CC BY
29
УДК 33:37 С.А. Дмитриева
НОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВУЗОВ
НА ОСНОВЕ ГИФО
В статье рассмотрен новый механизм финансирования вузов на основе ГИФО для стимулирования повышения качества образовательных услуг. Высказанные автором предложения по совершенствованию данного механизма должны найти отражение в нормативно-правовых актах Министерства образования РФ. Это позволит снять ограничения, сдерживающие развитие эффективных финансовых отношений в сфере ВПО, и повысит их самостоятельность в использовании бюджетных и внебюджетных средств. Главным предметом исследования является механизм финансирования на основе ГИФО. Анализируется финансовое обеспечение ГИФО для различных категорий, а также методика расчета стоимости ГИФО на основе норматива финансовых затрат на предоставление образовательных услуг.
Ключевые слова: механизм финансирования вузов на основе ГИФО, норматив финансовых затрат на предоставление образовательных услуг, финансовое обеспечение ГИФО, государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования.
S.A. Dmitrieva
NEW MECHANISMS OF HIGH SCHOOL FINANCING
ON SNFO BASIS
The article considers a new mechanism to finance high school on the basis of SNFO for stimulation of educational services quality. The suggestions made by the author regarding this mechanism improvement should be considered in regulatory legal acts of the Ministry for Education of the Russian Federation. They will help to eliminate barriers that inhibit efficient financial relations development in the high school sphere and strengthen their independence in using budget and off-budget sources. The main object of research is the system of finance on the basis of SNFO. SNFO financial resources for different categories and methodology of SNFO costs computing on the basis of financial standard for educational services are analysed in the article.
The key words: high schools financing mechanism on the basis of the State Nominal Financial Obligations (SNFO), specification of financial expenses for educational services, SNFO financial sourse, state educational standard of higher vocational training.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г, одобренной распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 №1756-р, развитие образования рассматривается в качестве одного из важных факторов экономического роста. В соответствии с целями и задачами модернизации в ряде вузов, подведомственных Министерству образования РФ, с 2002 г. проводится эксперимент по переходу на финансирование учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).
В основу нового механизма финансирования вузов на основе ГИФО положена необходимость решения следующих задач:
- отказа от практики финансирования содержания учреждения и перехода к финансированию результатов деятельности вуза по количеству и качеству оказанных гражданам услуг;
- сохранения государственных гарантий получения гражданами бесплатного высшего профессионального образования на конкурсной основе, что нашло отражение в необходимости обучать за счет бюджетных средств не менее 50% зачисленных в вуз студентов;
- усиления рыночных начал в распределении бюджетных средств между вузами, участвующими в эксперименте, что заключается в отказе от административного распределения средств и предоставления ассиг-
нований конкретному вузу с учетом спроса населения на образовательные услуги;
- стимулирования повышения качества образовательных услуг через установление дифференциации размеров категорий ГИФО (и соответственно объема финансирования вуза) в зависимости от результатов сдачи единого государственного экзамена;
- выравнивания условий доступа к получению высшего образования для детей из малообеспеченных семей через механизм доплат разницы между стоимостью обучения и величиной ГИФО соответствующей категории.
По результатам проведения эксперимента значительно увеличился (более чем на одну треть) объем финансирования вузов по статьям, обеспечивающим исполнение финансовых обязательств, по сравнению с объемом средств, которые были бы выделены вузам в соответствии с действующим порядком. Это было связано с рядом причин, главной из которых явилось отсутствие достаточной и достоверной информационной базы о результатах сдачи ЕГЭ и соответственно удель -ного веса выпускников школ, которые получат ГИФО соответствующей категории.
В результате финансовое обеспечение ГИФО всех категорий оказалось завышенным, а прогнозы относительно удельного веса лиц, получивших категории ГИФО с высоким финансовым содержанием (первой, второй, третьей), заниженными. Это привело к существенному
росту бюджетных ассигнований, выделенных вузам, участвующим в эксперименте, которые были предоставлены за счет соответствующего уменьшения ассигнований вузам, не участвующим в эксперименте, что, несомненно, нарушило условия и чистоту проведения эксперимента. Значительное превышение предполагаемых объемов ассигнований было связано также с установ -лением второй категории ГИФО для лиц, поступающих в вузы в рамках целевого приема. Вузы, участвующие в эксперименте, воспользовавшись одним из его основных условий - отсутствием установления контрольных цифр приема Министерством образования РФ, значительно превысили установленный в предшествующий эксперименту году план целевого приема (по некоторым вузам - почти в 2 раза), что привело к значительному росту бюджетных ассигнований.
