры величин расходов в год на
одного студента в России. Сравнительно (в долларовом эквиваленте по устойчивому курсу до 2014 г.) они составляли: общие расходы на одного студента — 3 тыс. долл. США в России и 8-19 тыс. долл. США в европейских странах; за счет бюджетных средств — около 5 тыс. долл. США в России и 6-18 тыс. долл. США в европейских странах.
Возвращаясь к определению различных подходов к финансированию высшего образования, можно определить, что рассмотренная российская модель является смешанной, но с тяготением к англосаксонской. Это видно, прежде всего, на примере структуры источников финансирования. По первой модели государственные финансы высшего образования составляют 75-95% от общего объема средств, поступающих в вузы, по второй — около 25-30%, а в России — 55% (в настоящее время — еще менее).
По ряду других финансовых элементов модель российского высшего образования также имеет сходство как с европейской (например, использование нормативного подхода в финансировании), так и с англосаксонской (значительная коммерциализация, платность обучения).
Реальным является тот факт, что страны и с европейской, и с англосаксонской моделью (не будем говорить об общеизвестных их недостатках)1 сформировали развитое финансовое пространство высшего образования как базу высоких показателей его ресурсного обеспечения, в том числе и в размерах затрат на одного студента (определяемые в европейских странах в качестве нормативов).
Все это характеризует не только отличия в принципах организации финансирования высшего образования в рассмотренных группах стран, но и сходства в активном отношении общества, государства к финансовому обеспечению высшего образования как одного из основ всех направлений социально-экономического, политического, национального развития, включая мировое место, значимость, престиж страны.
Но, говоря о возможностях, полноте применения этих моделей, следует учитывать ряд системообразующих для каждой из них факторов. Так, первая модель, помимо развитой экономики, требует соответствующего настроя общества на социализацию многих участков, секторов его жизни, поддержание доступа населения к общественным
1 Так, в режиме диалога, рассматривая первую модель с позиций приверженцев второй, можно упрекнуть сторонников первой в «социальном романтизме» и, наоборот, с позиций первой модели второй можно вменить избыточную меркантильность.
благам, к образованию, прямого государственного (с сильным влиянием общественных институтов) не только регулирования, но и управления этими процессами за счет и на основе бюджетных средств.
В то же время вторая модель строится на высоком уровне включения атрибутики товарно-денежных отношений во все сферы общественной жизни и индивидуального бытия, в частности развитого отношения к высшему образованию как к институту высокоприбыльного вложения денежных средств со стороны населения, общества, государства. Это определяет соответствующее восприятие экономической значимости высшего образования, одновременно ведет к массовости заказчиков на услуги вузов (при наличии высокого платежеспособного спроса).
В России спрос на услуги вузов, кроме платного образования, по ряду причин (упомянутых ниже) развиты пока еще в недостаточной мере и требуется длительное время для их формирования на базе экономического роста страны.
Даже наиболее ориентированные и развитые в сторону рыночной модели вузы большую часть финансовых средств на оказание образовательных услуг имеют за счет бюджетного финансирования. Так, Высшая школа экономики с развитым коммерческим сектором [10] в 2014 г. на обучение студентов имела 5,3 млрд руб. бюджетных средств, а за счет платного обучения заработала 1,4 млрд руб. (здесь следует отметить, что в 2015 г. общее число поступивших на платное обучение в вузы станы по сравнению с 2014 г. уменьшилось на 10% и, по имеющимся заключениям [11], плательщик не выдерживает даже меньшие, по сравнению с государственными нормативами, размеры платы). За счет дополнительного образования ВШЭ имела 956 млн руб.
Объемы финансирования высшего образования из средств населения сужают общий невысокий уровень доходов значительной его части и происходит сосредоточение их в пользу достаточно узкого круга людей (в 2014 г. соотношение 10% наиболее и наименее обеспеченных групп населения, по официальной статистике, составляло 16:1, по имеющимся оценкам [12] — более 25:1, а с учетом скрытых доходов — и до 40:1).
Значительная часть консалтинговых, исследовательских и иных интеллектуальных услуг в вузах проводится по заказам государственных структур либо корпораций, фактически являющихся государственными. Малый спрос со стороны бизнеса на научные разработки вузов связан с консервативной структурой экономики, общим низким
техническим и технологическим уровнем производства, отсутствием динамики инновационного обновления. В значительной мере это обусловлено олигархическим построением экономики, что ограничивает его массовость со стороны субъектов бизнеса.
