CC BY-NC-ND
60
А.Г. Калпин
профессор кафедры гражданского права факультета права Национального исследовательского университета
О необходимости унифицированного правового регулирования отношений на разных видах транспорта
Высшая школа
экономики», доктор юридических наук
В статье охарактеризованы новые договоры, регулирующие общественные отношения на железнодорожном транспорте в связи с проводимой структурной реформой этого вида транспорта. Целью проводимой реформы является обеспечение экономически оправданного перехода от естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок в состояние конкурентного рынка. Однако практическое осуществление такой реформы затормозилось. Это объясняется тем, что ОАО «Российские железные дороги» сосредоточило в своих руках функции перевозчика, владельца инфраструктуры и владельца подвижного состава железнодорожного транспорта. В принятых законах эти функции разделены и должны на договорной основе выполняться разными субъектами, что и показано в статье. Новые договоры, о которых говорится в статье, должны получить в той или иной мере правовое закрепление и на других видах транспорта. Ключевые слова: правотворчество; заявка грузоотправителя; акцепт перевозчика; договор предъявления груза; подача транспортных средств; инфраструктура железнодорожного транспорта; локомотивы; услуги локомотивной тяги; унификация правовового регулирования
Переход Российской Федерации к рыночной экономике вызвал в стране бурный рост правотворческой деятельности. Ее результатом явилось принятие целого ряда законов и подзаконных актов. Их нормы призваны регулировать общественные отношения в самых различных областях производства, распределения и обмена. Этот процесс не мог не затронуть отношения в сфере транспорта. Достаточно сказать, что только после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) были приняты на федеральном уровне транспортные уставы и кодексы применительно ко всем пяти видам транспорта1 (воздушному2, морскому3, внутреннему водному4, железнодорожно-
1 В литературе иногда выделяется также трубопроводный транспорт, но он обладает столь значительной спецификой, что не может быть поставлен в один ряд с названными видами транспорта.
2 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 11.
3 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.
4 СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1101.
му5, автомобильному транспорту и городскому наземному электрическому транспорту6). Помимо этого были введены в действие на некоторых видах транспорта новые правила перевозок грузов, пассажиров и их багажа и иные нормативные акты.
Но процесс правового закрепления общественных отношений, возникающих из деятельности транспорта, не проходит ровно, не распространяется в равной мере на все виды транспорта. Применительно к тем или иным видам транспорта необходимость закрепления в нормах назревших изменений в правовом регулировании не получила вовсе или получила неполное воплощение. Нужно учитывать также разновременность принятия соответствующих транспортных уставов и кодексов и других нормативных актов. Это неизбежно сказывается на степени полноты происходящих изменений. Недостаточно полно отражены произошедшие изменения в общественных отношениях, связанных с деятельностью транспорта, и в кодифицированном акте, регулирующем имущественные отношения на транспорте, — ГК РФ. Все это побуждает еще раз рассмотреть проблему правового регулирования соответствующих отношений, предложив модели договоров, фактически сложившихся на транспорте, но не получивших еще полноценного закрепления в законе.
1. Прежде всего необходимо определить правовой характер отношений между грузоотправителем и перевозчиком, предшествующих перевозке груза. Наиболее детально эти отношения регламентированы в ст. 11 Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации (далее — Устав). В нем указано, что заявка грузоотправителя, передаваемая грузоперевозчику, должна быть надлежащим образом оформлена и представлена в необходимом количестве экземпляров, должны быть обозначены сроки ее действия, представления и рассмотрения, данные, которые должна содержать заявка, обстоятельства, при которых перевозчик вправе отклонить заявку, и другие сведения. Рассмотрев заявку, перевозчик направляет ее владельцу инфраструктуры с отметкой о согласовании. Последний может отклонить заявку лишь по основаниям, предусмотренным законом. В противном случае он возвращает заявку перевозчику с отметкой о согласовании.
Ранее мы уже присоединились к мнению ученых7, что подача заявки и ее принятие (согласие с содержащимся в ней предложением) представляют собой оферту и акцепт8. Соединение оферты и акцепта влечет за собой возникновение самостоятельного, консенсуального двустороннего обязательства — договора. Не сливаясь с договором перевозки груза, он предшествует ему. Выполнение требований подачи транспортных средств и предъявления груза создает условия для заключения договора его перевозки. Сам же договор перевозки может считаться заключенным лишь посредством сдачи-приемки груза. Таким образом, этот договор в полной мере сохранил свой реальный характер.
