CC BY
18Государственная служба и кадры. 2023. № 4. С. 84—88. State service and personnel. 2023;(4):84—88.
Научная статья УДК 342.5:614.84
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-84-88 NIION: 2012-0061-04/23-206
EDN: https://elibrary.ru/RLVFLU MOSURED: 77/27-008-2023-04-406
О некоторых вопросах, возникающих при исполнении органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности
Павел Павлович Кононко1, Ольга Дмитриевна Ратникова2, Наталья Васильевна Перегудова3
1 2 3 Всероссийский ордена «Знак Почета» научно-исследовательский институт противопожарной обороны, Московская область, Балашиха, Россия
Аннотация. В статье приведен анализ содержания конституционных норм, закрепляющих основы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, показавший, что они обладают двойственным правовым статусом. С одной стороны, это самостоятельность, а, с другой стороны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в силу чего органы местного самоуправления не могут устанавливать самостоятельно предметы своего ведения, т.е. регулировать свою компетенцию.
На основании этого сформулированы проблемы, возникающие при исполнении органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности, подтверждающиеся не только анализом нормативных правовых актов, но и анализом судебной практики.
Ключевые слова: пожарная безопасность, органы местного самоуправления, реализация полномочий, нарушение требований пожарной безопасности, государственный пожарный надзор.
Для цитирования: Кононко П.П., Ратникова О.Д., Перегудова Н.В. О некоторых вопросах, возникающих при исполнении органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности // Государственная служба и кадры. 2023. № 4. С. 84—88. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-84-88 EDN: https://elibrary.ru/RLVFLU
Original article
About some issues arising in the performance of local self-government authorities in the field of fire safety
Pavel P. Kononko1, Olga D. Ratnikova2, Natalia V. Peregudova3
1 2 3 All-Russian Order «Badge of Honor» Research Institute of Fire Protection,
Moscow region, Balashikha, Russia
Abstract. The article provides an analysis of the content of constitutional norms that consolidate the foundations of legal regulation of local self-government in the Russian Federation, which showed that they have a dual legal status. On the one hand, this is independence, and on the other hand, the general principles of the organization of local self-government are the subject of joint jurisdiction of the Russian Federation and its subjects, by virtue of which local self-government bodies cannot independently establish the subjects of their jurisdiction, i.e. regulate their competence. Based on this, the problems arising in the performance of local self-government authorities in the field of fire safety are formulated, which are confirmed not only by the analysis of regulatory legal acts, but also by the analysis of judicial practice.
Keywords: fire safety, local self-government bodies, implementation of powers, violation of fire safety requirements, state fire supervision.
For citation: Kononko P.P., Ratnikova O.D., Peregudova N.V. About some issues arising in the performance of local self-government authorities in the field of fire safety // State service and personnel. 2023;(4):84—88. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-84-88 EDN: https://elibrary.ru/RLVFLU
© Кононко П.П., Ратникова О.Д., Перегудова Н.В. М., 2023.
№ 4/2023
Как следует из ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в Российской Федерации» от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (далее — Закон № 414-ФЗ), наиболее важную роль в обеспечении защиты населения и территорий муниципальных образований от пожаров играют органы местного самоуправления как органы публичной власти, являющиеся продолжением государственного управления общественными процессами на местах [9], наиболее приближенные к жителям муниципальных образований.
Анализ содержания конституционных норм, закрепляющих основы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, показывает, что в них только очерчиваются общие контуры материально-отраслевой структуры вопросов местного значения: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения (статьи 130, 132 Конституции Российской Федерации).
Дальнейшее раскрытие содержательной стороны материально-отраслевой структуры вопросов местного значения происходит в федеральном законодательстве по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации. В первую очередь, это относится к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее — Закон № 131-Ф3). В нем закрепляется перечень вопросов местного значения муниципального образования, в том числе вопросы местного значения межпоселенческого характера.
Результаты анализа законодательных и иных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере свидетельствуют, что органы местного самоуправления обладают двойственным правовым статусом.
С одной стороны, основной принцип построения органов местного самоуправления, который часто используется в определении этого института, — это самостоятельность.
Закон № 131-Ф3 определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
С другой стороны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федера-
ции и ее субъектов, в силу чего органы местного самоуправления не могут устанавливать самостоятельно предметы своего ведения, т.е. регулировать свою компетенцию. При реализации на практике принцип самостоятельности органов местного самоуправления вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость муниципальных органов.
Материально-отраслевая структура местного самоуправления свидетельствует о том, что местное самоуправление и его организационно-правовое содержание в современном виде и состоянии является не только логическим продолжением государственного управления делами общества на местах [8]. Местное самоуправление конкретизирует государственное управление применительно к местным особенностям, и именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи. Государственное управление и местное самоуправление, при организационной самостоятельности последнего (ст. 12 Конституции Российской Федерации), в правовом выражении являются самостоятельными элементами единого механизма правового регулирования общественных отношений.
