CC BY
45
Компромисс интересов или экономическая закономерность
(регулирование цен на государственные и муниципальные земельные участки, занятые находящимися в частной собственности объектами недвижимости)
М.О. Никонорова
заместитель начальника управления методического обеспечения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, кандидат экономических наук
По прошествии почти трех лет с начала дискуссии о необходимости пересмотра порядка выкупа земельных участков, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, собственниками расположенных на них зданий, строений и сооружений 22 ноября 2006 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят в первом чтении внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона № 3479614 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» (далее - Законопроект).
Сегодня, когда у лиц, обладающих правом законодательной инициативы, есть возможность внести поправки в Законопроект, особенно актуальным представляется осмысление его основных концептуальных положений с позиции экономики, права и, наконец, с позиции здравого смысла.
В течение подготовительного периода рассматривалось множество различных вариантов решения проблемы стимулирования собственников недвижимости к выкупу земельных участков: начиная от их безвозмездной передачи собственникам до приведения уровня цен выкупа в соответствие с рыночными и введения рассрочки платежа на несколько лет.
Поскольку проблема установления оптимальных цен выкупа затрагивает интересы
множества собственников приватизированных предприятий, эффект от выбранного способа ее решения не может измеряться исключительно доходами бюджетной системы, полученными от продажи государственных и муниципальных земель. При этом в первую очередь преследуется цель завершить процесс приватизации, начатый в 1990-х годах, до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 октября 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», установившим обязательность одновременного отчуждения земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений.
Надо отметить, что в идеале цель решения этой задачи состояла в том, чтобы выбрать такой уровень цен, который, с одной стороны, не позволил бы дестабилизировать рынок недвижимости за счет спекуляции излишками земли, приобретенной по твердым государственным ценам, с другой стороны, не оказал негативного влияния на темпы ожидаемого экономического роста промышленного производства за счет исключения из оборота огромной денежной массы, необходимой для выкупа земли собственниками ранее приватизированных предприятий.
Расчет предельного уровня цены выкупа был произведен исходя из суммарной кадастровой стоимости подлежащих выкупу земель и суммарных средств, которые по
предварительным оценкам, могли быть изъяты единовременно из хозяйственного оборота промышленных предприятий (акционерных обществ) без ущерба для наращивания заданных Программой социальноэкономического развития на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) темпов производства.
Вместе с тем аспекты, связанные с введением механизмов предотвращения возможной спекуляции земельными участками, а также вопросы повышения эффективности землепользования практически не рассматривались.
Из-за технологической сложности и затратности реализации был отвергнут «комбинированный» подход, который предполагал раздел подлежащих приватизации земельных участков на часть, непосредственно занятую объектами недвижимости и задействованную в производственном процессе, и неиспользуемую часть (фактически используемые площади и излишки). Используемые в производстве части земельных участков предлагалось передать в собственность безвозмездно, а оставшуюся часть - предложить к выкупу по их рыночной стоимости. Такой подход был ориентирован на то, что приватизация предприятий, при которой до 2001 года не учитывались земельные участки, в большинстве случаев существенно изменила программы и масштабы деятельности предприятий, в связи с чем часть их производственных мощностей, а также земельные участки, на которых они расположены, перестали использоваться по назначению.
Не был также учтен опыт некоторых зарубежных стран предотвращения спекуляции землей, например введение моратория на продажу земельных участков в течение 10 лет со дня их выкупа.
Концепция Законопроекта построена на том, что земельные участки, занятые находящимися в частной собственности объектами недвижимости, не могут отчуждаться из государственной и муниципальной собственности по их рыночной стоимости. Во-первых, приобретателями таких земельных участков могут быть исключительно собственники недвижимости, а сле-
довательно, отсутствуют основания для осуществления сделки купли-продажи земельных участков по их рыночной стоимости, которая устанавливается при отсутствии каких-либо сдерживающих факторов, влияющих на свободу выбора продавца и покупателя. Во-вторых, дополнительным ограничением для собственника недвижимости является установление пресекательного срока (до 1 января 2008 года), в течение которого он должен принять решение о приобретении земельного участка в собственность либо в аренду. Указанные моменты, а также то обстоятельство, что оценка рыночной стоимости выкупаемых земельных участков проводится публичным собственником, то есть за счет бюджетных средств, предопределила выбор подхода к установлению цены выкупа земельных участков исходя из их кадастровой стоимости. При этом отказ от определения цены выкупа на основе ставок земельного налога, учитывая, что в соответствии с новой системой налогообложения земли ставки земельного налога устанавливаются в процентах от кадастровой стоимости земли, практически не внес ничего нового в методологию их расчета.
