CC BY
24
Хотя отдельно принят закон о Байкале, и новом Законе «Об охране окружающей среды» озеро Байкал подпадает в Список всемирного природного наследия и подлежит особой охране как исключительный объект, включающий особую регламентацию при хозяйственной и иной деятельности в уникальном pci ионе.
Литература
1. Второв П.II., Дроздов Н.Н. Биогеография. М, 1978 - 271с.
2. Диржиев Ц.З. Симпатрпя и сравнительная экология близких видов птиц (бассейн озера Байкал). Улан-Удэ: Изд-во Б! У. 1997. - С. 9-10.
3. JaKOH Республики Бурятия «Об охране окружающей природной среды» Бурятии. Улан-Удэ, 1996.
4. Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» // Российская газета. М., 1991.
З.Урбанасва И.С. Человек у Байкала и мир Центральной Азии: философия истории. Улан-Удэ: БНЦ СО РАН, 1995. - 288 с.
6. Казанник А.И. Правовые проблемы охраны России на региональном уровне // Проблемы региональной экологии. Томск, 1994. Вып. 1. - С.64-69.
о некоторых вопросах государственного РЕГУЛИРОВАНИЯ земельных отношений в республике
Бурятия
Б.Б.Ральдин, Р.Б.Добчинов, Т.Г.Корнева, А.В.Корсунов
Государственный комитет имущественных отношений Республики Бурятия
670001, г. Улан-Удэ, ул.Ленина,54, Дом Правительства, т.(3012)213114. факс 215996, E-mail: property j-b@biiryatia.ru Статья посвящена вопросам государственного регулирования земельных отношений в Республике Бурятия. В изложенном материале определены цели и задачи земельной политики на региональном уровне.
The questions of state regulation of land relations in Buryatia B.B.Raldin, R.B.Dobchmov, T.G.K.orneva, A.V.Korsunov The article is devoted to the problems of state regulation of land relations in the republic of Buryatia. The paper defines purposes and tasks of land policy on the regional level.
В условиях современной отечественной экономики одним из ключевых направлений единой национальной программы экономического развития России становится разработка и реализация идеологии государственной земельной пйлитики, обеспечивающей повышение эффективности управления земельными ресурсами, ра-
циональное использование земель и ориентированной на достижение следующих важнейших целей:
— формирование нормативной правовой базы обеспечивающей создание целостного земельного законодательства, состоящего из системы взаимоувязанных проблемно-ориен тированных законодательных и нормативных правовых актов по ключевым вопросам управления земельными ресурсами,
— разграничение государственной собственности на землю;
— обеспечение повышения эффективности управления земельными ресурсами, рационального использования и охраны земель путем формирования земельного рынка с одновременным обеспечением ее инвестиционной направленности.
Особую значимость вопросы повышения эффективности управления земельными ресурсами приобретают при реализации основных направлений государственной земельной политики на региональном уровне.
Для достижения поставленных целей региональной земельной политики необходимо решение следующих основных задач:
I. Формирование региональной нормативной правовой базы в области регулирования земельных отношений, направленной на осуществление полномочий Республики Бурятия как- субъекта Российской Федерации, отнесенных Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, принятыми во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, к полномочиям субъекта Российской Федерации. При этом, реализуя положения Земельного кодекса,необходимо уходить от порочной практики «запихивания» в один закон максимального количества полномочий, которые должны быть от регулированы законом субъекта Российской Федерации. Это приводит, во-первых, к многочисленному дублированию федерального законодательства, а это чревато тем, что при внесении изменений в федеральный закон сразу же субъект Российской Федерации встает перед необходимостью приведения своего закона в соответствие, что в условиях проводимой земельной реформы приобретает непрерывный характер и как следствие сам закон становится не доступным широким слоям общества. Во-вторых, положения, реализуемые в региональном законе, условно можно разделит!» на «производственные» и «политические» и при обсуждении закона «политический аспект», как правило, оказывает негативное влияние - затягивание принятия закона, внесение в хо-
84
де обсуждения многочисленных изменении и поправок, что отражается на качестве не только «политических», но и «производственных» аспектов. Более целесообразно в ходе проводимой земельной реформы реализовывать положения федерального земельного законодательства отдельными законами тем самым придав нормотвор-ческому пооцессу плановый и целевой характер.
