CC BY
53
Анализ современных проблем регулирования земельных отношений в Российской Федерации
(опыт работы группы «Норильский никель»)
А.В. Перов
заместитель генерального директора
открытого акционерного общества «Норильский никель»
Темой статьи является критический анализ отдельных чувствительных позиций теории и практики государственного регулирования земельных отношений, с точки зрения одного из крупных землепользователей Российской Федерации - группы «Норильский никель».
По нашему мнению, одним из необходимых составляющих факторов успешно функционирующей рыночной экономики и консенсуса между государством и бизнесом являются ясные и справедливые правила игры, в том числе на поле имущественно-земельных отношений. А четкое законодательное регулирование этих отношений является непременным условием становления и стабильного развития земельного рынка.
В настоящее время Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации приняты ряд базовых законодательных актов, регламентирующих земельные отношения в Российской Федерации: Земельный кодекс Российской Федерации, Закон о разграничении государственной собственности на землю и другие законодательные акты; проводятся масштабные работы по инвентаризации земель и их государственной кадастровой оценке; разработаны механизмы выкупа земельных участков и определения цены выкупа.
Вместе с тем недостаточная определенность, а в некоторых случаях и несправедливость земельного законодательства, с которыми тем не менее вынуждены считаться представители бизнес-сообщества при реализации предусмотренных законодательством прав и обязанностей в области земельных отношений, приводят не только к экономически неоправданному, а для некоторых предприятий зачастую непо-
сильному росту бремени земельных платежей, но и крайне затрудняют перспективное финансово-хозяйственное планирование деятельности всех без исключения субъектов землепользования.
Представляя собой одну из крупных групп компаний - пользователей земель в основном районов Крайнего Севера, «Норильский никель» в своей практической деятельности также постоянно сталкивается с несовершенством, несправедливостью и непрактичностью отдельных определенных государством правил регулирования земельных отношений. В связи с этим в нашей статье рассмотрение наиболее проблемных вопросов логически структурировано не по степени их важности, а именно в ракурсе понятности, справедливости и практичности устанавливаемых государством правил.
I. Правила не ясны
Использование земельных участков на условиях договора аренды подразумевает срочный характер землепользования. По завершении определенных этапов производственных или иных работ и окончания срока, установленного договором аренды, землепользователи отказываются от использования земельного участка и передают его соответствующим органам власти.
В последнее время процесс отказа от использования земельных участков активизировался из-за ежегодного увеличения размеров земельных платежей и в значительной мере из-за «принудительной» необходимости к концу текущего года перейти на новый режим землепользования (выкуп земель или их аренда).
Хозяйствующие субъекты рационализируют использование земельных ресурсов, отказываются от неэффективно используемых земель. При этом остро встает вопрос об определении необходимых объемов рекультивации и порядке отказа от использования земельных участков, выделенных ранее в пользование хозяйствующего субъекта без предварительного утверждения проекта рекультивационных работ. В существующем законодательстве недостаточно четко прописаны правила и требования к проведению рекультивационных работ в отношении таких земельных участков, что дает возможность местным органам власти выдвигать изначально невыполнимые требования и по понятным причинам затягивать изъятие земельных участков.
Вывод. Необходимо на федеральном уровне разработать четкие правила определения объемов рекультивационных работ в отношении земельных участков, выделенных без предварительного утверждения проекта рекультивации, в целях недопущения неоправданно завышенных требований местных властей.
II. Правила ясны, но не справедливы
Определенность и полнота прав собственности на единый объект недвижимости, включающая гарантированный титул собственности на земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости, является основополагающим условием эффективного развития бизнеса и полноценного развития рыночных отношений. Действия государства, направленные на достижение этой задачи, понятны и всецело поддерживаются бизнес-сообществом, однако способ достижения провозглашенной цели нарушает общепринятые принципы гражданско-правовых отношений.
Одним из итогов масштабной приватизации предприятий, прошедшей в девяностых годах двадцатого столетия, стал сформировавшийся институт права собственности на объекты недвижимости.
Вопрос же судьбы земельных участков в условиях крайне форсированных темпов приватизации предприятий и понятных как концептуальных, так и временных труднос-
тей прохождения законодательных актов в области земельных отношений был решен путем передачи земельных участков собственникам объектов недвижимости на праве постоянного (бессрочного) пользования. Это достаточно «суррогатное», простое, но, главное, быстрое решение являлось, по сути, одним из составляющих приватизации.
Принятые впоследствии Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» фактически изменяют условия, на которых приватизировались предприятия, ущемляя их права. Рассматриваемые законодательные акты, обеспечивая более легальную и понятную форму землепользования, одновременно ограничивают срок действия постоянного (бессрочного) пользования и принуждают приватизированные предприятия арендовать уже считающиеся «своими» на праве постоянного (бессрочного) пользования земли либо фактически повторно их выкупать.
