CC BY
40
12 00 14 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС 12 00 14 ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE PROCESS
УДК 342
ББК 67.401.0 (5т)
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ
ОТНОШЕНИЙ
ON SOME ISSUES RELATED TO ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF MIGRATIONAL RELATIONS
Санавваров Голибчон Бакоевич,
к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой гражданского и трудового права ТГУПБП (Таджикистан, Худжанд)
Санавваров Ролибцон Бакоевич,
н.и.%., дотсент., мудири кафедраи %уцуци граждани ва ме^натии ДДХ^БСТ (Тоцикистон, Хуцанд)
Sanavvarov Golibjohn Bakoyevich,
candidate of juridical sciences, Associate Professor, chief of the department of civil and labour law under the Tajik State University of Law, Business and Politics (Tajikistan, Khujand) E-MAIL: sanavvarov@mail. ru
ОИД БА БАЪЗЕ МАСЪАЛАХ,ОИ ТАНЗИМИ маъмурй-ХУКУКИИ МУНОСИБАТХОИ МУХОЦИРАТ
Ключевые слова: Таджикистан, миграционные отношения, правовое регулирование, защита прав, административное право, административная реформа
В современной науке административного права остаётся актуальным вопрос о правовом регулировании миграции и миграционных отношений. На этом основании изучение проблематики миграционных отношений требует особого подхода. Несмотря на то, что правовое регулирование миграции и миграционных отношений исследуется современными учеными-правоведами, по мнению автора, проблему нельзя считать решенной. В работе исследуются отдельные теоретические основы административно-правового регулирования вышеназванных отношений. Административно-правовым регулированием миграционных отношений в дальнейшем предложено считать методы и способы воздействия административно-правового характера, которые исходят из норм административного права, включающих в себя такие стадии правового воздействия, как правотворческая, реализацию норм права и стадию государственного принуждения, основная цель которых заключается в защите прав и законных интересов субъектов миграционных правоотношений.
Калидвожа^о: танзими муносибатуои маъмурии ^уцуции Тоцикистон, танзими ^уцуцй, уимояи ^уцуц, ^уцуци маъмури, ислоуоти маъмури, манфиати шахси
Масъалаи танзими цуцуции муцоцират ва муносибатцои муцоцирати дар илми муосири цуцуци маъмури яке аз масоили мубрам ба шумор меравад. Аз ин лицоз, тацлили муаммои танзими цуцуции муносибатцои муцоцират муносибати махсусро талаб менамояд. Бо вуцуди он, ки олимон ва муцаццицони соца ба масъалаи мазкур диццати махсус медицанд, цанбацои тадцицталаби он хеле зиёданд. Дар мацола асосцои назариявии танзими маъмури-цуцуции муносибатцои муцоцират мавриди тацлил царор гирифтааст. Пешницод гардидааст, ки минбаъд тацти мафцуми танзими маъмурию цуцуции муносибатцои муцоцират усулу тарзцои таъсири цуцуци дорои характери маъмурию цуцуци фацмида шаванд, ки аз меъёрцои цуцуци маъмури бармеоянд ва дар худ чунин марцилацои таъсири цуцуци, аз цабили цуцуцэцодкуни, татбици меъёрцои цуцуц ва марцилаи мацбуркунии давлатиро дарбар мегирад, ки мацсади асосии онцо цифзи цуцуц ва манфиатцои цонунии субъекти муносибатцои цуцуции муцоцирати мебошад.
Key words: Tajikistan, migrational relations, legal regulation, advocacy of rights, administrative
law, administrative reform
In modern science of administrative law the issue on legal regulation of migration and migrational relations remains to be actual. Proceeding from this assumption, the studies beset with the problematics of migrational relations require especial approach. Notwithstanding the fact of legal regulation of migration and migrational relations being explored by contemporary law scientists, the problem, as the author deems, can't be considered as a solved one. Separate theoretical grounds of administrative-legal regulation of the above-mentioned relations are researched in the article. Further on it is proposed to consider for administrative-legal regulation of migrational relations methods and modes of legal pressure of administrative-legal character which design on the premise of administrative law norms including such stages of legal affection as law creative effectuation of law norms and stage of statal co-ercion whose objective lies in advocacy of rights and lawful interests of the subjects of migrational relations in the frames of jurisprudence.
