О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОСТОЯНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В КОНТЕКСТЕ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

41

УДК 342

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОСТОЯНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В КОНТЕКСТЕ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

© Булатова Зульфия Азатовна1

'аспирант кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжский) Федерального Университета, Россия, Казань

В статье рассматриваются некоторые экологические проблемы пространственного развития в контексте конституционно-правового регулирования по вопросам охраны окружающей среды. Проанализированы права граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, а также предложены варианты совершенствования

законодательства в данной области общественных отношений.

Ключевые слова: экологические проблемы, пространственное развитие, охрана окружающей среды.

Правовое регулирование состояния окружающей среды, несомненно, имеет конституционно гарантированный уровень обеспечения этой области общественных отношений, поскольку в соответствии с частью 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации [1, ст. 4392], триада вещных прав в плане использования природных ресурсов взаимосвязана с гарантиями возмещения ущерба в случаях, если окружающей среде наносится вред той или иной степени. Следовательно, Конституция Российской Федерации обеспечивает высокий уровень охраны и защиты окружающей среды, тем более, что статья 42 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду и, чтобы обеспечивать это право в полном объёме Основной закон содержит весьма объёмный арсенал правовых инструментов воздействия на нарушителей законодательства в области охраны окружающей среды.

Конституционно -правовое регулирование охраны окружающей среды

имеет достаточную степень научной разработанности. Однако, поскольку жизнь не стоит на месте, этот уровень конституционно-правового регулирования нуждается в совершенствовании в части стратегического планирования развития территорий, обусловленного вопросами пространственного развития. Поскольку, одними из основных проблем пространственного развития являются обеспечение экологической безопасности и неудовлетворительное состояние окружающей среды, государство должно обеспечить оперативные и неотложные меры по решению указанных проблем.

Экологические проблемы

пространственного развития затрагивают будущее и интересы всего человечества и требуют неотложной и незамедлительной проработки, определения эффективных мер для разрешения сложившейся ситуации. Неблагоприятная экологическая обстановка негативно влияет на жизнедеятельность и здоровье человека, и, как следствие, на увеличение уровня смертности.

Стратегия пространственного развития до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 № 207-р (в редакции от 16 декабря 2021 [2, с. 702] (далее, Стратегия), к проблемам пространственного развития относит: неудовлетворительное состояние окружающей среды в большинстве городов с численностью населения более 500 тыс. человек и промышленных городах, дефицит зеленого фонда, фрагментация и нарушение его целостности в указанных городах, продолжающееся накопление и низкий уровень переработки и утилизации твердых коммунальных отходов, сохранение неудовлетворительного экологического

состояния бассейнов рек, деградацию некоторых уникальных природных экосистем Алтая, Арктики, бассейна озера Байкал, Каспийского бассейна, полуострова Крым и Северного Кавказа.

В свою очередь, указанная Стратегия пространственного развития, для решения экологических проблем в нашей стране, предлагает такие меры, как: улучшение состояния окружающей среды, сохранения и развития зеленого фонда городов и пригородных территорий, стимулирования внедрения инновационных и экологически чистых технологий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую

42

среду, расширения использования

экологически безопасного транспорта для обслуживания населения и отраслей экономики, реализации мер по защите от шумового загрязнения, развития системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, включая развитие индустрии обработки и утилизации отходов. Прежде всего, Стратегию пространственного развития следует соотнести с положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (далее, ФЗ № 7) [3, с. 133]. В частности, Стратегия предлагает улучшать состояние окружающей среды, т.е. проводить комплекс мер направленных на защиту, восстановление природных объектов на территориях субъектов Российской Федерации, повышение экологического состояния в населенных пунктах и за их пределами. Если обратиться к Федеральному закону «Об охране окружающей среды», то категория «улучшение состояния окружающей среды» связывается с экологическим аудитом и научными исследованиями в области охраны окружающей среды (статья 70 ФЗ № 7). Представляется, что категории «улучшение состояния окружающей среды» и «благоприятная окружающая среда» не являются тождественными, поскольку если улучшение окружающей среды - это целенаправленная деятельность субъектов экологического права, то «благоприятная окружающая среда» следствие такой деятельности. Следовательно, от деятельности по улучшению состояния окружающей среды зависит благоприятность такой среды. Это означает, что в государственной системе охраны окружающей среды следует уделять большое внимание взаимодействию субъектов экологического права в направлении создания условий для благоприятной окружающей среды, особенно межведомственному взаимодействию.

Так, в большинстве субъектов Российской Федерации не созданы межведомственные комиссии по охране окружающей среды при главах регионов [4, с. 205]. До сих пор, эксперты отмечают крайне низкий уровень участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды. Тогда как, от решения эколого-правовых проблем зависит состояние здоровья граждан. По мнению специалистов, возрастание воздействия хозяйственной

деятельности может негативно сказаться на окружающей среде и здоровье человека [5, с. 105]. В этом плане необходим поиск баланса между экономическим развитием, в котором размещение производительных сил занимает одно из ключевых мест и соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому, степень участия граждан в решении проблем охраны окружающей природной среды следует только повышать. Если граждане могут действовать относительно произвольно, то некоммерческие организации, занимающиеся вопросами охраны окружающей природной среды нуждаются в финансировании.