5 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 170.
6 СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5555.
7 См.: Витрянский В.В. Понятие и виды договора перевозки // Хозяйство и право. 2001. № 1. С. 65; Абова Т.Е. Комментарий к Транспортному уставу железных дорог Российской Федерации. М., 1998. С. 29.
8 См.: Калпин А.Г. Новое в правовом регулировании отношений на железнодорожном транспорте // Государство и право. 2003. № 10. С. 48—51.
В отличие от Устава железнодорожного транспорта в ГК РФ в лаконичной форме говорится об обязанности перевозчика подать отправителю в срок, установленный принятой от него заявкой (заказом), договором перевозки или договором об организации перевозок, исправные транспортные средства (п. 1 ст. 791). Хотя в ГК РФ названы три формы установления указанной обязанности перевозчика: заявка (заказ), договор перевозки (чартер, что практикуется на воздушном и водном транспорте), договор об организации перевозок, — практически наиболее часто в этих целях используется именно заявка (заказ).
О заявке (заказе) отправителя или договоре перевозки груза как формах установления обязанности перевозчика подать транспортное средство упоминается также в п. 1 ст. 73 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации и п. 5 ст. 8 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации. В Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации и в Воздушном кодексе Российской Федерации о заявке (заказе) отправителя ничего не сказано. На практике подача заявок имеет место на всех пяти указанных ранее видах транспорта.
Возникающий вследствие подачи заявки отправителя и ее принятия перевозчиком договор еще не имеет названия в гражданском законодательстве. Условно его можно было бы назвать договором предъявления груза перевозчику и подачи им транспортных средств. Этот договор предшествует договору перевозки груза, но не сливается с ним. Он самостоятелен и никак не может быть отождествлен с договором перевозки груза. Его отграничение от договора перевозки груза может быть произведено по трем критериям:
1) предмету;
2) его форме;
3) характеру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора.
Предметом договора перевозки груза служит услуга транспорта, выражающаяся в перемещении груза и его вручении управомоченному на получение груза лицу. Предметом предшествующего перевозке договора служит не перемещение груза, а лишь его предъявление отправителем перевозчику и подача последним транспортных средств. В договор перевозки эти субъекты вступят позднее — в момент сдачи-приемки груза.
Договор перевозки груза реален. Его заключение подтверждается на железнодорожном транспорте составлением железнодорожной накладной и выданной на ее основании квитанцией о приеме груза. На других видах транспорта он заключается путем составления и подписания двустороннего документа (накладной) — чартера (воздушный, морской, внутренний водный транспорт) либо подтверждается путем составления двух документов — заявления отправителя, коносамента и т.д. Договор предъявления груза и подачи транспортных средств заключается путем направления оферты и даваемого на оферту акцепта.
Перевозчик ввиду нарушения обязанностей по перевозке груза несет ответственность за несоблюдение сроков его доставки и за допущенную несохранность груза. Эта ответственность выражается в возмещении понесенного контрагентом ущерба. Она основана на принципе вины, и, следовательно, перевозчик подлежит освобождению от нее при отсутствии своей вины (ст. 793, 796 ГК РФ).
Ответственность перевозчика за неподачу транспортных средств и отправителя за их неиспользование (чаще всего ввиду непредъявления груза) установлена в транспортных уставах и кодексах (п. 1 ст. 794 ГК РФ). Она носит штрафной характер и наступает независимо от причинения убытков. Штраф взыскивается в определенных процентах к плате за перевозку всего груза или за перевозку одной тонны груза (веса контейнера груза). Меры такой ответственности могут быть применены и без вины обязанной стороны. Перевозчик и отправитель груза освобождаются от ответственности только в том случае, если обстоятельства, обусловленные невозможностью исполнения, подпадают под установленные в ГК РФ, транспортных уставах и кодексах исчерпывающие перечни оснований освобождения от ответственности (п. 2 ст. 794 ГК РФ, ст. 116, 117 Устава, ст. 115 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, ст. 36 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации). Таким образом, ответственность в этом случае является строгой, выходящей за пределы вины.