Кроме того, все большую актуальность приобретают те вопросы земельных отношений, которые в настоящее время не нашли отражения в федеральном законодательстве. К таковым относятся законы «Об охране земель», «О территориях традиционного природопользования», «О государственном земельном контроле», «О переводе земель из одной категории в другую» и другие. Многие из этих вопросов, если и оговорены в федеральном законодательстве, требуют более детальной проработки.
Так, к проблемам правоприменительной практики земельного законодательства можно отнести вопросы перевода земель из одной категории в другую, которые в настоящее время в федеральном законодательстве не урегулированы. Отсутствие федерального законодательства сдерживает развитие производственных процессов — строительство и ввод в эксплуатацию автодорог, линий электропередач, расширение сети особо охраняемых природных территорий - затрудняет выполнение международного договора Российской Федерации о Байкале как участке Всемирного природного наследия. Кроме того, отсутствие законодательного регулирования порядка перевода земель из одной категории в другую препятствует эффективному использованию земельных участков, образующихся после выполнения работ по оптимизации территорий собственниками зданий, строений сооружений. В результате нарушаются законные интересы граждан и юридических лиц.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Земельного кодекса порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом. Однако, учитывая, что перевод земель из одной категории в другую относится к вопросу пользования и распоряжения землей, эти вопросы согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Таким образом, не совсем ясно, чем должны руководствоваться субъекты Российской Федерации - Земельным кодексом или пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 18485
ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года №95-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое pei-y-лирование.
Большую актуальность в настоящее время приобретают вопросы традиционного природопользования как важного аспекта использования земель и сохранения уникальных природных комплексов. Принятый Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» поставил больше вопросов перед органами государственной власти и общественностью многих регионов России, чем дал на них ответы. Прочитав название закона; не только русские, проживающие в Сибири и на Урале более полутысячи лет, но и буряты, хакасы, тувинцы, якуты и многие другие ощутили себя чужими людьми.
Забота о культурных традициях — важный фактор при выработке политики землепользования. Ведь прогресс строится на основе традиций прошлого, усвоенных или переосмысленных. Вот почему в настоящее время так остро стоит вопрос о создании этнических территорий в Российской Федерации, разработанных под эгидой ЮНЕСКО (IUCN, категория VII), давно уже создаваемых в мире и получивших международное признание.
Этнические территории (естественные антропологические заповедники) - территории, где влияние современной технологии не оказало серьёзного воздействия или не вступило в глубокое взаимодействие с традиционным стилем жизни коренного населения. Цели и задачи, назначение земель этой категории - сохранить естественное природное окружение коренных жителей Сибири и создать оптимальные условия для естественного развития их культуры и сохранения традиционных форм деятельности и стиля жизни. Эти сообщества очень важны дли поддержания культурного многообразия; здесь очень сильна зависимость от природного окружения для обеспечения пищей, жилищем и другим необходимым для поддержания жизни. Экстенсивное использование растительности или животного мира здесь или другие серьёзные перемены в типе использования не разрешаются.
Управление этими территориями нацелено на поддержание условий жизни традиционных сообществ таким образом, чтобы обеспечить развитие в рамках их культурных традиций.
Кроме того, «этнические территории» не только подразумевают создание территорий коренных народов, но и тех русских переселенцев, которые длительное время (более 400 лет) проживали на этих территориях и методы их землепользования органично вливались в общую систему землепользования региона.
Не надо рассматривать приведенные выше доводы как попытку ущемления прав коренных малочисленных народов. Нет. Нисколько не пытаясь ущемить права малочисленных народов, закрепленных в целом ряде международных договоров и законодательных актов Российской Федерации, следует все же отметить, что, признавая их право на большую социальную защищенность, государственную поддержку в области сохранения и развития самобытной культуры, это не должно ущемлять прав других народов, длительное время проживающих на данной территории. Конвенция о защите прав человека, Федеральный закон от 17.06.96 №74-ФЗ «О национально-культурной автономии» дают право всем народам сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, следовать национальным традициям и обычаям, уважая при этом права и культуру других народов. А традиционное природопользование, как раз и есть одна из главных составляющих культуры любого народа.