Законопроект установил предельную «льготную» цену выкупа земельных участков в следующих размерах:
• 20 процентов от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городских округах, поселениях с численностью населения свыше 3 миллионов человек;
• 2,5 процента от кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.
При этом право устанавливать конкретный размер цены выкупа сохранено за органами власти субъектов Российской Федерации, что, безусловно, ограничивает права Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку цена выкупа земельных участков, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации или право муниципальной собственности, будет устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем предлагаемое правило сохра-
няет территориальное равенство цен на земельные участки, находящиеся в собственности публичных правовых образований, что исключает возможную дифференциацию цен в зависимости от уровня собственности, а следовательно, защищает прежде всего интересы собственников недвижимости.
Право приобретения находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков по «льготной» цене предоставлено только гражданам и юридическим лицам, являющимся собственниками зданий, строений, сооружений (в том числе реконструированных или возведенных на месте разрушенных или снесенных зданий, строений, сооружений), в случае, если право частной собственности на указанные объекты недвижимости возникло вследствие их приватизации. Иные граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, могут приобрести земельные участки по их кадастровой стоимости. Цена выкупа, равная кадастровой стоимости земли, установлена Законопроектом также для случая приватизации государственного или муниципального унитарного предприятия путем его преобразования в открытое акционерное общество.
Таким образом, Законопроект ввел преференции исключительно для собственников ранее приватизированных из государственной и муниципальной собственности предприятий, предоставив им право приобрести земельные участки по цене, равной 2,5 процента от кадастровой стоимости земли (20 процентов от кадастровой стоимости земли - для городов Москвы и Санкт-Петербурга).
Однако остается неопределенность в вопросе о доказательной базе наличия факта приватизации в случае, если объекты недвижимости перешли к новому собственнику в результате вторичной сделки. Так, Законопроект устанавливает, что в удовлетворении заявления о приобретении прав на земельный участок может быть отказано, если не представлены документы, необходимые для приобретения прав на земельный участок, либо представленные до-
кументы свидетельствуют об отсутствии у заявителя прав на приобретение земельного участка. Следовательно, бремя доказательства факта отчуждения объекта недвижимости из государственной или муниципальной собственности лежит на его правообладателе, что в ряде случаев является для последнего непреодолимым препятствием.
Законопроектом оставлен без внимания еще один существенный вопрос, а именно вправе ли арендатор земельного участка выкупить этот участок по льготной цене, если он воспользовался предоставленным правом выбора и переоформил право пос-тоянного(бессрочного) пользования на право аренды в соответствии с требованиями пункта 2 статьи З Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». С одной стороны, названным пунктом установлена обязанность юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по своему желанию на право собственности либо на право аренды в срок до 1 января 2008 года, следовательно, обязанность в первую очередь касается срока переоформления.
Вместе с тем согласно пункту 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть право выкупа земельного участка по «льготной» цене.
К категории лиц, имеющих прав на выкуп земельных участков по «льготным» ценам, также не отнесены арендаторы, которые
приобрели земельные участки для строительства в соответствии с правилами статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, в том числе на торгах, и после его завершения как собственники недвижимости вправе приобрести эти участки в собственность. Такие собственники недвижимости, невзирая на уплату арендных платежей по рыночным ставкам в течение срока договора аренды земельного участка, также не имеют права на его выкуп по «льготной» цене.
Таким образом, Законопроект не относит арендаторов, являющихся собственниками объектов недвижимости - земельных участков и заключивших договор аренды в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а также арендаторов, заключивших договор аренды земельного участка для строительства в период с октября 2001 года до настоящего времени, к категории лиц, имеющих право выкупить эти земельные участки по «льготным» ценам.