При таком положении дел происходящее со второй половины 90-х гг. прошлого столетия внедрение в российское высшее образование основных конструкций модели второго типа не дало ожидаемых результатов, и вряд ли их можно предполагать в обозримом будущем.
В итоге имеет место сжатие финансовой базы высшего образования, механизм разработки нормативов его финансирования, по существу, превратился в распределение средств в соответствии с возможностями бюджета.
Все это дает основание говорить об объективной необходимости в обозримом будущем не только поддержания, но и усиления государственного участия в финансовой системе высшего образования, тем более что в соответствии с Конституцией страны Россия является социальным государством.
Рассмотрев общую ситуацию с состоянием дел по разработке нормативов финансирования в контексте общего положения и процессов в системе финансового обеспечения высшего образования, обратимся к возможным путям дальнейшей работы в этом направлении.
Суть проблемы состоит все в том же, что и ранее: нахождение путей определения действительно объективных, соответствующих требованиям полноценного обеспечения высшего образования, размеров его бюджетного финансирования в качестве ориентира для разработки нормативов финансирования высшего образования на уровне образовательной программы, затрат на одного студента, других элементов системы функционирования вуза, учитывая при этом основные методологические принципы построения этих нормативов [1].
При этом мы рассматриваем вопрос в более экономическом, нежели финансовом, денежно-расчетном аспекте, без глубокой структурной детализации затратного содержания нормативов, в режиме учета их укрупненных, системообразующих элементов.
За исходную позицию рассмотрения примем директивно определенные величины базовых нормативных затрат на одного студента очного обучения по программе бакалавриата [3], имея в виду, что расходы на обучение по программам и магистратуры, а ранее и специалитета, в среднем
близки к бакалавриату, а в целом не соответствуют реальным расходам [11].
Еще одно допущение заключается в том, что базовые размеры нормативных затрат сопровождаются корректирующими коэффициентами, могущими дать прирост, превышающий базовые. Мы исходили из понимания норматива как целостной величины, включающей в себя основные элементы стоимости (текущих расходов) реализации образовательных программ.
В качестве общего ориентира оценки размеров затрат на одного студента обратимся вначале к сопоставлению их с подобными показателями развитых стран.
Представленные в таблице показатели относятся к 2011 г., в то же время нормативы для российского высшего образования были приняты с 2012 г. Но, как отмечалось, показатели такого рода достаточно консервативны во времени и в течение года и даже нескольких лет заметно не изменяются (тем более в сопоставительном исчислении).
Итак, на 2012 г. базовые нормативы затрат на одного студента в российских государственных вузах составляли (округленно) от 60 (2,0 тыс. долл. США) по первой стоимостной группе специальностей до 112 тыс. руб. (3,7 тыс. долл. США) по девятой (средневзвешенная величина по всем группам специальностей — 80,0 тыс. руб. (2,7 тыс. долл. США); фактические затраты бюджетных средств в расчете на одного студента составили 145,0 тыс. руб. (4,8 тыс. долл. США по другим, имеющимся в печати оценкам [11] этот показатель составляет около 220,0 тыс. руб.). Таким образом, даже максимальный размер базового норматива затрат — 112 тыс. руб. (на 2015 г.— 114,0 тыс. руб.), имеет значительно меньшую величину, чем средние затраты (145,0 тыс. руб.) на студента бюджетного обучения, не говоря уже о приведенных более высоких значениях этого показателя.
При этом нужно заметить, что в этот же период произошла реализация проектов по созданию федеральных и национальных университетов с выделением им финансовых средств, во многом превышающих финансирование других вузов, что повело к значительному искажению самой модели финансирования.
В европейских странах за счет государственных средств на одного студента расходовалось от 6,0 до 12,5 тыс. долл. США, а в Великобритании и США (даже при значительно большой доли в общем размере финансирования высшего образования внебюджетных, чем государственных средств) со-
ответственно 6,0 и 9,0 тыс. долл. США, т.е. выше по сравнению с величиной фактических бюджетных расходов в среднем на одного студента по России (4,7 тыс. долл. США) в 1,3-2,5 раза, а по отношению к средневзвешенной нормативной величине расходов (около 80,0 тыс. руб., или 2,7 тыс. долл. США) — в 2,2-4,6 раза.