В Республике Таджикистан происходит активный процесс реформирования общественной жизни, направленный на демократизацию отношений в государстве, повышение уровня защиты прав и законных интересов личности, укрепление правопорядка, усиление роли институтов гражданского общества. В условиях такого реформирования возникла настоятельная потребность в комплексном анализе норм законодательства Республики Таджикистан, регулирующих миграционные отношения.
Справедливо отмечается: «Проблемы исследования тенденций и закономерностей миграционных процессов, их последствий, социального и правового механизма управления ими принадлежат к числу важнейших в теоретическом и практическом плане. В теоретическом - речь идет о роли исследования проблем миграции населения для экономического и социального развития общества, формирования правовой концепции управления миграционными процессами. Эти обстоятельства привлекают к исследованию миграционных процессов различные науки: экономическую, политическую, социологическую, географическую, демографическую и юридическую. Подобное многообразие научных интересов свидетельствует о многоаспектности миграционных процессов в
современном мире, что объективно требует усиления внимания к вопросам регулирования этого процесса в интересах подъема и совершенствования производства, стабилизации экономического положения, защиты и эффективной реализации прав и свобод мигрантов» [8, с.15].
Исходя из изложенного, задача данной работы заключается в определении основных направлений механизма административно-правового регулирования отношений в сфере миграции. Необходимо отметить, что известная в административном праве категория «административно-правовое регулирование» позволяет раскрыть разные понятия правового регулирования в системе юридического воздействия. К таким понятиям можно отнести предмет и метод административно-правового регулирования, которые используются как инструменты научного построения системы административного права. Кроме того, данная категория позволила ввести в юридическую науку такие способы правового воздействия на общественные отношения, как механизм административно-правового регулирования, структура административно-правового регулирования, каждый из которых имеет свои особенности.
В настоящее время в теории права существует множество определений понятия «механизм правового регулирования». Так, механизмом правового регулирования, как полагают некоторые ученые, следует считать систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование [12, с. 276]. Схожая позиция и у А.П. Шергина, который считает, что для всех отраслей права основной набор частей механизма правового регулирования является единым [15, с.102]. Аналогичная позиция у С.Д. Хазанова, который пишет, что некоторые отрасли права считаются составной частью единой системы права. По его мнению, в каждой отрасли права имеется совокупность общественных отношений, на которые оказывается регулирующее воздействие путем использования специфических средств и способов. Таким образом, структура механизма правового регулирования включает в себя определенные специфические способы правового воздействия [14, с.178] .
Немного иная позиция у А.М. Волкова и А.С. Дугенца, по мнению которых основная цель механизма правового регулирования заключается в регулировании общественных отношений, которые возникают в процессе деятельности коллективных субъектов и физических лиц [6, с. 18]. По справедливому мнению вышеназванных ученых, в процессе такого регулирования далее опосредуются, защищаются, охраняются, достигаются различные цели, определенные интересы и потребности субъектов, которые существуют почти во всех правовых явлениях и отношениях.
По нашему мнению, цель механизма правового регулирования заключается в определении и выявлении работоспособности общественных звеньев при достижении их целей, а также данный механизм позволяет выделить опорные юридические инструменты, которые занимают обусловленное ими иерархическое положение среди всех других. На этом основании вышеназванный механизм - это система разнообразных юридических средств, которые позволяют достичь его цели. Иными словами, с одной стороны, механизм правового регулирования,- это комплекс правовых по своей природе воздействующих элементов, а с другой - взаимосвязанные юридические способы и средства, основной целью которых является правовое воздействие на систему общественных отношений. Можно выделить следующие элементы механизма правового
регулирования: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности.