Это обстоятельство можно объяснить тем, что процедура выкупа земельных участков по «льготным» ценам имеет временный характер и направлена на стимулирование переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками лицами, не указанными в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть лицами, которым земельные участки могут быть предоставлены исключительно в собственность либо в аренду. В то же время с юридической точки зрения в рассматриваемом случае права собственников недвижимости не равны и зависят от способа оформления прав на земельные участки, предшествовавшего решению о выкупе такого земельного участка в собственность.
Законопроект не предусматривает перенос срока обязательного переоформления юридическими лицами прав на земельные участки и не вводит каких-либо экономических рычагов стимулирования выполнения указанного требования. Вместе с тем статьей 5 Законопроекта вносятся изменения в статью 7.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации,
согласно которым за невыполнение требований о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком предусмотрено наложение административного штрафа на юридических лиц и граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, в размере от двухсот до тысячи минимальных размеров оплаты труда. Очевидно, что применение мер административного характера к лицам, которые в силу объективных причин не смогут обеспечить переоформление земельных участков в установленные сроки, будет нарушать их права.
Другой путь, который позволит ускорить переоформление прав на земельные участки - это введение рассрочки платежа за выкуп земельного участка. Соответствующие предложения внесены Российским союзом промышленников и предпринимателей, и по поручению Президента Российской Федерации они должны быть рассмотрены при подготовке Правительством Российской Федерации поправок в Законопроект к его второму чтению.
Прежде всего необходимо отметить, что законодательное увеличение срока переоформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, при одновременном введении рассрочки платежа за выкуп таких земельных участков нецелесообразно. Продление срока платежа позволит накопить необходимые средства для выкупа земельных участков, что исключает необходимость введения рассрочки. Также следует учитывать, что введение рассрочки создаст определенные трудности для исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, так как потребует дополнительных затрат на обеспечение контроля за соблюдением сроков и размеров выплат в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В этой ситуации можно предположить, что законодатель изберет наиболее простое решение - перенос срока окончания переоформления прав на земельные участки еще на один или два года.
В случае принятия решения о введении рассрочки платежа в качестве условия дого-
вора купли-продажи находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка должны быть предусмотрены меры по обеспечению гарантий выполнения покупателем своих обязательств. В частности, необходимо установить обязанность покупателя осуществить предварительную частичную оплату приобретаемого земельного участка в размере не менее 20 процентов от цены выкупа, а также предусмотреть ответственность покупателя в виде выплаты неустойки за каждый день просрочки платежа по договору.
В соответствии с пунктом 5 статьи 488 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, с момента передачи товара покупателю и до его оплаты товар, проданный в кредит, признается находящимся в залоге у продавца для обеспечения исполнения покупателем его обязанности по оплате товара. Таким образом, обязательным условием договора купли-продажи земельного участка в рассрочку должно являться возникновение ипотеки земельного участка с целью обеспечения исполнения покупателем обязательства по уплате, установленного договором платежа. Одновременно с государственной регистрацией перехода права собственности на земельный участок к покупателю на основании договора купли-продажи земельного участка с рассрочкой платежа будет производиться государственная регистрация в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество ограничений (обременений) права покупателя на такой земельный участок - ипотеки, возникающей на основании договора с рассрочкой платежа.
Принятие Законопроекта неоправданно затянулось, и уже сегодня очевидно, что в установленные сроки переоформить права на все земельные участки, занятые находящимися в частной собственности зданиями, строениями, сооружениями, будет весьма затруднительно. Это обусловлено не столько желанием или нежеланием правообладателей земельных участков следовать требованиям закона, сколько реальными возможностями уполномоченных органов государственной власти и местного самоуп-
равления, которые обязаны соблюдать установленную законодательством процедуру принятия соответствующих решений.
В настоящее время земельным законодательством Российской Федерации не установлена ответственность за нарушение юридическими лицами сроков переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Однако не это обстоятельство, а ожидание снижения цены выкупа земли во многом определило сокращение числа собственников объектов недвижимости, желающих приобрести в собственность занятые этими объектами земельные участки. По этой причине многие положения Законопроекта неоднократно обсуждались с представителями бизнес-сообщества, которые настаивали на многократном снижении цен. Ситуация усугубилась введением в действие главы «Земельный налог» Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой налоговой базой по земельному налогу признается кадастровая стоимости земельного участка. В соответствии с принципами установления местных налогов конкретные ставки земельного налога определяются представительными органами местного самоуправления в пределах налоговых ставок, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации.
