CC BY
43
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
О НЕОБХОДИМОСТИ ПОВЫШЕНИЯ РОЛИ НЕКОТОРЫХ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В ДЕЙСТВУЮЩЕМ РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ЕЛЕНА ВИКТОРОВНА ЧУПРОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Научная специальность 12.00.05 — трудовое право, право социального обеспечения
E-mail: helen2109@inbox.ru Рецензент: Т.А. Сошникова, доктор юридических наук, профессор
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Проводится анализ эффективности норм действующего российского законодательства с точки зрения соблюдения некоторых основных принципов обязательного социального страхования. Вносятся предложения по совершенствованию законов, касающихся как размеров тарифов и правил взимания страховых взносов на обязательное социальное страхование, так и пенсионного обеспечения граждан. Подчеркивается важность прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере обязательного социального страхования.
Ключевые слова: основные принципы обязательного социального страхования, страховые взносы, страховой стаж, пенсионное обеспечение кадровых военнослужащих, прокурорский надзор в области соблюдения законодательства об обязательном социальном страховании.
Annotation. Analyzed the effectiveness of the compliance with the Russian legislation with respect to some basic principles compulsory social insurance. Suggestions for improving laws as of tariffs and rules of collection of insurance contributions for compulsory social insurance and pensions. Emphasizes the importance of the Prosecutor's supervision over observance of legislation in the sphere of compulsory social insurance.
Keywords: basic principles compulsory social insurance, insurance, insurance, pensions, military personnel, public Prosecutor's supervision in the sphere of observance of the legislation on compulsory social insurance.
1 января 2015 г. вступили в силу очередные изменения в действующее российское пенсионное законодательство, призванные защитить пенсионные права граждан Российской Федерации на основе обязательного пенсионного страхования с учетом социальной значимости трудовой и (или) иной общественно-полезной деятельности граждан в правовом государстве с социально ориентированной рыночной экономикой, в результате которой создается материальная основа для пенсионного обеспечения, особого значения страхового пенсионного обеспечения для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров, субсидиарной ответственности государства за пенсионное обеспечение, а также иных
конституционно значимых принципов пенсионного обеспечения (ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»1). Следует отметить, что многие положения новых законов отвечают заявленным в преамбуле целям и являются в определенной степени необходимым этапом развития пенсионного обеспечения граждан.
Вместе с тем, становятся очевидными отдельные проблемы, с которыми в ближайшее время неизбежно столкнутся граждане при реализации своего конституционного права на пенсионное обеспечение, в том числе лица, проходившие военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, иную службу или осуществлявшие деятельность (работу), в период которой на них не распространялось обязательное пенсионное страхование. Присоединяемся к мнению ученых о том, что многие из этих проблем обусловлены недостаточной согласованностью законодательства о пенсионном обеспечении военнослужащих с иными законодательными актами в сфере пенсионного обеспечения граждан2. Также существуют проблемы исполнения законодательства, гарантирующего своевременность уплаты страховых платежей на обязательное пенсионное страхование, влияющие на реализацию пенсионных прав граждан, в решении которых участвуют и органы прокуратуры. Указанные выше проблемы неизбежно затрудняют действие основных принципов обязательного социального страхования, а следовательно, и развитие действующего российского законодательства. Остановимся на некоторых из этих проблем.
Ключевыми и обсуждаемыми в науке принципами социального страхования традиционно считались эквивалентность и возвратность3. Учитывая взаимосвязь этих двух принципов, мы поддерживаем точку зрения О.Н. Перемышленниковой о появлении в современных условиях единого принципа эквивалентной возвратности как обеспечения одновременного соответствия размеров страховых взносов и объемов последующего страхового обеспечения, так и их последующего соотнесения тому заработку (доходу), с которого они исчисляются4. Между тем, именно указанный принцип реализуется в законодательстве не в полной мере. А это, в свою очередь, влечет нарушение иных смежных с ним принципов обязательного социального страхования.