Все эти отличия свидетельствуют о наличии в транспортных отношениях самостоятельного договора, нуждающегося в соответствующем правовом закреплении применительно ко всем видам транспорта. Новым в конструкции этого договора следует признать закрепленную в Уставе обязанность перевозчика после одобрения им заявки отправителя направить ее для согласования владельцу инфраструктуры. В Уставе также предусмотрены сроки рассмотрения заявки владельцем инфраструктуры и основания, по которым он может отклонить заявку (ст. 11).
Акцепт заявки грузоотправителя перевозчиком предполагает всесторонний учет последним возможностей осуществить предстоящую перевозку груза. Для этого он оценивает как имеющийся в его собственном ведении подвижной состав (локомотивы, вагоны, контейнеры), так и объекты инфраструктуры9, находящиеся в ведении их владельца. В случае дачи согласия в ответ на заявку отправителя акцепт перевозчика оказывается сложным. Для дачи акцепта он также обязан согласовать заявку (в этом случае он дает запрос) с владельцем инфраструктуры. С ним перевозчик находится в другом договоре — о предоставлении в пользование объектов инфраструктуры10. В договоре предъявления груза и подачи транспортных средств владелец инфраструктуры в качестве одного из самостоятельных субъектов не участвует и по отношению к грузоотправителю прямых прав и обязанностей не имеет. Если он и оказывает какое-либо влияние на грузоотправителя, то только косвенно — через перевозчика. Следовательно, самостоятельного правоотношения между ним и грузоотправителем не возникает. Не случайно поэтому владелец инфраструктуры возвращает заявку с отметкой о результатах рассмотрения не грузоотправителю, а перевозчику. Обязанность последнего — возвратить ее грузоотправителю не позднее, чем за 3 дня до заявленного срока начала перевозки (ст. 11 Устава).
Таким образом, согласование с владельцем инфраструктуры заявки не превращает обязательство предъявления груза и подачи транспортных средств в трехсторонний или многосторонний договор. Оно входит лишь в качестве условия в даваемый перевозчиком акцепт.
9 Понятие инфраструктуры и ее владельца будет дано далее.
10 Договор о предоставлении услуг по использованию объектов инфраструктуры будет охарактеризован далее.
2. Следующим обязательством, нуждающимся в правовом регулировании и унификации для всех пяти видов транспорта, необходимо признать договор об оказании услуг по использованию инфраструктуры.
Ныне этот договор сформулирован в ст. 50 Устава. В данном договоре определяются предполагаемые объем и сроки осуществления перевозок грузов, перечень и стоимость оказываемых услуг, порядок расчетов за услуги и способы оплаты этих услуг, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Постановлением Правительства Россйской Федерации от 20 ноября 2003 г. № 703 утверждены Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 767)11. К этим правилам приложена примерная форма договора об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.
Что касается понятия его инфраструктуры, то оно дано в ст. 2 Устава: «Технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование». Владельцем инфраструктуры может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие инфраструктуру на праве собственности или ином праве и оказывающие услуги по ее использованию на основании соответствующих лицензии и договора (ст. 2 Устава).
В инфраструктуру железнодорожного транспорта не входит его подвижной состав — локомотивы, грузовые и пассажирские вагоны, контейнеры. Представляется, что при разделении деятельности железнодорожного транспорта на две части — непосредственное перемещение объектов перевозки и эксплуатацию инфраструктуры — подвижной состав должен принадлежать на праве собственности или на ином праве перевозчику. В программе структурной реформы на железнодорожном транспорте предусматривается полное организационное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности12. Но если в организационном отношении эти два вида деятельности должны быть разделены, то в техническом отношении они слиты воедино, так как перевозочный процесс невозможен без использования инфраструктуры. Вполне понятно, что перевозчик в процессе перевозки пользуется железнодорожными путями, по которым осуществляет движение грузовых и пассажирских поездов, услугами железнодорожных станций, устройствами электроснабжения, сетями связи, системами сигнализации, централизации, блокировки и др. Все эти объекты инфраструктуры обслуживаются рабочими и служащими владельца инфраструктуры. Во всех указанных случаях имеет место двойное использование объектов инфраструктуры как их владельцем в интересах перевозчика, так и самим перевозчиком, которому право пользования предоставлено по договору.