Поскольку на 2015 г. размеры нормативных затрат практически не изменились (средневзвешенная величина около тех же 80,0 тыс. руб.), то остаются прежними и приведенные соотношения. Напомним, что уровень показанных подушевых затрат расходов государственных средств в России имел финансовую базу в размере 0,64% в 2011 г. (возрос до 0,8% в 2015 г.) от ВВП страны, или в два и более раза ниже, чем в развитых (и многих развивающихся) странах мира.
К этому добавим, что независимо от модели финансирования высшего образования в развитых странах общие расходы в расчете на одного студента составляют в Европе от 8,0 до 16, 0 тыс. долл. США при величине около 3,0 тыс. долл. США в России.
Но, если сложившиеся обстоятельства в целях сохранения и развития российского высшего образования как института требуют значительного увеличения в финансировании российского высшего образования объема государственных средств, то и размеры нормативов бюджетного финансирования на разных его уровнях, и их финансовая база должны иметь вектор развития, в соответствующем направлении отражающим национальные амбиции по поводу значимости российского высшего образования не только в современной экономике, но и его места в современном мировом цивилизационном развитии.
Рассмотрим поставленную задачу оценки необходимых размеров расходов на обучение одного студента с позиций результатов внедрения рыночных механизмов в высшее образование. Речь идет об этой оценке в координатах ценообразования на сегменте рынка образовательных услуг, где их заказчиком, покупателем выступает население, в отличие от сегмента рынка, на котором покупателем является государство с нормативной стоимостью обучения, которая и подлежит уточнению.
Конечно, рынок платных услуг, механизм ценообразования на обучение в вузах пока еще только формируются, но, тем не менее, уже проявляются основные закономерности: цена коррелируется с уровнем потребительского качества приобретаемой услуги, получаемого студентом образования и в значительной мере свидетельствует о реальной
стоимостной значимости (в соответствии с положениями «предельной полезности») этого образования. Естественно, что высокое потребительское качество образования дают вузы с соответствующим объективно и субъективно признанным уровнем своей деятельности.
Отметим в этом отношении, что на высокоразвитом рынке услуг высшего образования, например США [13], наиболее высокая плата за обучение (40,0-45,0 тыс. долл. США в год) имеет место в небольшом количестве вузов, а в среднем по всей системе высшего образования общие расходы на одного студента составляют около 25,0 тыс. долл. США. Именно высокорейтинговые университеты США с высокой стоимостью обучения и являются своего рода «маяками», определяющими вектор развития высшего образования и затрат на его получение.
Но нас в этих обстоятельствах интересует одно: максимальная цена обучения в российских вузах доступна представителям высокообеспеченных слоев населения и не лимитирует их возможности выбора вуза с высоким качеством обучения, к которым относятся наиболее рейтинговые, развитые по всему спектру своей деятельности университеты. Это дает право полагать, что именно высокие цены обучения по определенным программам в подобных вузах приближены к действительной стоимости этого обучения. Исходя из такой предпосылки, проведем некоторые того же рода, что и ранее, сопоставления.
В числе 10 ведущих по рейтингу журнала «Эксперт» российских вузов [13] в двух из них: МГУ им. М. В. Ломоносова и ВШЭ (Национальный исследовательский университет) стоимость обучения в 2014 г. составляла соответственно 320 и 350 тыс. руб., в среднем 335 тыс. руб. (11 тыс. долл. США). Еще в двух вузах, следующих за ними, меньшая плата за обучение: в МГТУ им. Н. Э. Баумана и Санкт-Петербургском государственном университете — 212 и 224 тыс. руб. соответственно. В среднем — 220 тыс. руб. (7,3 тыс. долл. США). В Финансовом университете при Правительстве РФ (не входящем в топ-10 рейтинга «Эксперт») стоимость обучения составляла 300 тыс. руб. (10 тыс. долл. США). В основной части вузов страны стоимость обучения ниже.