Согласно действующему порядку, установленному статей 2 Федерального закона № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», цена выкупа определяется законами субъектов Российской Федерации кратно ставкам земельного налога в поселениях с различной численностью населения и составляет от 30 до 3 ставок земельного налога. Поскольку органы местного самоуправления вправе устанавливать дифференцированные ставки земельного налога, цены выкупа на земельные участки, расположенные на территории определенного муниципального образования, напрямую зависят от налоговой политики органов местного самоуправления. В результате возникают территориальные различия в уровне выкупных цен, не связанные со стоимостью земельных участков, что недопустимо с экономической точ-
ки зрения. Кроме того, постепенный переход к новой системе налогообложения земли, был обусловлен незавершенностью процесса государственной кадастровой оценки земель. Это обстоятельство в значительной степени повлияло на приостановление выкупа земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости, которые в отсутствие данных о кадастровой стоимости земли не могли сделать обоснованного выбора при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Ситуация еще более усугубляется тем, что до настоящего времени не приняты нормативные правовые акты, призванные выстроить систему арендных платежей за находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, а именно:
• акт Правительства Российской Федерации об утверждении общих начал арендной платы (пункт 4 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации);
• акты Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления об определения размера арендной платы, а также условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности соответственно, то есть за земельные участки, на которые в установленном порядке зарегистрировано право собственности соответствующих публичных правовых образований (пункт 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации);
• акт Правительства Российской Федерации о порядке определения размера арендной платы при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды (пункт 3 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Учитывая, что в соответствии с положениями пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоря-
жение неразграниченными земельными участками, а также земельными участками, отнесенными к федеральной собственности либо собственности субъектов Российской Федерации по основаниям, установленным статьей 3.1 указанного Федерального закона, до регистрации права собственности на эти земельные участки осуществляют органы местного самоуправления. Последние пользуются ранее изданными актами и методиками определения размера арендной платы и, как правило, устанавливают ставки арендной платы, как и ранее, кратно ставкам земельного налога.
Следует отметить, что многочисленные попытки разработать нормативный правовой акт, устанавливающий общие начала определения арендной платы за указанные земельные участки, не увенчались успехом. По смыслу общие начала определения арендной платы должны прописывать способы определения размера арендной платы за находящиеся в государственной или муниципальной собственности земли для различных случаев предоставления земельных участков. Вместе с тем изменения, в последнее время внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации, значительно сократили количество случаев безконкурс-ного предоставления земельных участков в аренду. При предоставлении земельных участков в аренду на торгах (конкурсах, аукционах) начальный размер арендной платы определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, а право на заключение договора аренды предоставляются участнику торгов, предложившему наибольший размер арендной платы. Это практически свело к минимуму случаи, когда требуется государственное регулирование ставок арендной платы за землю.
Законопроект предпринял попытку урегулировать вопрос о размере арендной платы за землю для случая переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право его аренды. Предложено годовой размер арендной платы за использование земельных участков, право постоянного (бессрочного) пользования на которые переоформляется собствен-
никами недвижимости на право аренды, установить в пределах не выше 2 процентов от их кадастровой стоимости, а за ограниченные в обороте земельные участки, а также за земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения -не выше размера земельного налога, установленного для таких участков законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В отношении ограниченных в обороте земельных участков указанная мера обусловлена тем, что такие участки не могут быть приобретены в собственность, в силу чего при переоформлении права на них собственники недвижимости не могут воспользоваться правом выбора. В то же время не очевидна целесообразность применения такого подхода при передаче в аренду земель сельскохозяйственного назначения, особенно сельскохозяйственных угодий из состава таких земель, стоимость которых зависит не столько от местоположения участка, сколько от плодородия почв, обуславливающего эффективность дальнейшего производственного использования земельного участка. С одной стороны, искусственное занижение ставок налога на земли сельскохозяйственного назначения и, соответственно, ставок арендной платы за такие земли снижает бремя финансовой нагрузки на их правообладателей. С другой стороны, этот подход не приемлем для земель, представляющих особую хозяйственную ценность.