Тем не менее, они не могут привести к единому определению понятия «механизм правового регулирования» и, соответственно, способствуют дискуссии. Это естественный процесс, так как теория права продолжает развиваться [5, с. 41-44].
Таким образом, с учетом того, что в теории государства и права существуют такие понятия, как «применение права» и «реализация права», то, по нашему мнению, классическое суждение о механизме правового регулирования со временем может утратить свою актуальность и, исходя из изложенного, его следует рассматривать более широко [9].
Итак, механизм правового регулирования следует считать единой системой правовых способов и средств, которые обеспечивают правовое воздействие на общественные отношения. Следовательно, основным механизмом реализации правового регулирования выступают способы, которые определяют, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Существуют различные механизмы правового регулирования, среди которых особое место занимает механизм административно-правового регулирования.
По теории административного права, в систему административно-правового регулирования входят нормы административного права; их применение, административно-правовые отношения, которые регулируются нормами этой отрасли права [2]. По мнению А. В. Мелехина, такой механизм следует понимать как систему административно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения и организующих эти отношения в соответствии с задачами государственного управления [10]. На основании изложенного можно определить и структуру данного механизма, которая состоит из нескольких элементов:
1. Первая группа - это система государственных органов управления, которые создаются и действуют на территории государства с учетом его административно-территориального устройства и законодательной системы государства.
2. Вторая группа - это административно-правовые нормы, принципы административного права.
3. Третья группа - это акты толкования норм административного права, в структуру которых входят акты уполномоченных государственных органов, задача которых заключается в официальной реализации сущности и содержания норм административного права.
4. В четвертую группу входят акты применения норм административного права -официальные правовые документы, в структуру которых входят индивидуальные государственно-властные предписания компетентных государственных органов, которые принимаются после рассмотрения юридических или административных дел и в которых содержится воля государства.
5. И, наконец, в пятый элемент механизма административно-правового регулирования входят административно-правовые отношения, которые следует считать результатом воздействия административно-правовых норм на общественные отношения.
Таким образом, своеобразие административно-правового регулирования заключается в том, что оно носит в первую очередь государственно-властный характер и при реализации административно-правовых норм устанавливаются государственные гарантии в таких формах, как использование мер государственного принуждения.
Итак, по нашему мнению, механизмом административно-правового регулирования следует считать совокупность правовых средств, которые включают в себя процесс создания норм права, их применение и реализацию, а также контроль над их эффективностью. Они воздействуют на результативность и эффективность деятельности субъектов отношений и позволяют им в той или иной степени достичь поставленных целей и задач.
На современном этапе развития юридической науки рассмотрение вопросов миграции и миграционных отношений требует особого подхода, и, несмотря на то, что в этом направлении существует немало исследований, наиболее значимым моментом анализа данного вопроса является выявление особенностей административно-правового регулирования и специфики причинности данного явления. По мнению ряда исследователей, данное явление - реальность нашего времени [8]. В связи с этим и появляется необходимость его более детального анализа.
По справедливому мнению А.Н. Жеребцова: «В практическом плане изучение миграции является актуальным с точки зрения создания системы и механизмов управления, действенного контроля над последствиями этих процессов, формирования и создания условий эффективной реализации правового статуса мигрантов, защиты интересов мигрантов, коренного населения и государства от последствий неконтролируемой миграции населения, совершенствования действующего миграционного законодательства и практики его реализации» [8]. Исходя из этого, миграционный процесс выступает основным фактором, способствующим развитию государства и общества, а рассмотрение вопросов административно-правового регулирования вышеназванных отношений включает в себя анализ теоретических проблем регулирования этих процессов и выявление особенностей такого регулирования в сфере перемещения населения.