Исходя из рассмотренных положений ценностных ориентаций спроса потребителей на качественные образовательные услуги, этот ценовой ряд должен лежать в одной плоскости с наиболее высокими показателями базовых нормативных затрат на обучение одного студента — 112 тыс.
руб. в 2012 г., 114 тыс. руб.— в 2015 г. Таким образом, стоимость платного обучения в 220 тыс. руб. почти в два раза, а стоимость обучения в 335 тыс. руб. — почти в три раза выше максимальной базовой нормативной. Даже в условиях повышенного финансирования, по данным ВШЭ [10], в 2014 г. в расчете на одного студента этому вузу за счет бюджета было выделено 262 тыс. руб., что почти на одну треть ниже платной стоимости. Практика показала [11], что выделяемых по нормативам бюджетных средств недостаточно даже на заработную плату преподавателей, хотя она еще не достигла установленных двукратных размеров от средней по региону.
Сопоставление размеров стоимости платного обучения с зарубежными показателями расходов на одного студента (см. таблицу) показывает, что даже столь высокая для России стоимость в 335 тыс. руб. (11 тыс. долл. США) на 20-60% ниже, чем общие расходы на одного студента в развитых странах (13-18 тыс. долл. США).
Но, если не «тянуться» за такими уровнями зарубежного финансирования высшего образования, то с учетом проведенного нами рассмотрения можно предположить, что для большинства российских государственных вузов действительные размеры расходов на обучение одного студента очного обучения по программам бакалавриата, а следовательно, и вектор развития НПФ значительно превышают нормативные величины.
Рассмотренный подход к оценке размеров затрат на высшее образование с учетом рыночного ценообразования должен разрабатываться и далее со структуризацией по образовательным программам и вузам. Но в целом, как нами уже предположено, коммерциализации высшего образования при развитии преимущественно внебюджетного финансирования в России в обозримом будущем вряд ли состоится. Но результаты этой коммерциализации сами по себе представляют интерес в аспекте объективизации оценок затрат на высшее образование, анализа их эффективности, проведения международных сопоставлений.
Обратимся теперь к рассмотрению возможности оценки необходимых размеров финансирования высшего образования на основе комбинированного использования как методических подходов, базирующихся на уже имеющихся нормативах, определяющих показатели элементов затрат на высшее образование, на рыночных (коммерческих) показателях этих затрат. В наших построениях мы учитываем и методические подходы действующей методики: стоимостная группировка направлений
(специальностей) подготовки, территориальная (региональная) дифференциация заработной платы преподавателей вузов и некоторые другие.
Отметим, что подобные подходы в общих чертах осуществлялись и ранее, и в настоящее время, но нами имеется в виду интенсификация самого образовательного процесса и проявления его рыночных, коммерческих элементов. При этом мы не предполагаем формирования развитой, детальной методологии определения затрат по спектру образовательных программ и вузов, а ограничимся общей схемой оценки, в первом приближении, затрат на высшее образование с позиций трудоемкости производимой учебной деятельности.
Предлагаемый подход предполагает последовательную разработку двух основных блоков расчета затрат на уровнях образовательных программ. Первый блок — определение фактической трудоемкости учебной деятельности по реализации образовательной программы. Для такой разработки определяются программы из числа входящих в принятые стоимостные группы, являющиеся наиболее репрезентативными по основным показателям для каждой группы программ.
Расчеты трудоемкости осуществляются на базе имеющихся норм и нормативов затрат труда на отдельные виды учебной работы. При этом, вероятнее всего, потребуется уточнение некоторых нормативных показателей, поскольку они во многом отражают трудоемкость учебного процесса и его отдельных составляющих в режиме ранее определенных параметров. В то же время развитие прогрессивных образовательных технологий (интерактивная форма обучения, активная самостоятельная учебная работа студентов и др.) ведет к значительному увеличению затрат труда преподавателя на подготовку и исполнение (к тому же документальное оформление) каждого элемента и этапа организации и проверки, не говоря уже о расширении состава отчетной документации практически учебного процесса. Это сказывается в настоящее время в значительно более высокой нагрузке преподавателей по сравнению с действующими нормативными трудовыми показателями. К тому же значительно выросли объемы необходимого документального оформления учебного процесса.