Конкретный размер годовой арендной платы в указанных пределах устанавливается собственником государственных и муниципальных земель на основании пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, а для неразграниченных земельных участков - нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Установив в качестве базы для определения ставок арендной платы за земельные участки, право постоянного (бессрочного) пользования которым подлежит переоформлению, кадастровую стоимость земли, Законопроект поставил точку в споре о возможности рассчитывать указанные ставки
исходя из рыночной стоимости земельного участка, определенной оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Следует оговориться, что такая возможность предусмотрена пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 года № 519 «Об утверждении стандартов оценки», согласно которому в рассматриваемом случае может быть применена отличная от рыночной стоимость объекта оценки, например стоимость объекта оценки с ограниченным рынком. Такой вид стоимости применяется для оценки объекта, продажа которого на открытом рынке невозможна или требует дополнительных затрат по сравнению с затратами, необходимыми для продажи свободно обращающихся на рынке товаров.
Вместе с тем, учитывая существенные затраты государства, связанные с оплатой работы оценщика, целесообразно допустить возможность применения кадастровой стоимости земли не только для случая переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на праве его аренды, но и для других случаев предоставления земельных участков в аренду.
Законопроект оставил за Правительством Российской Федерации право помимо утверждения общих начал определения размера арендной платы утверждать предельные размеры арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Это нововведение связано с необходимостью государственного регулирования размера арендной платы за земельные участки, предоставляемые отдельным категориям арендаторов, в том числе:
• организациям, тарифы на продукцию и услуги которых регулируются государством (в том числе естественным монополиям);
• организациям, которые в силу технологических особенностей используют большие по площади земельные участки, например для захоронения промышленных и ядерных отходов, вооружений и т. п.;
• организациям, деятельность которых связана с обслуживанием дипломатических
миссий и представительств иностранных государств на условиях, предусмотренных международными договорами и соглашениями.
Указанный подход также вполне оправдан в случаях, когда предоставление земельных участков в аренду допускается без проведения торгов, например при предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (статьи 30 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации), при отсутствии нескольких заявлений о предоставлении земельного участка в аренду для целей, не связанных со строительством (статья 34 Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 года № 264 «О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» и от 31 марта 2006 года № 176 «Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования»).
Возможность применения «фиксированных» или «предельных», то есть устанавливаемых либо регулируемых, ставок арендной платы определена статьей 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой в предусмотренных законом случаях цена договора может быть установлена с применением цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.), устанавливаемых или регулируемых уполномоченными на то государственными органами.
Таким образом, все допускаемые законодательством Российской Федерации способы определения размера арендной платы за находящиеся в государственной или муниципальной собственности земли условно можно разделить на три вида:
1) определение начального размера годовой арендной платы исходя из рыночной стоимости земельного участка (рыночная
ставка арендной платы исчисляется оценщиком в виде процента от его рыночной стоимости);
2) определение размера годовой арендной платы в виде фиксированного процента от кадастровой стоимости земельного участка;
3) определение размера годовой арендной платы, равного фиксированной величине платы за единицу площади передаваемого в аренду земельного участка, либо за всю площадь участка, выраженную в денежном эквиваленте.
При этом законодательство Российской Федерации и сложившаяся правоприменительная практика позволяют сделать неоднозначные выводы о применении того или иного способа определения размера арендной платы. Так, пунктом 5 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что кадастровая стоимость земли применяется для целей налогообложения, а также в иных случаях, установленных законом или Земельным кодексом Российской Федерации. Отсюда следует вывод, что применение кадастровой стоимости для целей определения размера арендной платы не может быть установлено актом Правительства Российской Федерации об общих началах определения арендной платы за находящиеся в государственной или муниципальной собственности земли, а также законами субъектов Российской Федерации, если Земельный кодекс Российской Федерации не будет содержать соответствующей отсылочной нормы.
В то же время статьей 8 Федерального закона от 29 июня 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» установлена обязательность проведения оценки объектов оценки, полностью либо частично принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, в частности при передаче таких объектов в аренду. При этом статья 5 названного Федерального закона, определяющая объекты оценки как имущество, имущественные или обязательственные права, не позволяет отнести к объектам оценки размер арендной платы. По этой причине оценщи-
ки, привлекаемые для определения размера годовой арендной платы за находящиеся в государственной или муниципальной собственности земли, используют результаты анализа вторичного рынка аренды земельных участков либо проводят оценку рыночной стоимости земельного участка и определяют ставку арендной платы за такой участок расчетным путем.