Важно, что с позиции пространственного развития следует создать такие межведомственные органы, прежде всего, в составе исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований, которые смогут разработать такие подходы к охране окружающей среды, которые обусловлены динамичным процессом размещения производительных сил на территориях перспективного экономического роста, поскольку освоение территорий, на которых будет осуществляться

производственная деятельность обязательно затронет вопрос создания благоприятной окружающей среды. Вместе с тем, до сих пор, условия для консолидации субъектов экологического права в контексте реализации Стратегии пространственного развития еще не созданы, что оставляет свободное поле для совершенствования законодательства и проведения научных исследований в данной области общественных отношений.

Стратегия пространственного

развития, в контексте экологической безопасности, предлагает развития зеленого фонда городов и пригородных территорий, что будет способствовать созданию благоприятной окружающей среды, в свою очередь необходимой для формирования комфортной среды, которая, как представляется, является элементом современной городской среды. В этом отношении задача по развитию зеленого фонда в городах и пригородных территориях, указанная в Стратегии пространственного развития взаимосвязана с условиями, при которых их федерального бюджета предоставляются субсидии на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации, а также

43

муниципальных программ, которые

обусловлены основной целью - формирование современной городской среды.

При определении правил, по которым могут быть предоставлены такие субсидии, возможно, отталкиваться от постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 года № 169 [6, ст.1242], поскольку исходя из положений данного подзаконного правового акта предоставление субсидий планировалось на 2017 год, что вытекает из положений пункта 2 указанного постановления высшего исполнительного органа государственной власти. По мысли законодателя субсидии из федерального бюджета предоставляются для реализации государственных и муниципальных программ по благоустройству территорий

муниципальных образований, включая территории функционального значения -городские площади, парки, набережные, улицы, пешеходные зоны, дворовые территории и т.п. Таким образом, в рамках субсидирования государственных и муниципальных программ по благоустройству городской среды реализуется такое положение Стратегии пространственного развития, как -развитие зеленого фонда. Однако, такое развитие лишь одна из основных частей (элементов) благоустройства городской территории, поскольку озеленение

синергетически связано с обустройством дорог, пешеходных зон, информационных и иных инженерных коммуникаций, которые к тому же, должны отвечать современным стандартам экологической безопасности. Вместе с тем, вопрос о соотношении развития зеленого фонда городов с реализацией мер, направленных на субсидирование программ по созданию современной городской среды, обусловливает необходимость

совершенствования законодательства в направлении: с одной стороны - определения круга участников процесса развития зеленого фонда, с другой - субъектов, которым могут быть предоставлены субсидии на формирование современной городской среды, поскольку в последнем случае, субсидии предоставляются исключительно на реализацию государственных и

муниципальных программ по благоустройству территорий городов, что автоматически означает «освоение» бюджетных средств предприятиями и организациями,

подотчетными государственным органам

власти и муниципальным образованиям. Следовательно, взаимоотношения заказчиков, в лице которых выступают органы государственной власти и подрядчиков -организаций с долей государственного или муниципального участия (МУПы), по вопросу о благоустройстве территорий городов и пригородных территорий происходит по правилам гражданского права, путем заключения договоров, государственных, муниципальных контрактов. Это означает, что иные организации - коммерческие, некоммерческие и др., не обладают тем набором правовых, материальных и иных гарантий, которые необходимы для реализации комплекса мер, направленных на благоустройство городской среды, или как минимум, развитие зеленого фонда городской и пригородной территорий.

Этот тезис подтверждается и положениями Федерального закона № 7 «Об охране окружающей среды», поскольку в соответствии со статьей 12 данного нормативного правового акта, закрепляются права и обязанности только общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей природной среды. Что с одной стороны справедливо т.к., было бы некорректно коммерциализировать экологическую функцию государства, а с другой стороны, невозможно реализовывать комплекс мер по охране и защите природной среды без соответствующих финансовых средств, если еще учитывать ценовый фактор ресурсов, необходимых для обустройства современной городской среды. Это означает, что для современного развития такой важной области общественных отношений, как охрана окружающей природной среды мало только одних правомочий, полномочий, прав, обусловленных правовой природой контроля за состоянием такой среды. Важно, чтобы организации всех форм собственности, граждане, заинтересованные в развитии современной городской среды обладали правом на выполнение конкретных работ, естественно при наличии четкого, прозрачного и простого механизма согласования с органами государственной власти, органами местного самоуправления и населением, который бы исключал всевозможные бюрократические препятствия при планировании таких работ.