Конечно, проведение такого анализа, как показывает многолетний опыт; является весьма сложной многоаспектной работой и требует предварительного четкого определения видов учебной деятельности, систематизации имеющейся базы норм и нормативов трудозатрат в разрезе каждого
из них. Все это производилось ранее и имеет место и сейчас, но речь идет о современности, реальном состоянии рассматриваемых величин и показателей и самих подходов к их оценке. Необходимо также определение уровня детализации (либо, наоборот, округления «загрубления») производимых оценок и расчетов адекватно поставленной общей задаче — объективной оценки размеров затрат на высшее образование, на образовательную программу, на одного студента, с возможностью использования результатов этой оценки при формировании рассматриваемых нормативов финансирования на текущий и перспективный периоды.
Второй блок предлагаемого подхода — определение стоимостного эквивалента трудоемкости учебной деятельности по реализации образовательной программы. В качестве системообразующего фактора здесь принимается нормативный уровень заработной платы преподавателей вузов исходя из показателей на 2018 г. — 200% от средней заработной платы по региону в разрезе субъектов Российской Федерации (либо укрупненно-феде-ральных округов). Затраты на образовательную программу приобретают региональный характер и приближаются к рыночному механизму формирования показателей платы за труд.
Далее для полной оценки требуемых затрат на реализацию образовательной программы требуется учет размеров расходов на общехозяйственные и иные цели по обеспечению учебной деятельности. Имея в виду сложность вычисления этих расходов в расчете на конкретную образовательную программу, в контексте поставленной нами задачи — рамочной оценки затрат на реализацию программы, методически здесь возможен структурный вариант оценки — учет объема данного вида затрат в сложившихся, достаточно устойчивых долях от расходов на учебные цели в вузах (либо по группе однородных вузов), реализующих принятые для рассмотрения программы.
Особым образом обстоит дело с оценкой затрат, связанных с содержанием различных объектов научного, социально-культурного и иного назначения, не связанных прямо с учебной деятельностью либо используемых для нее частичным (по времени заполнения и т.п.) образом, т.е. недостаточно эффективно. Как известно, с 2015 г. в состав финансирования по госзаданию такие расходы не включаются. Но поскольку деятельность этих объектов чаще всего все же имеет отношение к функционированию вузов, и они включены в их комплексы, перед вузами возникают
очень сложные проблемы, не менее сложные для решения поставленной нами задачи оценки стоимости обучения студента. Здесь нужна, прежде всего, определенная инвентаризация и структуризация общих затрат на эти объекты в разрезе групп однородных образовательных программ с последующим выделением доли этих затрат на расходы, связанные с учебной деятельностью. Конечно, такая оценка имеет рамочный характер, но представляется приемлемой с позиций поставленных нами задач.
Все изложенные нами подходы к оценке затрат на высшее образование и его элементы имеют, естественно, определенные допущения, снижающие достоверность их результатов. Но, во-первых, любые существовавшие ранее и ныне существующие методы и модели проведения подобного рода расчетов дают отклонения (считаются допустимыми) ожидаемых количественных результатов от реально достигаемых (наступающих) в диапазоне как минимум ±15-20%; во-вторых, предлагаемые подходы к определению стоимости обучения в вузах в принципе меняют логику расчетов. От имеющегося подхода: финансовая «квота» норматив к подходу: необходимые финансовые ресурсы-норматив — финансовая «квота» и далее использование нормативов финансирования, в том числе НПФ как инструмента принятия различного рода организационно-экономических решений. Другое дело, в какой мере эта логика будет реализована с учетом имеющихся возможностей и сложившейся системы финансирования.
На основании рассмотренных материалов можно сделать некоторые выводы.
Прежде всего, следует, что в сложившихся социально-экономических условиях страны объективно существует необходимость участия государства в финансировании высшего образования в размерах, обеспечивающих условия развития его деятельности до уровня, соответствующего современной значимости высшего образования как одного из ведущих, во многом решающих факторов социально-культурного и экономического в целом цивилизационного развития общества, государства.
Это еще раз предполагает действительно приоритетное финансовое обеспечение высшего образования на основе нормативов, гарантирующих достаточность, устойчивость, защиту финансовой базы высшего образования, в том числе, при возможных негативных изменениях состояния бюджета. При этом нормативы должны отвечать
основным принципам их назначения и применения [1].