В Уставе договор между перевозчиком и владельцем инфраструктуры назван договором об оказании услуг по использованию инфраструктуры (ст. 50). Однако этот
11 СЗ РФ. 2003. № 47. Ст. 4552.
12 См.: Попов В.В. Железнодорожный транспорт Российской Федерации: новое законодательство. М., 2003. С. 40.
договор не во всех случаях полностью охватывается правилами главы 39 ГК РФ о возмездном оказании услуг. При предоставлении некоторых объектов инфраструктуры в нем преобладают элементы договора аренды, по которому имущество передается арендатору не во временное владение и пользование, а только во временное пользование (ст. 606 ГК РФ). Преобладание элементов аренды, например, имеет место в отношении такого важного элемента инфраструктуры, как железнодорожные пути общего пользования. В этом случае они в большей степени используются перевозчиком для движения по ним пассажирских и грузовых составов. Поэтому в ст. 50 Устава речь идет о предоставлении перевозчику права на использование принадлежащей владельцу инфраструктуры железнодорожных путей. Об этом же говорится в п. 4 Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.
В отношении остальных объектов инфраструктуры не представляется возможным сказать, кто — перевозчик или владелец инфраструктуры — в большей степени осуществляет пользование соответствующим объектом. Поэтому правильнее считать, что в подобных случаях имеет место двойное использование инфраструктуры. Следовательно, это договор смешанного типа, сочетающий элементы аренды перевозчиком инфраструктуры и элементы оказания владельцем услуг по ее использованию для обеспечения перевозки.
3. Подвижной состав не входит в инфраструктуру железнодорожного транспорта. В статье 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»13 подвижной состав разделен на вагоны и контейнеры с одной стороны и локомотивы — с другой. В настоящее время закон признает вагоны и контейнеры принадлежностью оператора. В качестве такового может выступать юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, участвующие на основе договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием указанных вагонов и контейнеров.
Подобное деление железнодорожного транспорта на разные части представляется неоправданным. Даже имея собственные вагоны, контейнеры и собственные терминалы для погрузки или выгрузки, оператор железнодорожного подвижного состава не мог бы без заключения специального договора отправить их на железнодорожную станцию или со станции к своему терминалу. Подлинный отказ от монополий железных дорог на перевозки груза предполагает наделение частных (независимых) компаний правом иметь на праве собственности не только вагоны и контейнеры, но и локомотивы. Сегодня они закрепляются государством на праве хозяйственного ведения за ОАО «Российские железные дороги». Последнее передает соответствующие локомотивы для эксплуатации на баланс дороги.
Когда речь идет о частных (самостоятельных) перевозчиках, то они вправе вступить в договор железнодорожной перевозки и при отсутствии у них собственных локомотивов. В п. 1 ст. 12 закона о железнодорожном транспорте специально для таких случаев предусмотрено, что «перевозчик обязан заключить договор об оказании услуг локомотивной тяги, если перевозчик не имеет локомотива». Этот договор нельзя причислить к обязательству по оказанию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта. Локомотивы, как один из видов
13 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
подвижного состава, не входят в инфраструктуру железнодорожного транспорта. Казалось бы, этот договор аренды транспортных средств с предоставлением услуг экипажа по управлению и технической эксплуатации транспортного средства. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что таким договором он не может быть признан.
Сущность любого договора аренды состоит в предоставлении арендодателем имущества во владение и пользование или только в пользование арендатора. В период действия договора об оказании услуг локомотивной тяги локомотив находится как во владении, так и в пользовании услугодателя. Последний владеет локомотивом, потому что это транспортное средство предоставляется услугополучателю вместе с экипажем. Это означает, что локомотив через экипаж находится во владении услугодателя. Он несет все доходы от предоставления локомотива услугополучателю. Следовательно, он осуществляет и коммерческую эксплуатацию — извлечение полезных свойств транспортного средства, т.е. пользуется им.
Таким образом, оба правомочия — и владение, и пользование — в руках услугодателя. Для услугополучателя важна не вещь, которой бы он сам временно мог воспользоваться, а лишь услуга, которую ему оказывает услугодатель, не отпуская эту вещь от себя ни на минуту. Выполнение с помощью этой вещи определенной услуги для другого лица есть не что иное, как форма пользования вещью услугода-телем, реализация принадлежащего ему правомочия пользования. Поэтому следует согласиться с Е.Н. Астаховой, решительно высказавшейся за признание услуги локомотивной тяги договором возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК РФ) посредством использования определенного оборудования, механической тяги, машины (локомотива)14.