Мы уже обращали внимание на непоследовательный подход законодателя к установлению минимальной продолжительности страхового стажа для назначения страховой пенсии по старости5. В целом поддерживая тенденцию в пенсионном законодательстве к увеличению минимального требуемого страхового стажа для назначения пенсии по старости, считаем нецелесообразным лишение страховых пенсий по старости всех лиц, имеющих стаж менее 15 лет. По нашему мнению, следует вернуться к пенсиям при неполном трудовом стаже, как это было установлено в ст. 15 Закона РФ от 20 но-
ября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»6 с 1 марта 1991 г. Назначение страховой пенсии по старости при неполном страховом стаже от 5 до 15 лет, пусть даже в размере, значительно отличающемся в меньшую сторону от размера пенсии при наличии полного требуемого страхового стажа, будет способствовать более полной реализации закрепленных в ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»7 основных принципов обязательного социального страхования, а также обеспечит конституционное право застрахованных на пенсионное обеспечение.
Повышение минимальных требований к продолжительности страхового стажа при назначении страховых пенсий по старости с 1 января 2015 г., по нашему мнению, в ближайшее время негативно отразится не только на пенсионных правах гражданских лиц, но и на реализации прав лиц, проходивших военную и приравненную к ней службу8, и имеющих право на одновременное получение государственной и страховой пенсий. Указанной категории граждан при наличии стажа военной (приравненной к военной) службы (работы) 20 лет и более и имеющим право на пенсию за выслугу лет, при наличии условий для назначения трудовой пенсии по старости, с 1 января 2007 г. было установлено право на одновременное получение пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по старости9. Следует отметить, что до указанной даты у них было лишь право выбора из этих двух пенсий (государственной и трудовой). Конституционный Суд Российской Федерации по этому поводу отметил, что исключение для военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, возможности получить без отказа от военной пенсии страховое обеспечение с учетом объема накопленных страховых взносов лишает смысла пенсионное страхование, которое в подобных условиях превращается лишь в институт изъятия денежных средств, что не согласуется с целями и предназначением такого страхования и приводит к ущемлению их социальных прав, которое не имеет объективного и разумного оправдания и несовместимо с требованиями ст. 19 (ч. 1 и 2), ст. 39 (ч. 1) и ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации10. Решение о праве кадровых военнослужащих на получение одновременно пенсий за выслугу лет
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
или по инвалидности и страховой пенсии по старости принималось при минимальных требованиях к продолжительности страхового стажа для назначения трудовой пенсии по старости 5 лет и его постепенное увеличение начиная с 1 января 2015 г. с 6 лет до 15 лет к 2025 г. неизбежно влечет существенное снижение гарантированности прав застрахованных в системе обязательного пенсионного страхования из числа лиц, проходивших военную службу, а также реализуемых в указанной сфере основных принципов обязательного социального страхования. Подобное мнение высказывается и другими учеными11.
Следует заметить, это не единственное противоречие в законодательных актах, которое неизбежно влечет нарушение как основных принципов обязательного социального страхования, так и пенсионных прав граждан из числа лиц, проходивших военную службу, и имеющих страховой стаж в системе обязательного пенсионного страхования. Так, в упомянутом выше определении Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. № 187-О, в целях обеспечения реализации социальных прав работающих по трудовому договору военных пенсионеров федеральному законодателю было предписано разработать правовой механизм, гарантирующий им, помимо выплаты пенсии по государственному пенсионному обеспечению, возможность получать страховую часть трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Механизм был разработан и Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 156-ФЗ, закрепив за лицами, проходившими военную службу, право на получение, наряду с пенсией за выслугу лет или по инвалидности, трудовой пенсии по старости, исключил из нее базовую часть. На момент принятия названного закона отсутствие в структуре получаемой вышеназванными лицами трудовой пенсии по старости базовой части не ущемляла их пенсионных прав, поскольку указанная часть финансировалась не за счет страховых платежей на обязательное пенсионное страхование, а за счет иных финансовых источников. Ситуация изменилась с 1 января 2010 г., когда базовая часть трудовой пенсии по старости утратила свою определенную обособленность и вошла составной частью в страховую часть трудовой пенсии по старости в виде фиксирован-
ного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости12. Таким образом, изменился порядок финансирования данной части пенсии: источником средств на ее выплату стали страховые платежи на обязательное пенсионное страхование и получателям трудовой пенсии по старости из числа военнослужащих с 2010 г. необходимо было, по нашему мнению, законодательно установить страховую часть трудовой пенсии по старости без изъятий. Однако, этого не произошло и действующие редакции ч. 4 ст. 7 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 и п. 6 ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ13 закрепляют право кадровых военнослужащих при наличии условий для назначения им страховой пенсии по старости на одновременное получение пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, предусмотренных Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, и страховой пенсии по старости, за исключением фиксированной выплаты к страховой пенсии (выделено мной — Е.Ч.)14. Подтверждая это положение, п. 1 ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» установил, что лицам, являющимся получателями пенсии за выслугу лет либо пенсии по инвалидности в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, фиксированная выплата к страховой пенсии не начисляется. По нашему мнению, искусственное уменьшение страховой пенсии по старости, равно как и установление повышенных минимальных требований к страховому стажу при назначении данной пенсии указанной категории граждан нарушает как принцип эквивалентной возвратности, так и закрепленный в ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» принцип государственной гарантии соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию, независимо от финансового положения страховщика. Полное возмещение уплаченных за застрахованное лицо взносов на обязательное пенсионное страхование возвратит доверие граждан к развивающейся пенсионной системе.