Порядок образования и функционирования данных территорий должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации с учетом природно-климатических условий, исторических и культурных традиций и на условии органичного вливания в общую систему землепользования региона.
Важной составляющей формирования эффективной нормативной правовой базы региона является осуществление мониторинга нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, что и закреплено в положениях о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации, его территориальных управлений и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако механизм реализации этих полномочий до сих пор не отрегулирован. Если нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации проходят процедуру согласования с заинтересованными органами исполнительной власти и обязательно согласовываются на
87
предмет соответствия федеральному законодательству с государственно-правовым управлением и управлением Министерства юстиции Российской Федерации, что в конечном счете сводит возможность ошибок к минимуму, то процедура разработки и принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления значительно упрощена, а отсутствие возможности публиковать их в электронных правовых базах данных (таких как «Консультант» или «Гарант»), что характерно для большинства регионов России, сводит к минимуму возможность осуществления полноценного контроля, Выходом из сложившейся ситуации может стать заключение соглашения между органами прокуратуры, за которыми Конституцией Российской Федерации и федеральными законами закреплена задача осуществления прокурорского надзора за соблюдением закона, и соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на предмет анализа нормативных правовых актов муниципальных образований с одновременным усилением учебно-методической работы с представителями органов местного самоуправления, занимающихся вопросами регулиронания земельно-имущественных отношений.
II. Следующей задачей проводимой земельной реформы является разграничение земель по уровиям собственности, гарантирующее соблюдение интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. Целями решения этой проблемы является:
• упорядочение компетенции и рациональное разграничение полномочий в вопросах владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами в регионе;
• функциональное усиление и структурное преобразование региональной системы управления земельными ресурсами;
• создание единой автоматизированной системы государственного земельного кадастра как правовой и информационной основы управления земельными ресурсами региона с проведением:
- плановой инвентаризации и учета земель;
- кадастровой оценки земель.
Принятый Государственной Думой 4 июля 2001 г. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» позволяет ликвидировать произвол в законодательном регулировании вопросов владения, пользования и распоряжения землей, нару-
шение принципов федеративного устройства России применительно к реализации правовых норм управления земельными ресурсами в peí ионах.
Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» обеспечивает:
>учет стратегических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и гарантии прав муниципальных образований в сфере управления земельными ресурсами; >сохранение целостности управления федеральным, субфедеральным и муниципальным сегментами экономики, разграниченными по уровням собственности (реестрам) предприятиями и имущественными комплексами всех организационно-правовых форм; >преобразование системы государственного управления земельными ресурсами в регионе.
Сложившаяся практика управления характеризуется неупорядоченностью межведомственного распределения полномочий по регулированию земельных отношений, дублированием выполнения управленческих задач, множественностью принимаемых управленческих решений, их несогласованностью и противоречивостью, а также неразделенностью выполняемых различными органами государственной власти управленческих и производственных (гехнико-технологичсских) функций.
Решение вышеуказанных проблем предусматривает три стратегических направления:
— разработка и принятие законодательных актов, регламентирующих порядок выполнения ключевых задач управления земельными ресурсами: федеральных законов «Об оценке земель», «Об аренде земель», «О государственном земельном контроле», «О порядке предоставления земель», «О порядке прекращения прав на землю», «О городских землях», а также нормативных правовых актов, обеспечивающих их практическую реализацию; разработка в соответствии с федеральными законами регионального земельного законодательства, реализующего права и интересы государства;
— реализация Положения о Федеральной службе земельного кадастра России и ее территориальных органах, обеспечивающих их статусное и функциональное укрепление как специализированных федеральных органов исполнительной власти, решающих наиболее приоритетную задачу земельной политики — создание государственного земельного кадастра;
89
— пнутриструктурное преобразование управления. предусматривающее разделение по исполнению управленческих и производственных функций, создание и становление в регионах в системе Росземкадастра федеральных государственных учреждений по ведению земельного кадастра и государственной оценке земель.