В результате Министерством образования РФ на 2003 - 2004 гг. были изменены условия проведения эксперимента:
- снижены размеры финансового обеспечения ГИФО всех категорий (первой категории - с 14 500 до 12 500 руб., второй категории - с 7 500 до 7 200 руб., третьей категории - с 3 900 до 3 000 руб., четвертой - с 2 800 до 2 000 руб., пятой - с 1 200 до 700 руб.);
- отменена льгота для поступающих в вузы в рамках целевого приема - с 2003 г. они поступают на общих основаниях, т.е. этим лицам присваивается не вторая категория ГИФО, а категория, соответствующая результатам сдачи ЕГЭ;
- в целях стимулирования вузов и абитуриентов, поступающих на специальности, особо значимые для социально-экономического развития регионов, но по которым отсутствует достаточный спрос населения, были установлены более высокие размеры ГИФО (первая - 17 500, вторая - 12 200, третья - 8 000, четвертая - 2 000, пятая - 700 руб.). При этом установлено ограничение, что общее число таких лиц по всем специальностям не может превышать для каждого субъекта РФ, участвующего в эксперименте, 300 человек.
Анализ результатов приема студентов в 2003 г. в вузы, участвующие в эксперименте, свидетельствовал о том, что предпринятые Министерством образования РФ меры привели к тому, что фактический объем финансирования, необходимый для исполнения финансовых обязательств, практически соответствует объему бюджетных средств, на основе которого были рассчитаны соответствующие категории ГИФО. Вместе с тем в ходе эксперимента по-прежнему наблюдались негативные тенденции, такие как, например, рост стоимости обучения в вузах, участвующих в эксперименте (в среднем - в 1,5 - 2 раза), уменьшение в условиях отмененных в ходе эксперимента контрольных цифр приема числа принятых на бесплатное обучение (количество таких студентов за 2 года проведения эксперимента сократилось на 12%), изменение структуры приема студентов, заключающееся в уменьшении приема по техническим специальностям и увеличение по специальностям в области экономики и управления. Все это свидетель -ствует о необходимости дальнейшего совершенствования механизма финансирования с использованием ГИФО, отработки всех его элементов в целях достижения задач, поставленных в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г
Основным недостатком новой системы финансирования вузов является то, что она отвечает принципу подушевого, но не нормативного финансирования. Эксперимент проводится в рамках действующего законодательства, поэтому при планировании расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, используется действующая методика, предполагающая лишь корректировку показателей текущего года на индексы-дефляторы по соответствующим статьям расходов. При этом размеры ГИФО соответствующих категорий определяются не на основе нормативных потребностей учреждений, отражающих стоимость подготовки специалиста с высшим профессиональным образованием, а исходя из объема ассигнований в части, обеспечивающей исполнение ГИФО, предусмотренных на следующий финансовый год.
Соответственно для повышения эффективности функционирования нового механизма финансирования вузов он должен быть существенно изменен путем расчета стоимости ГИФО исходя из нормативов финансовых затрат на предоставление образовательных услуг Последние должны представлять собой стоимость реализации государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования в расчете на одного обучающегося. Величина этих нормативов должна выступать в качестве минимальной стоимости, обязательной для исполнения на всех уровнях бюджетной системы РФ, которая может быть увеличена за счет средств бюджетов соответствующих уровней исходя из потребности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в специалистах определенного профиля.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ нормативы должны устанавливаться не Министерством образования РФ, как это происходит в условиях проведения эксперимента, а Правительством РФ, при этом представляется целесообразным утверждение нормативов не только на текущий финансовый год, но и на предстоящие 3 - 5 лет. Это позволит вузам осуществлять перспективное планирование финансово-хозяйственной деятельности, особенно в части привлечения внебюджетных средств, с помощью которых будут возмещены затраты, не обеспеченные бюджетными средствами.
Новый механизм финансирования не учитывает объективной дифференциации стоимости обучения по разным специальностям (инженерные, экономические и др.), соответственно размеры финансового обеспечения ГИФО одинаковы для всех специальностей. Идеология нового механизма финансирования вузов должна заключаться в следующем: состав расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, не должен расширяться, и в нем по-прежнему должны остаться только расходы на оплату труда, начисления на оплату труда и часть прочих расходов, непосредственно связанных с обучением студентов, которые не дифференцируются по вузам и не имеют территориальных различий. Остальные статьи расходов по бюджетной классификации, обеспечивающие содержание и развитие материально- технической базы вузов (расходы на оплату коммунальных услуг, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, приобретение оборудования), должны планироваться в индивидуальном порядке на основе показателей материально-технической обеспеченности вузов. При этом уменьшение финансирования
расходов, выделяемых на основе ГИФО, конкретного вуза в каждом последующем финансовом году, отражающее рыночные предпочтения населения в пользу других вузов, будет выступать своеобразным контрольным сигналом учредителю, позволяющим последнему ставить вопрос о необходимости уменьшения обеспеченности вуза зданиями и сооружениями (которыми он распоряжается только на праве оперативного управления), адекватного сокращению контингента обучающихся. При этом произойдет соответствующее уменьшение расходов, финансируемых в институциональном порядке.