Таким образом, принцип самостоятельности муниципальных органов определяет «самоуправляемый» характер их деятельности. Его несоблюдение негативно сказывается на становлении муниципалитетов и, по сути, создает условия для иных законодательных пробелов [10].
Двойственность правового статуса органов местного самоуправления проявляется и в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Так, в соответствии со статьями 14 и 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности. Следовало бы ожидать, что в отношении данных вопросов органы местного самоуправления свободны в выборе методов и средств их решения, независимы от внешнего влияния и функционируют исключительно под свою ответственность.
Вместе с тем Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (далее — Закон № 69-ФЗ) устанавливает исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и законодательно закрепляет их содержание,
Таким образом, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами взаимо-
№ 4/2023
отношения государства и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения пожарной безопасности строятся по методу субординации, власти и подчинения, т.е. методу, который характерен для административно-правового регулирования. Следовательно, вопросы местного значения представляют собой функции, исполнение которых обязательно для муниципальных органов.
При этом организационно-правовое, финансовое и материально-техническое обеспечение первичных мер пожарной безопасности, а также их финансовое обеспечение осуществляется органами местного самоуправления за счет собственных средств.
Иными словами, органы местного самоуправления, включенные в иерархию системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации в качестве самостоятельного элемента, лишены полной самостоятельности. Они исполняют государственные функции согласно государственным требованиям, опираясь при этом на муниципальную власть и используя муниципальные ресурсы.
Как видно из результатов правового анализа, метод правового регулирования, проявленный законодателем в регламентации деятельности органов местного самоуправления в сфере пожарной безопасности, нельзя охарактеризовать как рекомендательный. Хотя именно рекомендации как преимущественный способ взаимодействия государственных и муниципальных органов власти провозглашен Европейской хартией местного самоуправления, являющейся частью российского конституционного законодательства в соответствии с Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.
Помимо решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления наделены полномочиями по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые, по сути, являются делегированными государственными полномочиями и осуществляются за счет местных бюджетов.
Так, в соответствии со статьями 14.1, 15.1 и 16.1 Закона № 131-Ф3 органы местного самоуправления имеют право на создание муниципальной пожарной охраны, финансовое обеспечение деятельности которой является расходным обязательством муниципального образования.
Сопоставляя нормы ст. 44 Закона № 131-Ф3 и ст. 19 Закона № 69-ФЗ, логично было бы сделать вывод о возможности передачи части полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления по реализации мер пожарной безопасности на территориях муниципальных образований (в виде
выполнения определенных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на территории муниципальных образований).
Вопрос о передаче полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления актуален еще и в силу требований ст. 76 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в аспекте необходимости обеспечения нормативного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны к месту вызова.
Однако правовой институт передачи полномочий может применяться только с учетом принципа юридической иерархии актов, в соответствии с которыми возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий, разграниченных отраслевым федеральным законом, может быть возможна лишь в том случае, если в соответствующем отраслевом федеральном законе предполагается такое перерасп-ределение1.
Этот принцип заложен ч. 2 ст. 14.1 и ч. 2 ст. 15.1 Закона № 131-Ф3 и реализован Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) предусматривается единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления — путем наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Помимо этого, согласно статьям 65, 84—86 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (далее — БК РФ) бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 13—15 и 65 БК РФ).
1 Позиция Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, изложенная в ответе на обращение гражданина // ЬМрз:// base.garant.ru/55882141/7ysclid-ll3iwic1vp288567766
№ 4/2023
Поскольку Законом № 69-ФЗ, являющимся отраслевым Федеральным законом в области обеспечения пожарной безопасности, не предусмотрено перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности на территориях населенных пунктов, то в ряде случаев возникает правовая неурегулированность при разграничении зон ответственности в указанной сфере, что затрудняет определение объема и состава мер пожарной безопасности, реализация которых на территориях населенных пунктов отнесена к полномочиям и органов государственной власти (ст. 43 Закона № 414-ФЗ), и органов местного самоуправления (ст. 19 Закона № 69-ФЗ).
Сформулированные выше проблемы находят полноценное отражение в вопросах, возникающих у судов при ведении дел об административных правонарушениях в области нарушения требований пожарной безопасности органами местного самоуправления при реализации ими полномочий в области пожарной безопасности.
Так, проанализировав ряд судебных решений за период с 2020 г. по 2023 г., специалисты сформулировали основные проблемы (нарушения), с которыми столкнулись органы местного самоуправления при обеспечении первичных мер пожарной безопасности, а именно:
■ не производится очистка от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, либо не отделена от леса противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером;
■ ненадлежащее состояние источника наружного противопожарного водоснабжения, либо его отсутствие, либо направление движения к источникам противопожарного водоснабжения не обеспечено указателями со светоотражающей поверхностью либо световыми указателями, подключенными к сети водоснабжения и включенными в ночное время или постоянно, с четко нанесенными цифрами расстояния до их месторасположения;
■ не созданы условия для забора воды в любое время года, к пожарным водоемам отсутствуют подъезды и не проделаны проруби для забора воды;
■ на границе населенного пункта размещена свалка горючих отходов;
■ не организованы обучение неработающего населения мерам пожарной безопасности и пропаганда в области пожарной безопасности, содействие в распространении пожар-но-технических знаний.