Следующий вывод заключается в том, что в настоящее время действующие нормативы бюджетного финансирования на одного студента (соответственно на образовательную программу) имеют величину, в 2-3 раза меньшую по сравнению с оценочной и даже с фактическими затратами бюджета, что является отражением слабости финансового пространства высшего образования, его финансовой базы. Доля государственных расходов на высшее образование в ВВП в два и более раза ниже аналогичных показателей развитых стран. При сохранении численности студентов российских вузов для достижения достойных размеров НПФ необходимо, прежде всего, значительное увеличение объема бюджетных расходов на высшее образование, их доли в ВВП. Без развития бюджетной финансовой базы трудно даже предполагать движение в направлении достижения необходимых размеров НПФ.
Для реализации предложенных действий требуется объективная оценка размеров необходимых государственных затрат на высшее образование, образовательную программу, одного студента; показатели такой оценки должны быть основой формирования целевой величины норматива, определять вектор его изменения и одновременно быть базой формирования нормативов финансирования на текущий период. При этом нормативы, даже в виде рекомендаций, будут действенны, только имея соответствующий правовой статус.
Еще один вывод состоит в необходимости совершенствования методики оценки размеров
необходимых затрат на высшее образование и отдельные его составляющие. Эту оценку необходимо осуществлять независимо от лимитирующих рамок бюджетных ассигнований различными методами, в том числе на основе объективизированных показателей трудоемкости учебной деятельности по реализации образовательной программы и нормативов размеров заработной платы преподавателей вузов в режиме: трудоемкость образовательной программы — стоимость образовательной программы — норматив бюджетного финансирования образовательной программы, в расчете на одного студента с учетом показателей рыночного ценообразования на образовательные услуги вузов.
Такая оценка должна происходить на двух уровнях: первый — глобальная оценка на уровне системы высшего образования, второй — на уровне образовательных программ; но в обоих случаях модель расчета не должна быть излишне сложной, со многими переменными показателями.
Наконец, следует вести постоянный мониторинг изменения наполнения расчетных и фактических показателей обеих уровней, поддержать информационную открытость показателей моделирования.
Естественно, приведенные выводы и предложения требуют дальнейшей глубокой (и постоянной) разработки, но общая их суть сводится к обоснованию методов оценки необходимых затрат на высшее образование, путей развития его бюджетной финансовой базы, совершенствования механизма формирования и реализации необходимых для этого нормативов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Розина Н. М. Зуев В. М. Нормативно-подушевое финансирование высшего образование: концепции и реалии // Вестник Финансового университета. 2015. № 3.
2. Российская Федерация. Приказы. Методика определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки: приказ Минобрнауки от 02.08.2013 № 638. URL: htpp://www/consultant.ru.
3. Ястребова О. К. Развитие нормативного бюджетного финансирования // Финансовый журнал. 2015. № 1.
4. Результаты эксперимента по финансированию отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием ГИФО в 2003 году. М.: Новый учебник, 2004.
5. Жильцов В. А., Казаков Е. В. Экономика отраслей сферы услуг. М.: ТЕИС, 2007.
6. Статистика ОЭСР. Финансовые и людские ресурсы, вложенные в образование (глава В). URL: htpp://stats.oecd.org/Index[.aspx? DataSetCode=CHAPTER_B_EAG2014_BACKUP.
7. Российский статистический ежегодник. 2012 г. М.: Федеральная служба государственной статистики, 2012.
8. Финансирование высшего образования. ДЕЛФИ. Доклад 3, март 2000 г. / под общей ред. В. И. Бай-денко, Дж. ван Зантворта. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2001.
9. Финансы некоммерческих организаций: учебник и практика для бакалавриата и магистратуры / под ред. И. В. Ишиной. М.: Юрайт, 2016.
10. Расследование РБК: как зарабатывает Высшая школа экономики. URL: htpp://www.rbc.ru/investiga-tion/society/28/09/2015/56087c389a794702546d5127.
11. Клячко Т. Л., Мау В. Н. Будущее университетов // Общественные науки и современность. 2015. № 5.
12. Локосов В. В. Социальное государство и парсипаторное общество: ложная дилемма // Вестник финансового университета. 2015. № 1.