Вместе с тем такой подход не всегда применим к специальностям, не пользующимся достаточным спросом населения, но которые необходимы обществу с точки зрения долговременных перспектив развития (в частности, специальности, обеспечивающие сохранение и развитие отечественных научных школ, реализацию государственных приоритетов в сфере национальной безопасности, фундаментальной науки, развития отдельных отраслей экономики). Поэтому рыночный механизм распределения бюджетных средств на основе ГИФО должен быть дополнен поддержкой государства образовательных программ, обеспечивающих приоритетные и перспективные направления развития экономики. Поддержка может осуществляться путем установления для специальностей, имеющих важное социально-экономическое значение для развития экономики всей страны или отдельных регионов, более высоких размеров ГИФО. Подобный подход имеет существенный недостаток - при установлении одинаковых для всех специальностей повышенных размеров ГИФО не учитывается разница в стоимости подготовки специалистов . Поэтому возможен и другой вариант, исключающий применение механизма финансирования на основе ГИФО для таких специальностей. При этом государство должно составить прогноз потребностей в этих специалистах на длительную перспективу и финансировать их по нормативам в соответствии с реальной стоимостью подготовки специалистов.
Нерешенной проблемой эффективного функционирования новой системы финансирования вузов является отсутствие механизмов, исключающих возможность перерасхода бюджетных средств, выделяемых на основе ГИФО. В соответствии со сроками осуществления бюджетного процесса объем бюджетных средств, обеспечивающих исполнение ГИФО, и определенные на его основе размеры финансового обеспечения ГИФО каждой категории на следующий финансовый год определяются до результатов сдачи ЕГЭ в текущем году. Поэтому в ходе бюджетного планирования практически невозможно достоверно предвидеть результаты сдачи ЕГЭ в части точного определения удельного веса абитуриентов, получивших определенные категории ГИФО, в общем количестве поступающих в вузы.
Снижает эффективность новой системы финансирования вузов и отсутствие прозрачности в учете и отчетности бюджетных средств, выделяемых вузам на основе ГИФО. Объемы бюджетных средств, выделяемых на основе ГИФО, и средств, планируемых в общеустановленном порядке, отражаются по одним и тем же статьям и подстатьям экономической классификации в смете доходов и расходов вуза, лимитах бюджетных обязательств, объемах финансирования, бюджет-
ной росписи Министерства образования РФ, сводной бюджетной росписи федерального бюджета, Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, что не позволяет их разграничить. Это нарушает принцип прозрачности учета и отчетности вузов, не позволяет обеспечить контроль за фактическим предоставлением вузам средств, выделяемых на основе ГИФО, Министерством образования РФ, а также иметь достаточную информацию для анализа результатов проводимого эксперимента. Выходом из этой ситуации могло бы стать предоставление средств, обеспечивающих исполнение ГИФО, единой суммой по отдельной статье бюджетной классификации. Для этого необходимо внести изменения в Федеральный закон от 15.08.1996 №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», предусматривающий выделение отдельной статьи или подстатьи для отражения расходов, обеспечивающих исполнение государственных именных финансовых обязательств.
Одной из основных идей, лежащих в основе механизма финансирования вузов на основе ГИФО, является идея софинансирования вузов государством и семьями путем введения частичной доплаты за обучение в виде разницы между стоимостью обучения, объявленной вузом, и размером полученного абитуриентом ГИФО. Однако при реализации этой идеи в ходе эксперимента возникли серьезные проблемы с неопределенностью правового статуса студента, частично оплачивающего свое обучение. Действующее законодательство в области образования предполагает только две категории студентов - студента, обучающегося полностью за счет бюджетных средств (так называемый бюджетный студент), и студента, обучающегося на условиях полного возмещения затрат (внебюджетный студент). Студент, частично оплачивающий свое обучение, на которого вуз получает бюджетное финансирование в сумме, соответствующей определенной категории ГИФО, оказывается вне правового поля. Это влечет за собой две группы проблем. Во-первых, неопределенность правового статуса указан -ного студента ставит под сомнение возможность распространения на него социальных гарантий, предусмотренных отраслевым законодательством для студентов, обучающихся полностью за счет бюджетных средств, в частности права на стипендиальное обеспечение, размер оплаты за общежитие и др.