В соответствии с российским законодательством в случае принятия решения о выкупе земельного участка земельные платежи включают две составляющие - сумму выкупа и ежегодный земельный налог, а при заключении договора аренды - арендную плату. Существующая в настоящее время практика определения ставок земельного налога, основанная на административном методе ежегодного индексирования ставок, приводит к тому, что увеличение земельных платежей становится неограниченным и не отвечает принципам экономической эффективности налогообложения. Поскольку субъектами Российской Федерации цена выкупа земельных участков устанавливается в относительных величинах (от трехкратного до тридцатикратного размера ставки земельного налога), то, соответственно, и величина суммы выкупа зависит от административных решений и может быть сколь угодно высокой. Например, сумма выкупа земельных участков, используемых группой предприятий «Норильский никель», в результате исключительно административных решений органов власти раз-
ного уровня в 2002 - начале 2003 года возросла приблизительно в 4 раза. Возникает совершенно справедливый вопрос, какие экономические потрясения и форс-мажорные обстоятельства, произошедшие в нашей стране в ночь с 31 декабря 2002 года на 1 января 2003 года, заставили государственные органы власти настолько повысить цену выкупа земельных участков?
Принятие решения о рыночном определении цены земли под приватизированными зданиями и сооружениями также не представляется достаточно обоснованным. Рыночная оценка подразумевает наличие неограниченного числа субъектов рыночных отношений, тогда как в случае сделки в отношении земельного участка под зданием и сооружением покупатель только один -собственник здания.
Указанная совокупность введенных в настоящее время правил, в основном базирующаяся на чисто фискальных задачах, фактически должна относиться к предпривати-зационному, а не послеприватизационному процессу, т. к. нарушает существенные условия его проведения десятилетие назад.
Выводы. Неправомерно требовать фактически повторного «выкупа» земельного участка под объектом недвижимости. Необходимо «дооформить» права предприятий на землю под приватизированными зданиями и сооружениями.
Увеличение размеров земельного налога за земельные участки под зданиями и сооружениями не должно превышать темпов инфляционных ожиданий, жестко регламентироваться и лимитироваться федеральными органами власти и отвечать принципам экономической эффективности налогообложения.
При заключении договора аренды земельного участка до окончания процесса разграничения государственной собственности на землю арендодателем выступает уполномоченный орган государственной власти, т. е. муниципальный орган власти. (Форма договора аренды разработана Министерством имущественных отношений Российской Федерации.) Одним из непременных условий договора является положение о ежегодном изменении арендодате-
лем размера арендной платы в одностороннем порядке. На наш взгляд, договор такой формы, как и в случае с повторным «выкупом» земель, имеет признаки кабального договора. Собственник недвижимости не имеет возможности перенести здание на другой участок земли, его фактически вынуждают согласиться на предлагаемое арендодателем увеличение платы за земельный участок. Кроме того, даже в случае заключения долгосрочного договора аренды земельного участка арендаторы лишены возможности планировать расходы на землепользование и всецело зависят от экономически ничем не обоснованных решений местных властей. Размер арендной платы рассчитывается на основании ставки земельного налога или кадастровой стоимости земельного участка и различных индексирующих коэффициентов, принимаемых на муниципальном уровне. Таким образом, размер ежегодного увеличения арендной платы ничем не ограничен и может быть сколь угодно высоким.
Опыт «Норильского никеля» показывает, что ситуация обостряется, когда фактически единственным арендатором выступает крупное градообразующее предприятие, а местная администрация склонна рассматривать арендную плату за землю как приоритетный и ничем не ограниченный способ пополнения дефицита своего бюджета. В принципе элементарная арифметическая операция деления величины бюджетного дефицита на площадь, занимаемую земельными участками, в условиях нынешнего законодательства определенно является самым простым, а потому и заманчивым способом достижения сбалансированности местных бюджетов. Видимо, этот способ также следует рекомендовать Правительству Российской Федерации для внедрения на уровне федерального бюджета по окончании процедуры разграничения государственной собственности на землю.
Вывод. Принципы заключения договоров аренды земельных участков должны основываться на цивилизованной модели гражданско-правовых отношений и допускать изменение договора только в случае согласия всех заинтересованных сторон. Увели-
чение размеров арендной платы должно быть ограничено (к примеру, диапазоном коэффициентов) на федеральном уровне.
Расположенному в основном на земельных участках Крайнего Севера, «Норильскому никелю» особенно близка общая проблематика развития северных территорий и государственного регулирования земельных отношений на этих территориях.
Важность и стратегическая необходимость развития районов Крайнего Севера неоспорима, однако на сегодняшний день государство лишь в малой степени реализует имеющиеся возможности финансово-экономического регулирования в целях стимулирования комплексного развития промышленности и интенсификации производственного процесса на северных территориях.