В связи с необходимостью последовательного развития законодательства о страховых выплатах поддерживаем позицию отдельных ученых о вклю-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
чении обязательного социального страхования в качестве составляющей в концепцию социальной ответственности бизнеса15 и считаем своевременным и целесообразным в сложившихся экономических условиях в целях наиболее эффективной реализации принципа эквивалентности и возвратности обязательного социального страхования установить прогрессивную шкалу тарифов страховых взносов не только на обязательное пенсионное страхование, как это установлено в настоящее время, но и на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Как известно, постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. № 1316 была установлена применяемая с 1 января 2015 г. предельная величина базы для начисления страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации16. Согласно п. 1.1 ст. 58.2 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обяза-
17
тельного медицинского страхования»1', а также указанному выше постановлению, лица, производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам в 2015 г. уплачивают к установленному тарифу страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации дополнительно 10,0% свыше установленной предельной величины базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, установленной в сумме 711 000 руб. На наш взгляд, возможно установить аналогичный дополнительный тариф свыше установленной предельной величины базы для начисления страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством сверх установленной суммы 670 000 руб. С другой стороны, повышение социальной ответственности бизнеса неизбежно должно повлечь совершенствование правового регулирования отношений, которые складываются в процессе исполнения обязанности по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и другие государственные внебюджетные фонды. В связи с этим присоединяемся к точке зрения специалистов, которые предлагают дополнить действу-
ющее законодательство как ограничительными мерами (утверждение минимальной суммы недоимки, которая может взыскиваться в принудительном порядке, введение единого порядка расчета и уплаты недоимки в полных рублях), так и контрольно-принудительными нормами (законодательное оформление процедуры аудита эффективности использования бюджетных средств государственными внебюджетными фондами, установление дополнительных мер ответственности за правонарушения, связанные с нерациональным расходованием бюджета) и таким образом провести справедливую рационализацию установленных правил взыскания страховых взносов18.
Затрагивая вопрос о повышении эффективности реализации основных принципов обязательного социального страхования в действующем российском законодательстве, необходимо помнить и об обеспечении надзора и общественного контроля в указанной сфере и, в частности, о значении прокурорского надзора. Т.В. Ашиткова отмечает, что выявление и пресечение нарушений законодательства о социальной защите и социальной поддержке пенсионеров является одной из приоритетных задач органов прокуратуры19. Систематические проверки, проводимые прокуратурами субъектов Российской Федерации, демонстрируют значительное количество нарушений в сфере пенсионного законодательства. Так, в 2014 г. прокуратура г. Якутска Республики Саха (Якутия) в ходе проверки соблюдения социального законодательства выявила задолженность по страховым взносам на обязательное пенсионное и медицинское страхование, зачисляемым в Пенсионный фонд РФ, в ОАО «Туймаада-Агроснаб» в размере около 6 млн руб., в ОАО ФАПК «Сахабулт» — более 8 млн руб. В связи с этим за несвоевременное внесение страховых взносов на каждое юридическое лицо наложен штраф в размере 35 тыс. руб., на их директоров — по 2 тыс. руб. В Информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 октября 2014 г. № 41/7-12-4 «Об активизации прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на получение пенсии» подчеркивается, что своевременная и в полном объеме выплата гражданам пенсий зависит в том числе от надлежащего исполнения плательщиками страховых взносов закрепленных в законодательстве обязанностей по пра-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
вильному исчислению и уплате страховых взносов, представлению в орган контроля в установленном порядке расчетов. В указанном письме приводятся сведения управления пенсионного фонда Российской Федерации в Южном федеральном округе о растущих размерах недоимок по страховым взносам в округе (на 1 января 2012 г. — 7 млрд руб., на 1 января 2013 г. — 11,4 млрд руб., на 1 января 2014 г. — 15,4 млрд руб., на 1 июля 2014 г. — более 22 млрд руб.), в связи с чем делается вывод о неудовлетворительном положении в данной сфере. Также в письме приводятся факты пресечения органами прокуратуры нарушений законодательства о взыскании страховых взносов, назначении и выплате пенсий, а также злоупотреблений со стороны получателей пенсий. Несмотря на предпринимаемые прокуратурами субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе действий по устранению нарушений законодательства и пресечению уголовно наказуемых деяний, Генеральной прокуратурой Российской Федерации было предложено принять дополнительные меры по активизации надзора за исполнением законодательства об обеспечении пенсионных прав граждан, исчерпывающими мерами прокурорского реагирования добиваться реального устранения нарушений законов, их причин и способствовавших им условий, а также привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности, причем указанная рекомендация обращена к прокуратурам субъектов Российской Федерации всех федеральных округов.