Ранее рассмотрены три новых договора, получивших закрепление в основном в Уставе железнодорожного транспорта Российской Федерации. Но подобные виды общественных отношений в той или иной мере возникают и на других видах транспорта. Так, подача заявок (заказов) практикуется и на морском, и на воздушном транспорте, хотя в соответствующих нормативных актах ничего не говорится об этих договорах. Следовало бы установить одинаковые правила подачи отправителем перевозчику заявок, сроков их согласования с владельцем инфраструктуры рассмотрения, а также мер ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из этих правил.
Еще больше оснований для унифицированного урегулирования отношений по услугам, связанным с предоставлением объектов инфраструктуры перевозчику. Вполне понятно, что наличие инфраструктуры присуще любому виду транспорта. Морской и внутренний водный транспорты располагают причалами, пакгаузами, погрузочно-разгрузочным оборудованием; воздушный — взлетно-посадочными полосами, диспетчерскими службами, метеостанциями; автомобильный — гаражами, автовокзалами, эстакадами для погрузки-выгрузки. Круг объектов инфраструктуры для каждого вида транспорта может быть свой, обусловленный спецификой соответствующего транспорта и среды, в которой он действует. Но в принципе эксплуатация инфраструктуры должна быть отделена от самого перемещения грузов и пассажиров. Отношения между перевозчиком и владельцем ин-
14 См.: Астахова Е.Н. Договор о предъявлении груза и подачи транспортных средств на железнодорожном транспорте: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 97—99.
фраструктуры должны быть построены по такой же договорной схеме, что и отношения между ними на железнодорожном транспорте. Это обеспечит переход от монополии в сфере перевозок соответствующим видом транспорта к конкретному рынку. При этом всем перевозчикам безотносительно к форме собственности и организационно-правовой форме должен быть обеспечен недискриминационный доступ к объектам инфраструктуры.
Что касается третьего договора (о предоставлении услуг локомотивной тяги), то вряд ли такой договор возможен на других видах транспорта, кроме железнодорожного и, может быть, автомобильного. На морском (гл. XII Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации) и внутреннем водном транспорте (гл. XII Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации) подобные функции успешно выполняет договор буксировки. Подобно локомотиву, буксир в указанном месте и в обусловленное время забирает судно, плот или другой объект и доставляет его в порт назначения. При этом сам буксир не переходит во владение или пользование услугополучателя. Поэтому нет никакой надобности говорить еще об одном совпадающем с ним договоре.
Углубление и расширение сферы правового регулирования общественных отношений на транспорте закономерно выдвигают вопрос, в какой форме должен быть осуществлен очередной шаг по пути подобного углубления. При этом, разумеется, нельзя упускать из виду, что транспортное законодательство в большой степени уже кодифицировано. В правовой науке выдвигаются предложения о разработке и принятии либо единого кодифицированного акта о транспорте15, либо только кодекса транспортных перевозок России16. Следует согласиться с тем, что единый акт о транспорте не учитывал бы специфики отдельных комплексных межотраслевых институтов, из которых складывается транспортное право. Принятие такого акта представляется лишенным смысла17. Целесообразно подвергнуть единому урегулированию лишь новые договоры, которые еще не получили достаточной правовой регламентации в нормативных актах. Следовало бы разработать и ввести в действие унифицированный федеральный закон «О новых договорах на транспорте». При разработке проекта закона нужно было бы взять за основу Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации и включить в этот проект те три гражданско-правовых обязательства, о которых было сказано.
15 См.: Пузатых Д. Понятие, структура и место транспортного права в системе российского права // Транспортное право. 2007. № 1. С. 3; Романович А.Н. Транспортные отношения. Минск, 1984. С. 15.
16 См.: Никитин А.А. Транспортное право в качестве самостоятельной отрасли права // Транспортное право в условиях реформирования транспортной отрасли Российской Федерации: Сб. науч. ст. по матер. первой междунар. научн.-практ. конференции. М., 2007. С. 37.
17 См.: Стрельникова И.А Понятие и место транспортного права в системе права России. М., 2009. С. 147-149.