Важной составляющей решения поставленных задач является реализация Республиканской целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Республике Бурятия (2003-2007 годы)» разработанной на основе Федеральной целевой про!раммы «Создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» и нацеленной на решение стратегических задач в области структурной перестройки экономики в части земельно-имущественных отношений.
Социально-экономический эффект от реализации Программы будет достигнут за счет проведения структурных изменений в экономике на основе создания развитой информационной инфраструктуры, позволяющей обеспечить эффективное использование земель и иной недвижимости как важнейших составляющих национального богатства России и Республики Бурятия. I [рямой экономический эффект от реализации программных мероприятий состоит в увеличении доходов бюджетов всех уровней за счет роста поступлений земельных платежей в результате проведения разграничения государственной собственности на землю и повышения эффективности управления недвижимостью на федеральном и региональном уровнях. Существенный вклад в увеличение доходных частей бюджетов всех уровней будет достигнут уже на первом этапе реализации Программы за счет расширения охватываемых земельными платежами площадей, являющихся объектами налогообложения. Увеличению доходной части будет содействовать и переход к установлению налогооблагаемой базы на основе кадастровой оценки земель. Постоянно обновляемые в автоматизированной системе сведения о количестве и качестве различных категорий земель позволяет создать реальный инструмент контроля за происходящими изменениями, а наличие сведений о правовом режиме их использования и субъектах права на земельные участки — конкретизировать адресную направленность при реализации природоохранных мероприятий и персо-
инфицировать ответственность за охрану и состояние любых категорий земель.
Кроме того, дополнительным эффектом реализации Программы будет активизация сделок на рынке земли и недвижимости, создание благоприятного делового климата и как следствие рост объемов инвестиций в реальный сектор экономики под гарантии прав на недвижимость, обеспечение распоряжения земельными участками и прочно связанными с ними объектами недвижимости, находящимися в государственной и муниципальной собственности, за счет внедрения современных информационных технологий и повышения достоверности и полноты информации о недвижимости
III. Необходимым условием повышения эффективности управления земельными ресурсами, рационального использования и охраны земель на современном этапе экономического развития России является формирование земельного рынка с одновременным обеспечением ее инвестиционной направленности.
Решение этой задачи требует создания экономико-методологической платформы управления инвестиционным потенциалом земельных ресурсов в регионах, а также правовых механизмов оптимального перераспределения земель в реальном секторе экономики, формирование «эффективных» правообладателей земель.
Отдет.ным направлением региональной земельной инвестиционной политики является управление землями под предприятиями всех форм собственности как неотъемлемая компонента экономической политики.
Анализ существующего законодательства, регулирующего оборот земельных участков, позволяет сделать вывод о том, что в качестве основного режима землепользования для собственников зданий и сооружений государство предлагает оформление земельных участков в аренду либо выкуп земельных участков в собственность. Однако на практике как в Российской Федерации в целом, так и в Республике Бурятия в частности процессы выкупа и переоформления пользования на аренду идут с большим трудом. Как известно, вопрос о продлении сроков переоформления прав на земельные участки уже рассматривался Правительством Российской Федерации и фактически решен, но маловероятно, что это в корне изменит сложившуюся ситуацию. Связано это с тем, что с учетом пункта 3 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации, посгули-
91
рующей сохранение приобретенных прав у граждан и юридических лиц, положения пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», обязывающей юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или выкупить его в собственность, представляется не вполне понятным. Прежде всего установление обязанности субъектов, не относящихся к государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, «переоформить» право постоянного (бессрочного) пользования равнозначно национализации и противоречит Конституции Российской Федерации. Согласно пункту 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации «никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда». Понятие имущества определено в статье 128 Гражданского кодекса Российской Федерации. Поскольку право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является имущественным правам, оно, безусловно, относится к имуществу. Приведенная норма Вводного закона не предусматривает судебного порядка прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, более того, нигде не говорится о прекращении этого права вообще. Однако установление обязанности «переоформить» указанное право, следствием чего будет возникновение другого нрава у того же лица на тог же земельный участок, не оставляет сомнения в прекращении «переоформляемого» права. К тому же в гражданском законодательстве не существует понятие «переоформления» гражданских прав. Также последствия неисполнения «обязанности» «переоформления» права на землю законодательно не урегулированы — не ясно, что предусматривается в случае непереоформления прав до указанного срока. Поскольку в силу пункта 3 статьи 20 Земельного кодекса приобретенные права сохраняются, очевидно, что неисполнение указанной обязанности на правовом положении субъекта прав, подлежащих переоформлению, никак не отразится.