Необходимо добавить и то, что «человек является высшей ценностью, единственным создателем всех достижений культуры на Земле, разумным центром Вселенной, тем пунктом, от которого все должно исходить и к которому все должно возвращаться, и индивидуальная неповторимость и оригинальность личности - это не просто величайшая общественная ценность, а настоятельная потребность и цель развития здорового, разумно организованного общества» [11, с. 125]. Следовательно, развитие человечества и создание здорового, разумного и организованного общества не имеет никакого смысла без миграционных процессов. Поэтому человеческая миграция характерна для всех времен, но особенность данного института заключается в том, что с развитием и изменением общественных отношений автоматически меняется и содержание миграционных отношений.
Говоря о значимости административно-правового регулирования миграционных отношений, следует отметить, что такую потребность следует считать объективным явлением, которое направлено на защиту прав и законных интересов лиц, которые считаются мигрантами, и это явление, по нашему мнению, - результат формирования и развития экономического и социального мирового пространства. И очень кстати
приходится мнение о том, что «в условиях формирования глобального экономического пространства, включающего мировой рынок труда, с одной стороны, и огромного разрыва в экономическом развитии стран - с другой, в мире значительно усиливаются трудовые миграционные процессы» [7, с.13]. Итак, миграционные отношения как результат развития миграционных процессов зависят от экономического и социального состояния государства и общества. Следовательно, правовое регулирование этих процессов может существенно повлиять на их развитие.
Говоря об административно-правовом регулировании миграционных правоотношений, следует добавить и то, что оно имеет специфические стадии. К ним относятся стадии правотворчества, реализации нормы и меры государственного принуждения.
Стадия правотворчества в области административно-правового регулирования миграционных правоотношений включает в себя систему и способы разработки и принятия законодательных актов в области регулирования указанных правоотношений не только внутригосударственного, но и международного характера. Исходя из содержания данной стадии, следует прийти к выводу, что именно на этой стадии должны четко определяться методы и способы правового воздействия на миграционные отношения. В реализации данной задачи особое место занимают законодательные органы государства. По нашему мнению, качество принимаемого нормативно-правового акта во многом зависит от положительной динамики деятельности этих органов. По мнению ряда исследователей, данную стадию можно назвать и информационной стадией, задачей которой является доведение до субъектов миграционных правоотношений их целей, задач, принципов их деятельности, основных направлений, которые имеют законодательное закрепление [8].
Вторая стадия - это реализация нормы права, которая включает механизм осуществления правового воздействия на миграционные правоотношения путем использования таких способов, как обязанность по исполнению, соблюдению и применению нормы права субъектами миграционных правоотношений. Результаты такого воздействия приведут к приобретению, изменению, осуществлению или к прекращению элементов правового статуса субъектов миграционных правоотношений - их прав, обязанностей и ответственности, что в итоге считается воздействием нормы права в данной сфере.
В свою очередь, вторая стадия миграционных правоотношений порождает и следующую стадию, которая называется стадией государственного принуждения, цель которой заключается в восстановлении нарушенных миграционных правоотношений, а также в предотвращении совершения миграционных правонарушений. Необходимо добавить, что приведенную стадию миграционных правоотношений следует считать ключевой стадией. Данный факт может обосновываться тем, что применение норм ответственности за совершение миграционных правонарушений остаётся современной национальной и международной проблемой и приобретает особое значение в связи с активизацией миграционных процессов во всем мировом сообществе. На этом основании проведение исследования теоретических основ понятия и начала возникновения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства - следующий шаг к формированию системы административных правоотношений, в основе которой лежит защита прав и законных интересов субъектов миграционных правоотношений.
Итак, административно-правовым регулированием миграционных правоотношений, по нашему мнению, следует считать методы и способы воздействия административно-правового характера, которые исходят из административно-правовых норм, включающих в себя такие стадии правового воздействия, как правотворческую, реализацию нормы права и стадию государственного принуждения, целью которых является защита прав и законных интересов субъектов миграционных правоотношений.