Таким образом, поступательное развитие российского законодательства об обязательном социальном страховании невозможно без воплощения основных его принципов, содержание которых претерпевает в последнее время существенную трансформацию. Вместе с тем, только комплексный подход к решению проблем может обеспечить справедливость страхового обеспечения граждан.
1 «Собрание законодательства РФ», 30 декабря 2013 г., № 52 (ч. I), ст. 6965.
2 Антипьева Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 8. С. 50—55.
3 См. напр.: ЛушниковаМ.В. Право социального страхования в России: сравнительно-правовой анализ // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2004. № 5. С. 41.
4 Перемышленникова О.Н. Основные принципы взимания
страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды // Финансовое право. 2013. № 7. С. 31—34.
5 См.: Чупрова Е.В. «Предотвращение ограничения конституционного права граждан на пенсионное обеспечение в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации» // Научно-практический журнал Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Вестник Академии», № 1 (39), 2014. С. 16—17.
6 Документ утратил силу с 1 января 2002 г.
7 «Собрание законодательства РФ», 19 июля 1999 г., № 29, ст. 3686.
8 Речь идет о кадровых военнослужащих, перечисленных в ст. 1 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»// «Ведомости СНД РФ и ВС РФ», 4 марта 1993 г., № 9, ст. 328.
9 Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения»// «Собрание законодательства РФ», 28 июля 2008 г., № 30 (ч. 1), ст. 3612.
10 Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. № 187-О «По жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями п. 2 и 3 ст. 3 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении» в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 7 августа 2006 г., № 32, ст. 3585.
11 См. напр,: АзароваЕ.Г., Андриченко Л.В., БочарниковаМ.А., ГоловановаН.А., ЗахаровМ.Л., Коршунова Т.Ю., Ломакина Л.А., Плюгина И.В., Серегина Л.В., Чиканова Л.А. Аналитический обзор на тему: «Соответствие российского законодательства требованиям международной организации труда» / отв. ред. Л.А. Чиканова // СПС КонсультантПлюс. 2014.
12 Подп. 10 ст. 28 Федерального закона от 24 июля 2009 г. №213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»// «Собрание законодательства РФ», 27 июля 2009 г., № 30, ст. 3739.
13 Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 17 декабря 2001 г., № 51, ст. 4831.
14 Следует заметить, что с 1 января 2015 г. фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии в структуре страховой пенсии заменен фиксированной выплатой к страховой пенсии.
15 Подробнее об этом см.:НуртдиноваА.Ф. Социальная ответственность бизнеса: правовые аспекты экономической концепции // Журнал российского права. 2015. № 1. С. 30—46.
16 «Собрание законодательства РФ», 15 декабря 2014 г., № 50, ст. 7102.
17 «Собрание законодательства РФ», 27 июля 2009 г., № 30, ст. 3738.
18 Сивакова И.В., Соколов И.Н. Взыскание страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации: необходимость совершенствования правового регулирования // Социальное и пенсионное право. 2013. № 4. С. 32—36.
19 Ашиткова Т.В. «Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законодательства, направленного на защиту прав ветеранов, инвалидов и пенсионеров» // Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. методич. материалов / под общ. ред. первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, государственного советника юстиции 1-го класса, заслуженного юриста Российской Федерации А.Э. Буксмана. М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации, 2013. С. 48.