13. Богомолов Е. В. Финансовая доступность высшего образования: Россия VS США // Вестник финансового университета. 2015. № 1.
REFERENCES
1. Rozina N. M. Zuev V. M. Normativno-podushevoe finansirovanie vysshego obrazovanie: kontseptsii i realii [Normative per capita financing of higher education: concepts and realities]. Vestnik Finansovogo universiteta — Bulletin of Financial University, 2015, no. 3 (in Russian).
2. Rossiyskaya Federatsiya. Prikazy. Metodika opredeleniya normativnykh zatrat na okazanie gosudarstvennykh uslug po realizatsii imeyushchikh gosudarstvennuyu akkreditatsiyu obrazovatel'nykh programm vysshego obrazovaniya po spetsial'nostyam i napravleniyam podgotovki [The Russian Federation. Orders. Methodology for determining standard costs of rendering public services for the implementation of state-accredited higher education educational programs in specialties and training areas]. Prikaz Minobrnauki — Order of the Education and Science Ministry, August 2, 2013, No. 638. Available at: htpp://www/consultant.ru (in Russian).
3. Yastrebova O. K. Razvitie normativnogo byudzhetnogo finansirovaniya [Development of normative budgetary financing]. Finansovyy zhurnal — Journal of Finance, 2015, no. 1 (in Russian).
4. Rezul'taty eksperimenta po finansirovaniyu otdel'nykh uchrezhdeniy vysshego professional'nogo obrazovaniya s ispol'zovaniem GIFO v 2003 godu [The results of the experiment on funding individual higher vocational education institutions using the GIFO in 2003]. Moscow, Novyy uchebnik — New textbook, 2004 (in Russian).
5. Zhil'tsov V.A., Kazakov E. V. Ekonomika otrasley sfery uslug [Economics of service industries]. Moscow, THEIS, 2007 (in Russian).
6. Statistika OESR. Finansovye i lyudskie resursy, vlozhennye v obrazovanie (glava V) [OECD Statistics. Financial and human resources invested into education (chapter V)]. Available at: htpp://stats.oecd.org/ Index[.aspx? DataSetCode=CHAPTER_B_EAG2014_BACKUP (in Russian).
7. Rossiyskiy statisticheskiy ezhegodnik. 2012 g. [Russian Statistical Yearbook. 2012]. Federal'naya sluzhba gosudarstvennoy statistiki — Federal State Statistics Service, Moscow, 2012 (in Russian).
8. Finansirovanie vysshego obrazovaniya. DELFI. Doklad 3, mart 2000 g. Pod obshchey redaktsiey V. I. Baydenko, Dzh. van Zantvorta. [Higher education funding. DELFI. Report 3, March 2000. General editorship V. I. Bidenko, J. van Zannworth]. Moscow, Issledovatel'skiy tsentr problem kachestva podgotovki spetsialistov — Research Center for Quality Problems in Training Specialists, 2001 (in Russian).
9. Finansy nekommercheskikh organizatsiy: uchebnik i praktika dlya bakalavriata i magistratury. Pod redaktsiey I. V. Ishinoy [Finances of non-profit organizations: textbook and practice for BA and MD programs. Edited by I. V. Ishina]. Moscow, Yurayt Publishing House, 2016 (in Russian).
10. Rassledovanie RBK: kak zarabatyvaet Vysshaya shkola ekonomiki [RBC Investigation: how does the Higher School of Economics earn]. Available at: htpp://www.rbc.ru/investigation/society/28/09/2015/56087c389a 794702546d5127 (in Russian).
11. Klyachko T. L., Mau V. N. Budushchee universitetov [The Future of Universities]. Obshchestvennye nauki i sovremennost' — Social Sciences and Our Time, 2015, no. 5 (in Russian).
12. Lokosov V. V. Sotsial'noe gosudarstvo i parsipatornoe obshchestvo: lozhnaya dilemma [The social state and participatory society: a false dilemma]. Vestnik finansovogo universiteta — Bulletin of Financial University, 2015, no. 1 (in Russian).
13. Bogomolov E. V. Finansovaya dostupnost' vysshego obrazovaniya: Rossiya VS SSHA [Financial accessibility of higher education: Russia VS USA]. Vestnik finansovogo universiteta — Bulletin of Financial University, 2015, no. 1 (in Russian).