Упорядочение миграционных отношений - это объективное явление, которое направлено на формирование естественной социальной обстановки в обществе и в государстве, цель которой заключается в обеспечении его стабильности и безопасности. На этом основании осуществление административно-правового регулирования миграционных отношений, на наш взгляд, является одним из немаловажных направлений государственной политики в этой области.
В Республике Таджикистан после обретения государственной независимости миграционные отношения развивались не очень слаженно. Так, согласно статистическим данным Агентства по статистике при Президенте Республики Таджикистан на 2015 год, число прибывших на территорию Республики Таджикистан граждан составляет 35 316, а число выбывших с территории страны составляет 40 135 граждан. Приведенные данные показывают, что, по сравнению с 2010 годом, когда число выбывших с территории страны составляло более 35 тысяч граждан, в 2015 году оно оказалось на 5 тысяч больше [3]. Основную массу этих граждан составляют трудовые мигранты, которые выезжают с целью поиска работы. На этом основании урегулирование трудовой миграции и миграционных отношений остается важнейшим пунктом повестки дня в Республике Таджикистан и в других странах постсоветского периода (к примеру, в Российской Федерации).
На современном этапе в стране существует система законодательства, которая способна регулировать отношения в области миграции. Но невозможно назвать данную систему идеальной, так как в ней существуют некоторые законодательные пробелы: она до сих пор не систематизирована, содержит противоречия, имеет место недостаточная внутрисистемная связь и необходима содержательная увязка её элементов.
В Республике Таджикистан в последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция к принятию нормативно-правовых актов, регулирующих миграционные отношения. В целях совершенствования правовой системы был принят ряд законов в области миграции, имеющих большое значение в этом направлении, однако частые изменения таджикского законодательства повлекли за собой существенные проблемы, касающиеся административно-правового регулирования миграционных отношений.
Административно-правовое регулирование миграционных правоотношений в РТ не имеет глубокой истории. Впервые данный институт получил законодательное регламентирование в Таджикистане только после обретения независимости. Основным толчком к становлению и развитию данного института стало стремление Республики Таджикистан построить демократическое государство. Важнейшим шагом в данном направлении было вступление в силу Конституции Республики Таджикистан 1994 г., в которой свобода и права личности провозглашаются высшей ценностью [1]. Конституция РТ заложила основы для подготовки ряда законодательных актов в области правового регулирования миграционных правоотношений.
Проведенный анализ административно-правового регулирования миграционных отношений привел к таким выводам:
1. Механизм административно-правового регулирования - это система правовых средств, включающих в себя процесс создания, применения и реализации норм права, а также контроль над их эффективностью. Его задача заключается в осуществлении правового воздействия на результативность и эффективность деятельности субъектов административно-правовых отношений и позволяет им в той или иной степени достичь поставленных целей и задач.
2. Административно-правовым регулированием миграционных отношений в дальнейшем следует считать методы и способы правового воздействия административно-правового характера, которые исходят из норм административного права, включающих в себя такие стадии правового воздействия, как правотворческая, реализацию норм права и стадию государственного принуждения, основная цель которых заключается в защите прав и законных интересов субъектов миграционных правоотношений.
Список использованной литературы:
1. Конституция Республики Таджикистан от 06.11.1994. С изменениями и дополнениями от 1999-2003 и от 22 мая 2016 гг. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://mmk.tj. (Дата обращения: 22.02.2017).
2. Административно-процессуальное право России: учебник / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. — М. : Издательство «Юрайт», 2016. — 341 с.
3. Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.stat.tj (Дата обращения: 12.05.2017).
4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - М.: Норма, 2004. - 376 с.
5. Баранов А.П. Механизм правового регулирования как процессуальная система. // История государства и права. - 2011.- № 8. - С.41-44.
6. Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник. - М. : ИНФРА-М, 2012. -191с.
7. Глушенков А.М. Теневые миграционные процессы в системе обеспечения экономической безопасности //Аудит и финансовый анализ. - 2007. - № 4. - С. 13.