Таким образом, необходимо четко разграничить случаи, когда при определении ставок арендной платы применяется кадастровая стоимость земли, а когда требуется следовать правилам, установленным законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Кроме того, необходимо устранить неоднозначность трактовки норм Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 29 июня 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», устанавливающих обязательность применения базы для расчета ставок арендной платы.
Представляется, что для устранения указанных противоречий в статью 5 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», а также в статьи 65 и 66 Земельного кодекса Российской Федерации должны быть внесены изменения. Прежде всего пункт 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации следует дополнить положением о том, что при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, размер арендной платы устанавливается на основе кадастровой стоимости земли или «фиксированных» ставок в установленных Правительством Российской Федерации случаях. В пункте 1 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации должны быть четко указаны случаи применения законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности. Целесообразно изложить его в следующей редакции: «Для совершения сделок с земельными участками, правами на земельные участки стоимость земельных участков определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, за исключени-
ем случаев, установленных пунктом 3 статьи 65 настоящего Кодекса». Статью 5 Федерального закона от 29 июня 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» следует дополнить положением, согласно которому земельные участки, права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, оцениваются в порядке, установленном Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», за исключением случаев, установленных земельным законодательством Российской Федерации.
Предлагаемые изменения позволят делегировать Правительству Российской Федерации полномочия по определению случаев использования кадастровой стоимости земли для определения размера годовой арендной платы или «фиксированных» («предельных») значений ставок арендной платы, привести в соответствие нормы Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» с положениями Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации, а также систематизировать систему земельных платежей, четко разграничив нормативную правовую базу, устанавливающую порядок их определения. При этом не нарушается логика Законопроекта, которая оставляет за Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления право самостоятельно принимать решение о размере арендной платы за находящиеся в соответствующей собственности земельные участки в пределах и в случаях, которые устанавливаются Земельным кодексом Российской Федерации и общими началами определения арендной платы за находящиеся в государственной или муниципальной собственности земли.
Еще один вопрос требует четкого обоснования: какими правилами следует руководствоваться при определении части кадастровой стоимости, взимаемой в качестве арендной платы?
Законопроект предлагает устанавливать предельную ставку арендной платы за земельные участки, право постоянного (бес-
срочного) пользования которыми переоформляется на право аренды, не выше 2 процентов от кадастровой стоимости земельного участка. Это означает, что срок окупаемости земельного участка (срок, в течение которого арендатор выплатит в виде арендной платы сумму, равную кадастровой стоимости земельного участка) составит 50 лет. Учитывая, что Законопроектом установлен предельный срок договора аренды государственных и муниципальных земель, равный 49 годам, в течение срока действия договора аренды арендатор оплатит цену выкупа земельного участка, не являющуюся «льготной» ценой, а в случае пересмотра арендной платы в сторону ее повышения -сумму, значительно превышающую цену выкупа земельного участка, установленную на дату заключения договора аренды. При этом, как уже отмечалось, в случае если после окончания договора аренды арендатор, являющийся собственником недвижимости, изъявит желание выкупить земельный участок, не ясно, по какой цене он сможет это осуществить. Руководствуясь положением Законопроекта, которым предусматривается, что собственники недвижимости, расположенной на земельном участке, не могут приобретать такие участки по рыночным ценам, этот вопрос по-прежнему остается открытым.
Аналогичный подход предлагается применить для определения предельного размера арендной платы, устанавливаемого исходя из кадастровой стоимости земли, а именно рассчитывать ставку арендной платы как произведение кадастровой стоимости земельного участка и коэффициента, не превышающего ставку рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Однако такой подход не позволяет учесть реальную экономическую ситуацию в регионе, в котором расположен передаваемый в аренду земельный участок, и может привести к следующему: за земельные участки, предоставленные для отдельных видов коммерческой деятельности (наиболее доходных с точки зрения властей), будет устанавливаться наивысшее значение этого коэффициента независимо от условий кредитования и рисков, связанных с ве-
дением такой деятельности на конкретной территории.