В настоящее время содержание права граждан в области охраны окружающей среды в основном сводится к реализации права на

44

обращения в органы государственной власти, внесение предложений, что собственно и является одним из видов обращений, подачу исков и т.п. Общественные и некоммерческие организации в области охраны окружающей среды имеют право осуществлять деятельность, относящуюся к данному направлению, но в основном она сводится к работе по пропаганде охраны окружающей среды, привлечению граждан к такой деятельности, оказанию содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления, проведению митингов, собраний, подаче обращений, исков, иных инструментов правового реагирования, проведению общественной экологической экспертизы. На первый взгляд, объем прав граждан и организаций в области охраны окружающей природной среды, закрепленных в статьях 11 и 12 Федерального закона № 7 «Об охране окружающей среды» выглядит довольно внушительно. Однако, сводить права граждан и общественных объединений к направлению обращений и т.п., означает исключить активность людей в вопросах осуществления работ по созданию зеленых насаждений, а именно такие работы являются одним из основных элементов развития зеленого фонда городов и пригородных территорий, как задачи, предусмотренной Стратегией пространственного развития в области охраны окружающей природной среды.

При этом, необходимо отметить, что такое право, как осуществление работ по созданию зеленых насаждений, применительно к гражданам или общественным организациям, в законодательстве Российской Федерации не предусмотрено. Тогда как, в соответствии с пунктом 1.2.2. действующего Приказа Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153, озеленение кварталов, отдельных зданий, жилых домов входит в стоимость общестроительных и проектных работ как раздел сводной сметы [7, с. 14]. Следовательно, являются обязанностью застройщика, который действует в интересах заказчика, которым может являться муниципальное образование -городской округ. Между тем, согласно пункта 1.2.2., указанного приказа Госстроя, озеленение территорий промышленных и научно -производственных организаций

осуществляется за их счет. Если земельные участки находятся в собственности таких организаций, то, разумеется, они вправе по

своему усмотрению заниматься вопросами озеленения, при этом, не допуская отступлений от тех стандартов городской среды, которые утверждаются представительными органами муниципальных образований. Если же у организаций отсутствует право собственности на земельные участки, то самостоятельное озеленение в контексте развития зеленого фонда городской территории может из самодеятельности перерасти в самоуправство, поскольку если следовать логике анализируемого Приказа Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153, осуществление работ на участке (имеется ввиду земельный участок) не могут начаться без получения согласований в установленном порядке вырубки и пересадки от специально на то уполномоченного местными органами самоуправления органа.

Анализ нормативных положений указанного приказа и соотнесение их с нормами законодательства Российской Федерации позволяет прийти к следующим выводам. Во-первых, Приказ Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153 следует признать устаревшим, поскольку многие положения сформулированные разработчиками этого нормативного акта не соответствуют законодательству Российской Федерации, а также реалиям государственных и общественных отношений. Так, в положениях указанного приказа используется формулировка «местные органы

самоуправления». Такие словосочетания уже давно не используются в действующем законодательстве, регулирующем общие принципы организации местного

самоуправления в Российской Федерации, особенно если учесть фактор конституционного реформирования. В пункте 1.6.1. анализируемого приказа закреплено, что «орган местного самоуправления

устанавливает порядок приемки законченных объектов в эксплуатацию, образуя с этой целью государственные комиссии, состав которых определяется органами местного

самоуправления». Возникает вопрос: разве органы местного самоуправления вправе образовывать государственные комиссии и еще определять их состав? Естественно, показанная в качестве примера норма Приказа Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 № 153, не согласуется ни с конституционными нормами, ни с положениями законодательства регулирующего общие принципы организации

45

местного самоуправления. Представляется, что данный нормативный акт готовился без участия специалистов в области конституционного и муниципального права.

Список источников и литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 1. Ст. 4392.

2. Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 16.12.2021) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. №7. Ст.702.

3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 2. Ст.133.

4. Тишкина Т.В., Фомина К.С., Жаворонкина К.А. Разработка мероприятий по улучшению экологической ситуации на муниципальном уровне // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 11-3. С. 205.

5. Жаворонкова, Н. Г. Правовые проблемы пространственного развития Арктической экологической зоны Российской Федерации / Н. Г. Жаворонкова, В. Б. Агафонов // Lex russica (Русский закон). - 2020. - № 3(160). - С. 105-113.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 года № 169 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» (с изменениями на 16 декабря 2017 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 8. Ст.1242.

7. Приказ Госстроя РФ от 15.12.1999 № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации» // Госстрой России, ГУП Академия коммунального хозяйства. - М., 1999. С. 14.

ON SOME ISSUES OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF THE STATE OF THE ENVIRONMENT IN THE CONTEXT OF SPATIAL DEVELOPMENT

Bulatova Zulfiya Azatovna

postgraduate student of Constitutional and Administrative Law Kazan (Volga Region) Federal University

Russia, Kazan

Abstract: The article discusses some environmental problems of spatial development in the context of constitutional and legal regulation on environmental protection. The rights of citizens and public associations in the field of environmental protection are analyzed, and options for improving legislation in this area of public relations are proposed.

Keywords: environmental problems, spatial development, environmental protection.

Рукопись поступила: 12 апреля 2022 г. Submitted: 12 April 2022