8. Жеребцов А.Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации //Миграционное право. - 2011. - № 1. - С.15-19.
9. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юрид. лит., 1996. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://old.rsl.ru/table. (Дата обращения: 20.04.2017).
10.Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций / Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://pravo-olymp.ru/wp-content/uploads/2014/09/134_melekhin1.pdf (Дата обращения: 20.04.2017).
11. Спиркин А.Г. Философия. - М. : Гардарики, 2006. - 654 с.
12. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., изм. и доп. / Под ред. проф. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М. : НОРМА-ИНФРА, 2000. - 616 с.
13. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебник для вузов. 3-е изд., доп. и исправл.
- М.: «Интерстиль», «Омега-Л», 2008. - 384 с.
14. Хазанов С.Д. О совершенствовании механизма административно-правового регулирования // Административное право: теория и практика. - М., 2002. - С. 178.
15.Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. - М., 2003. - С. 102 - 123.
Reference Literature:
1. Constitution of Tajikistan Republic from 06.11. 1994. With Alterations and Addenda from 1993 - 2003 and from May 22, 2016 [Electronic resource]. Regime of access: URL: http://mmk.tj. (Date of request: 22.02.2017). (in Russian)
2. Administrative-Procedural Law of Russia: manual // A.B. Zelentsov, P.I. Cononov, A.I. Stakhlov. - M. : «Yurayt» publishing-house, 2016. - 341 pp. (in Russian).
3. Agency on Statistics under the Auspices of Tajikistan Republic President [Electronic resource]. Regime of access: URL: http://www.stat.tj (Date of request: 12.05.2017).
4. Bahrah D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative Law: manual for higher schools. -M. : Norm, 2004. - 376pp. (in Russian)
5. Baranov A.P. Mechanism of Law Regulation as Procedural System/History of State and Law.
- 2011, -#.8. - pp. 41 - 44. (in Russian)
6. Volkov A.M., Dugenets A.S. Administrative Law: manual. -M. : INFRA-M, 2012. - 191 pp. (in Russian)
7. Glushenkov A.M. Shady Migrational Processes in the System of Economy Safety Provision // Audit and Financial Analysis. - 2007, - #. 4. - p. 13. (in Russian)
8. Zherebtsov A.N. Author's Conception of Administrative-Legal Regulation of Migrational Relations in Russian Federation //Migrational Law. - 2011, - #.1. - pp. 15 - 19. (in Russian)
9. Marchenko M.N. Theory of State and Law: manual. - M. : Juridical Literature. 1996 [Electronic resource]. Regime of access: URL: http://old.rsl.ru/table. (Date of request: 20.04.2017).
10.Melekhin A. V. Administrative Law of Russian Federation: the course of lectures // Prepared for «Consultant Plus» System, 2009 [Electronic resource]. Regime of access: URL: http://pravo-olymp.ru/wp-content/uploads/2014/09/134_melekhin1.pdf (Date of request: 20.04.2017). (in Russian)
11.Spirkin A.G. Philosophy. -M. : Gardariki, 2006. - 654pp. (in Russian)
12.Theory of State and Law: manual, the 2-nd edition, revised and enlarged // Under the editorship of Professor V.M. Korelsky and V.D. Perevalov. - M. : NORM-INFRA, 2006. - 616 pp. (in Russian)
13.Khropanyuk V.N. Theory of State and Law: manual for higher schools; the 3-d edition, revised and enlarged. - M. : «Interstyle», «Omega-L», 2008. - 384pp. (in Russian)
14.Khazanov S.D. On Perfection of the Mechanism Related to Administrative Law Regulation // Administrative Law: Theory and Practice, - M., 2002. - p. 178. (in Russian)
15.Sherghin A.P. To the Conception of the Mechanism of Administrative Law Regulation // Actual Problems of Administrative and Administrative-Procedural Law. - M., 2003. - pp. 102
- 123. (in Russian)