При расчете рыночной ставки арендной платы за землю оценщик определяет коэффициент капитализации, величина которого зависит от многих факторов и может отличаться в разных регионах Российской Федерации. Если коэффициент капитализации является исключительно экономическим показателем, отражающим уровень развития рынка, то в случае государственного регулирования ставок арендной платы последние могут использоваться в качестве экономического стимула для выкупа земельных участков либо, наоборот, в качестве стимула для заключения договора аренды. При этом экономическая зависимость между стоимостью земельного участка и ставкой арендной платы за этот участок не будет прослеживаться.
Таким образом, если не установить правила, которыми должны руководствоваться органы государственной власти и органы местного самоуправления при определении ставок арендной платы за земельные участки, можно предположить, что процент от кадастровой стоимости, принимаемый в виде размера годовой арендной платы за землю, будет устанавливаться волевым путем и отражать исключительно политику соответствующих органов в отношении приватизации земли.
В рассматриваемом случае целесообразно руководствоваться методологией, применяемой при оценке рыночных ставок арендной платы с поправкой на то, что государственная кадастровая оценка земель проводится с применением массовых методов и, как правило, позволяет определить приближенную к рыночной величину стоимости земельного участка. Отсюда следует, что при определении размера арендной платы на основе кадастровой стоимости земли целесообразно использовать усредненные значения таких коэффициентов в разрезе отраслей и субъектов Российской Федерации.
Еще один немаловажный вопрос, который должен быть решен при установлении общих начал определения размера арендной платы за находящиеся в государствен-
ной или муниципальной собственности земельные участки, касается порядка пересмотра годового размера арендной платы. Очевидно, что вне зависимости от способа определения размера арендной платы такой пересмотр должен осуществляться прежде всего в связи с изменением соответствующей базы расчета (рыночной или кадастровой стоимости земельного участка) не чаще одного раза в 3-5 лет. Вместе с тем вопрос о допустимости в указанные периоды времени производить ежегодное изменение годового размера арендной платы путем умножения на коэффициент-дефлятор, рассчитанный на основании прогнозируемого уровня инфляции на очередной финансовый год в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете, является спорным. В свою очередь, применение индексации «фиксированных» ставок арендной платы, если их установление не связано со стоимостью участка, не только допустимо, но и вполне оправданно.
Представив на обсуждение экономико-правовой анализ проблем, связанных с установлением платы при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, автор не берет на себя ответственность предугадать, какие поправки будут внесены в Законопроект, представленный ко второму чтению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Читатель вправе самостоятельно сделать вывод о том, каким образом будет решена проблема установления цен на земельные участки, выкупаемые собственниками расположенных на них объектов недвижимости. Важно, чтобы в процессе работы над Законопроектом законодатель в угоду сиюминутным политическим интересам не принимал решения, которые противоречат экономическому смыслу земельных платежей. Приоритетной должна оставаться задача стимулирования эффективного землепользования, что не исключает поиск оптимальных вариантов, обеспечивающих компромисс интересов бизнеса и власти.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ___________УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»__________________
5-8 июня 2007 года, Москва Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ ПРИ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ И МЕЖЕВАНИИ ЗЕМЕЛЬ
• земельный участок как объект недвижимости. Возникновение, прекращение и ограничение прав на земельные участки, правовой режим различных категорий земель.
• нормативные документы по организации землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель и их применение в практической работе (с учетом проводимой в стране административной реформы и проекта федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»)
• комментарии к новым федеральным законам от 30.06.2006 № 93-Ф3 (дачная амнистия) и от 17.04.2006 № 53-Ф3
• методика и практика определения цены и составления смет на выполнение землеустроительных работ
• современные технологии проведения землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель. Автоматизированная обработка геодезических измерений и данных, полученных при инвентаризации и межевании земель
• подготовка материалов и данных для кадастрового учета и регистрации прав на земельные участки
• правовое регулирование технического учета объектов капитального строительства
• техническая инвентаризация объектов капитального строительства
• о лицензировании геодезической и картографической деятельности
• контрольно-надзорная деятельность Федеральной службы по надзору в сфере природопользования
• судебно-арбитражная практика рассмотрения земельных споров при приватизации земель и сделках с земельными участками
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: тел /факс: (495) 436-0521,436-9027,436-0325;
E-mail: [email protected], [email protected]