В связи с этим представляется необходимым внести дополнения в закон РФ «Об образовании», четко определив в нем, распространяются ли социальные гарантии студентов, обучающихся полностью за счет бюджетных средств, на студентов, обучающихся одновременно за счет бюджетных и собственных средств.
Вторая группа проблем связана с тем, что студент, частично оплачивающий свое обучение, «не вписывается» в бюджетное и налоговое законодательство, а также систему бухгалтерского учета исполнения сметы доходов и расходов. Действующее законодательство и соответствующие им нормативно-правовые акты Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам предполагают необходимость составления раздельных смет доходов и расходов по бюджетным и внебюджетным средствам с соответствующими расчетами (распределения контингента студентов и штатных должностей профессорско-преподавательского состава по штатному расписанию по бюджетной и предпринима-
тельской деятельности) и соответственно отдельных отчетов об исполнении смет по бюджетным и внебюджетным средствам, а также соответствующих регистров налогового учета в части доходов от оказания платных образовательных услуг, которые подлежат налогообложению. Это условие обусловлено требованиями ст. 321-1 гл.25 части второй Налогового кодекса РФ, предусматривающей раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования (к которым относятся средства бюджетов разных уровней) и за счет иных источников, к которым в том числе относятся и доходы, получаемые от юридических и физических лиц по операциям реализации образовательных услуг. Статус студента, одновременно финансируемого из бюджета и за счет собственных средств, не позволяет отнести его однозначно к бюджетной либо предпринимательской деятельности.
Для обеспечения реализации требования налогового законодательства вести раздельный учет затрат по бюджетной и предпринимательской деятельности предлагается изменить порядок отражения студентов,
доплачивающих за свое обучение, в расчетах к разным видам смет (бюджетной и внебюджетной) и формах бухгалтерской отчетности - показывать контингент студентов, финансируемых из двух источников, не по физическим лицам, а по контингенту, рассчитанному исходя из удельного веса сумм бюджетного финансирования или доходов от оказания платных образовательных услуг в общей сумме совокупного финансирования из бюджета и внебюджетных средств.
Высказанные предложения по совершенствованию механизма финансирования вузов на основе ГИФО по окончании эксперимента должны найти отражение не только в нормативно-правовых актах Министерства образования РФ, но и в бюджетном и отраслевом законодательстве. Это позволит снять ограничения, сдерживающие развитие эффективных финансовых отношений в сфере высшего профессионального образования, повысит самостоятельность высших учебных заведений в использовании бюджетных и внебюджетных средств в целях повышения качества оказываемых ими образовательных услуг.
УДК 368 А.Н. Магомадов
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРАХОВОГО РЫНКА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ
Государственное финансовое регулирование страхового рынка представляет собой воздействие государства на процесс формирования и распределения финансовых ресурсов субъектов страхового рынка в целях обеспечения платежеспособности страховых организаций и защиты интересов страхователей. В данной статье выявлены недостатки механизма обеспечения и контроля платежеспособности страховщиков, определены пути их устранения. Даны рекомендации по развитию государственного финансового регулирования страхового рынка, что позволит обеспечить его надежное функционирование.
Ключевые слова: государственное финансовое регулирование, страховой надзор, платежеспособность, страховые организации, страховой рынок, достаточность капитала, страховые резервы.
A.N. Magomadov
STATE FINANCIAL REGULATION OF INSURANCE MARKET: CURRENT SITUATION AND DEVELOPMENT PRIORITIES
State financial regulation of insurance market consists in state influence on process of formation and distribution of financial resources among insurance market participants with the purpose of securing solvency of insurance organizations and protection of insurers interests. The author identifies major deficiencies in the mechanism of insurers solvency monitoring and defines ways to eliminate those deficiencies. The article contains recommendations for state financial regulation development of insurance market which can improve its reliability.
The key words: state financial regulation, insurance supervision, solvency, insurance organizations, insurance market, sufficiency of capital, insurance reserves.
Страховой рынок относится к секторам националь -ной экономики, нуждающимся в более пристальном внимании государства вследствие важного социально-экономического значения страхования, а также специфических особенностей страховых услуг и деятельности страховых организаций. Внешнее государственное регулирование страхового рынка призвано скорректировать стихийное рыночное саморегулирование, обеспечить его стабильное, эффективное функциони-
рование, максимальную реализацию рисковозащит-ной и инвестиционной функций. Государственное регулирование страхового рынка можно определить как целенаправленный процесс воздействия государства на деятельность субъектов страхового рынка и его рыночную конъюнктуру посредством системы административно-правовых и экономических инструментов с учетом изменения экономической конъюнктуры и приоритетов социально-экономического развития страны,