Кроме того, собственник здания в любом случае будет признаваться и юридическим, и фактическим пользователем земельного участка в связи с природой зданий и сооружений как объектов недвижимости. Использовать занятый зданием земельный участок иными лицами, кроме собственника здания, невозможно, а права собственности на здания существуют и в обозримом будущем будут
92
существовать отдельно от права собственности на расположенные под ними земельные участки.
Исходя из вышеизложенного можно предположить, что процесс формирования «единого объекта недвижимости», необходимый для создания благоприятной инвестиционной обстановки, не будет завершен. пока у землепользователей не появятся реальные экономические и юридические стимулы к выкупу земельных участков. Для решения поставленных задач представляется обоснованным согласиться с фактом существования вещного права на земельный участок у собственника зданий и сооружений, возникающего с момента строительства и существующего до момента фактического сноса здания, при этом назвать это вещное право другим термином — правом «ограниченного владения» и рассматривать его как тождественное с правом постоянного (бессрочного) пользования для негосударственных собственников. С одной стороны, это послужит хорошей защитой собственнику зданий и сооружений, поскольку является вещным и в этом смысле представляет известную альтернативу аренде, с другой стороны, свидетельствует о наличии некоего промежуточного состояния в регулировании земельных отношений между собственником земельного участка, то есть государством или муниципальным образованием, и собственником зданий и сооружений.
К числу экономического стимулирования, направленного на переоформление сложившегося землепользования, можно отнести реализацию на региональном уровне следующих мер:
— установление платы за пользование чужим земельным участком большей, чем ставка земельного налога, при этом, чем значительнее будет разница, тем интенсивнее будет идти процесс выкупа земельных участков;
— стимулирование выкупа путем устранения административных барьеров, проведения работ по оптимизации земельных участков с предоставлением возможности различных рассрочек и отнесения платы за выкуп земли на себестоимость выпускаемой продукции;
— предоставление возможности собственнику земельного участка, в первую очередь государству и муниципальным образованиям, распорядиться земельным участком с обременением в виде наличия права «ограниченного владения» другого лица по своему усмотрению, если к пределах установленного срока собственник зда-
93
ния или сооружения не воспользовался своим правом приобрести земельный участок по льготной цене и на льготных условиях. При .этом можно предусмотреть возможность не только реализации таких земельных участков с торгов, но и возможность сделать их объектами других сделок, в том числе объектами инвестиционных вложений, залога и т.п.
Ключевыми аспектами государственной земельной политики в регионах применительно к землям сельскохозяйственного назначения является:
- разработка критериев «эффективных» собственников и других пользователей земель сельскохозяйственного назначения с учетом специфики сельскохозяйственного производства и инвестиционной обеспеченности агропромышленного комплекса региона;
- формирование оптимального баланса земель, распределенных на различных вещных правах с учетом необходимости обеспечения планомерного развития агропромышленного комплекса, повышения инвестиционной привлекательности сельскохозяйственного производства и формирования «точек экономического роста» в АПК;
- вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в гражданско-правовой оборот на регулируемых государством инвестиционных условиях, учитывающих требования обеспечения целевого и рационального использования земель, реализации бизнес-плана развития сельскохозяйственного производства, материальной и социальной инфраструктуры на селе, а также определяющих формы государственной поддержки инвесторов и контроля за их деятельностью.
Следует отметить, что реализация поставленных задач невозможна без формирования эффективной единой государственной земельной политики на федеральном и региональном уровне, требующей применения системного подхода, методологической основой которого должна стать концепция управления земельными ресурсами в регионе.
Реализация концепции должна быть организована в рамках комплексной программы, систематизирующей взаимосвязанные целевые подпрограммы, каждая из которых определяет экономически обоснованные механизмы (модели) решения конкретных управленческих задач.