Отсутствие не то что сельскохозяйственных производителей, но и каких-либо иных значительных землепользователей, не зависящих от «Норильского никеля», вечная мерзлота, тяжелые природные условия, проблемы инфраструктурного и иного порядка позволяют распространять на северные земли общий административный порядок командного установления квазирыноч-ной методологии ценообразования в гораздо меньшей степени, нежели чем на остальной территории страны.
Вывод. Необходима активизация усилий государства по развитию Крайнего Севера, в частности по вопросам земельных отношений, с учетом территориальной и климатической специфики. Одной из форм государственного стимулирования северных территорий может стать установление фиксированного порядка взимания земельных платежей (уже существующего, например, для транспортных систем естественных монополий).
III. Правила ясны, но на практике
не выполнимы
Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предприятия поставлены перед выбором: выкупить земельный участок, на котором находится объект недвижимости, до 1 января 2004 года или заключить в отношении этого участка договор аренды.
С юридической точки зрения, эта норма представляется нам спорной, т. к. противоречит не только основополагающим нормам Конституции Российской Федерации, но и пункту 3 статьи 20 самого Земельного кодекса, в котором прямо говорится о сохранении права постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшего у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса.
Но даже допустив законность этой нормы, возникают проблемы чисто практического характера. Так, непременным условием реализации предусмотренных указанной нормой закона прав являются проведение землеустроительных работ и государственный кадастровый учет земельных участков. Однако наша компания столкнулась с неготовностью самих органов государственной власти, задействованных в сфере имущественно-земельных отношений, выполнить зависящий от них объем технической работы в установленный законом срок. Нехватка профессиональных кадров, отсутствие программного обеспечения требуемого уровня, несогласованность работы земельных комитетов и кадастровых палат, часто меняющиеся требования к составу и качеству документов заявителей, а также излишняя бюрократизация процесса оформления прав на землю делают невозможным практическое выполнение законодательства в части переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2004 года.
Вывод. По нашему мнению, практическое выполнение предприятиями положений законодательства о переоформлении прав постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2004 года невозможно в основном в связи с неготовностью государственных структур выполнить требуемый объем работы.
Реформирование имущественно-земельных отношений предусматривает проведение крупномасштабной работы по разграничению государственной собственности на землю на следующие виды:
• собственность Российской Федерации;
• собственность субъектов Российской Федерации;
• собственность муниципальных образований.
Сегодня процесс разграничения практически находится в начальной стадии и осложняется возникающими трениями между властными структурами Федерального уровня и субъектов Российской Федерации. В результате землепользователь не всегда может однозначно определить субъекта сделки купли-продажи со стороны государства. Это также во многом затрудняет реализацию прав юридических лиц в сфере земельных отношений.
Вывод. Необходима активизация усилий государства по разграничению государственной собственности на землю, выработка четкого механизма разграничения.
Заявительный принцип оформления документов на фактически занятые земельные участки перекладывает на землепользователя всю ответственность, а также обязывает нести затраты на их оформление. Действия же должностных лиц государственных органов начинаются лишь после того, как землепользователь обратился в соответствующий орган с заявлением.
Длительной и дорогостоящей является процедура согласования и утверждения
границ земельных участков. В этой процедуре участвуют как минимум 7 ведомств: местная администрация, органы архитектуры, органы Федеральной службы земельного кадастра России, Министерство имущественных отношений Российской Федерации или управления муниципальным имуществом, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, органы по охране памятников истории и культуры. Кроме этого, в процедуре, как правило, принимают участие многие организации и учреждения, осуществляющие платное согласование границ и охранных зон: организации по эксплуатации инженерных сетей и сооружений, организации, осуществляющие различные виды надзоров и инспекций, количество которых в некоторых регионах доходит до двух десятков. Все это существенно затягивает процесс надлежащего оформления прав на землю.
Вывод. Процесс оформления прав на землю излишне бюрократизирован, что несомненно тормозит развитие земельного рынка в Российской Федерации.
* * *
Институциональные аспекты оценки стоимости земли (недвижимости)1
*2) основным подходом при проведении массовой оценки стоимости является, как правило, метод, основанный на сравнении сделок купли-продажи. Необходимо фиксировать зарегистрированные цены сделок купли-продажи для статистического исследования по вопросу о том, каким образом на стоимость этого вида собственности влияют такие факторы, как местонахождение, размеры земельного участка, размеры и качество здания. Результаты статистического анализа учитываются в моделях, таблицах и картах, используемых для расчета стоимости каждого объекта собственности для целей налогообложения. Для каждого облагаемого налогом объекта собственности необходимо вести реестр с описанием земельного участка и зданий. В случае отсутствия достаточной информации о рыночных сделках купли-продажи по определенному виду собственности можно использовать подход, основанный на доходах. Можно также использовать показатели дохода от аренды или сметной прибыли от имущества. В случае отсутствия информации о доходах можно использовать метод, основанный на издержках;
1 Материалы рабочего совещания, проходившего в рамках Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций.
* Продолжение. Начало на с. 12 журнала. Окончание на с. 40 журнала.