В качестве основных причин и условий, при которых были допущены нарушения, ответственные лица ссылаются прежде всего на:
■ территориальные споры, связанные с тем, что органами государственного надзора неверно установлен собственник территории, на которой совершено административное правонарушение. Нередко бывает, что на территории поселения могут быть разные собственники земли, а в соответствии с требованиями пожарной безопасности именно собственники несут административную ответственность. Вместе с тем анализ также показал, что зачастую такое оправдание не находит подтверждения, и к ответственности привлекают именно орган местного самоуправления;
■ недостаток финансирования. Большинство мероприятий, связанных с выполнением требований пожарной безопасности, финансово обременительны для бюджетов муниципалитета. Вместе с тем судьями принимается во внимание факт запроса из регионального бюджета большего финансирования и, если такой запрос не был удовлетворен, то это может быть причиной снижения административной ответственности, вплоть до замены штрафа на предупреждение, хотя четкой закономерности при анализе выявлено не было. Следует также учитывать тот факт, что само по себе отсутствие финансов на реализацию мер пожарной безопасности не является основанием для освобождения от ответственности.
Таким образом, при существующем подходе органы местного самоуправления декларируются как независимый орган власти, при этом обязанный реализовывать полномочия в области пожарной безопасности. Одновременно с этим выделение бюджета на реализацию вышеназванных полномочий, с одной стороны, не зависит от волеизъявления органа местного самоуправления, а, с другой стороны, отсутствие финансирования не является основанием для освобождения от ответственности.
Как следует из анализа судебной практики, именно отсутствие бюджета является одной из основных причин, из-за которых мероприятия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности не реализуются в полном объеме.
Выявленные проблемы в правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в области пожарной безопасности являются системными, и их решение возможно только при изменении в первую очередь именно правового регулирования, которое предлагается в проекте федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в системе публичной власти».
№ 4/2023
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // https: //www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/
2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // https://www.consultant.ru/
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // https://www.consultant.ru/
4. Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ // https:// www.consultant.ru/
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ // https://www.consultant.ru/
6. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 № 55-ФЗ // https://www.consultant.ru/
7. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» от 29.12.2014 № 485-ФЗ // https://www.consultant.ru/
8. Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: Монография. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. 10 с. // https://www.consultant.ru/
9. Сметанкина Г.И. Роль местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, проблемы и пути решения / Г.И. Сметанкина, О.В. Дорохова // Проблемы обеспечения безопасности при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2015. № 1-1 (4). С. 255—260 // URL: https:// www.elibrary.ru/item.asp?id=25458290 (Дата обращения: 10.08.2023)
10. Суворов И.В. Организационно-правовое обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления в чрезвычайных ситуациях: Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. 181 с
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amendments approved during the All-Russian vote on 01.07.2020) // https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_28399/
2. Budget Code of the Russian Federation № 145-FZ dated 31.07.1998 // https://www.con-sultant.ru /
3. Federal Law «On General Principles of organization of local self-government in the Russian Federation» dated 06.10.2003 № 131-FZ // https:// www.consultant.ru /
4. Federal Law «On Fire Safety» dated 21.12.1994 № 69-FZ // https://www.consultant.ru /
5. Federal Law «On General principles of the organization of public power in the Subjects of the Russian Federation» dated 21.12.2021 № 414-FZ // https://www.consultant.ru/
6. Federal Law «On Ratification of the European Charter of Local Self-Government » dated 11.04.1998 № 55-FZ // https://www.consultant.ru /
7. Federal Law «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on the Redistribution of Powers between Local Self-Government Bodies and State Authorities of the Subject of the Russian Federation» dated 29.12.2014 № 485-FZ // https://www.consultant.ru/
8. Artamonov A.N. Creation of laws in the subjects of the Russian Federation: Monograph. Rostov-on-Don: RUI RPA of the Ministry of Justice of Russia, 2011. 10 p. // https://www.consultant.ru/
9. Smetankina G.I. The role of local self-government in the field of protection of the population and territories from emergency situations, problems and solutions / G.I. Smetankina, O.V. Dorokhova // Problems of ensuring security in the aftermath of emergencies. 2015. № 1-1 (4). Pp. 255—260 // URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=25458290 (Accessed: 10.08.2023)
10. Suvorov I.V. Organizational and legal support of public safety by local self-government bodies in emergency situations: Dis. ... cand. of legal sciences. Moscow, 2009. 181 p
Информация об авторах
Кононко П.П. — начальник научного сектора Ратникова О.Д. — старший научный сотрудник Перегудова Н.В. — начальник отдела
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 09.10.2023; одобрена после рецензирования 08.11.2023; принята к публикации 14.11.2023.
Information about the authors
Kononko P.P. — head of the scientific sector Ratnikova O.D. — senior researcher Peregudova N.V. — head of department
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 09.10.2023; approved after reviewing 08.11.2023; accepted for publication 14.11.2023.
№ 4/2023
