CC BY
155ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
DOI 10.24411/2076-1503-2021-10113 ГАНИЧЕВА Е.С.,
УДК 347 1 347 9 кандидат юридических наук,
ББК 67 404\67 410 ведущий научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
e-mail: ekaterina.ganitcheva@gmail.com
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Аннотация. Анализируя современное состояние правового регулирования административного судопроизводства, автор выделяет ряд проблем, которые связаны с тем, что законотворческая практика - с момента включения данного понятия в текст Конституции РФ 1993 г. и по настоящее время - значительно опережает концептуальную разработку данного вида судопроизводственной деятельности. Множественность источников правового регулирования, в которых дублируются общие нормы, различный процессуальный режим рассмотрения дел об административных правонарушениях, которые частично относятся к административному судопроизводству, осуществляемому арбитражными судами, отсутствие четких критериев, позволяющих безошибочно квалифицировать те или иные правовые споры в качестве административных дел, - эти и другие проблемы прикладного характера отражают ход и состояние научных дискуссий по поводу правовой природы административного судопроизводства (а равно производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений) и отраслевой принадлежности регламентирующих его норм. Данная проблематика относится к сфере интересов различных отраслей правовой науки, и это является дополнительным фактором, осложняющим создание единой концепции данного вида судопроизводства, которая позволила бы выявить оптимальную стратегию кодификации процессуального законодательства. В ходе разработки КАС РФ была предпринята попытка дистанцирования гражданского и административного судопроизводства, однако в отсутствие четких критериев для отграничения административных дел от иных категорий юридических дел, характеризующихся тесным переплетением спорных вопросов частно-правовой и публично-правовой природы, законодателю не удалось создать четких границ между административным и гражданским судопроизводством, а процессуальный режим, основанный на нормах и институтах ГПК РФ, по-прежнему является одной из форм судебной проверки законности решений и действий органов государственной власти, должностных лиц и иных субъектов, наделенных властными публично-правовыми полномочиями.
Ключевые слова: гражданское судопроизводство, административное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях, гражданский иск в административном деле.
GANICHEVA E.S.,
candidate of legal sciences, leading researcher at the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
SOME PROBLEMS IN THE DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
Annotation. Analyzing the current state of legal regulation of administrative proceedings, the author identifies a number of problems that are associated with the fact that legislative practice - from the moment this concept is included in the text of the Constitution of the Russian Federation of 1993 to the present - is significantly ahead of the conceptual development of this type of judicial activity.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
The multiplicity of sources of legal regulation in which general rules are duplicated, the different procedural regime for consideration with administrative offenses, which are partly related to administrative proceedings carried out by arbitration courts, the lack of clear criteria for accurately classifying certain legal disputes as administrative cases, - These and other applied problems reflect the course and state of scientific discussions on the legal nature of administrative proceedings (as well as proceedings in cases arising from administrative and other public legal relations) and sectoral affiliation of the regulations governing it. This issue falls within the sphere of interests of various branches of legal science, and this is an additional factor that complicates the creation of a unified concept of this type of procedure, which would reveal the optimal strategy for codifying procedural legislation. During the development of the CAS of the Russian Federation, an attempt was made to distance civil and administrative proceedings, however, in the absence of clear criteria for separating administrative cases from other categories of legal cases, characterized by a close intertwining of controversial issues of a private legal and public legal nature, the legislator failed to create clear boundaries between administrative and civil proceedings, and a procedural regime based on the norms and institutions of the Code of Civil Procedure of the Russian Federation, is still one of forms of judicial check of legality of decisions and actions of the public authorities, officials and other subjects given imperious public authority.
Key words: civil legal proceedings, administrative legal proceedings, production on cases of administrative offenses, the civil suit in an administrative case.
Принятие в 2015 г. КАС РФ1 можно рассматривать как событие, непосредственно связанное с реализацией конституционной нормы, предусмотренной ч. 2 ст. 118 Конституции РФ2, которая ввела в отечественную систему права новую категорию - административное судопроизводство. Тогда, в 1993 г., закрепление ее в Основном законе вызывало множество вопросов о смысловом содержании данной правовой категории, о путях развития самой процессуальной формы, обозначаемой вновь введенным понятием, и наконец, об источниках правового регулирования, в рамках которого этот вид судопроизводства осуществляется или должен осуществляться.
При ознакомлении с проектом Конституции можно было предположить, что под административным судопроизводством следует понимать лишь производство по делам об административных правонарушениях, т.е. деликтное судопроизводство. Такое предположение было вполне закономерным для представителей науки гражданского процесса, в большинстве своем не склонных к широкой трактовке новой правовой категории «административное судопроизводство». Во всяком случае, они не усматривали оснований для отнесения к ней производства по делам, возникающим из административных правоотношений, которое с самого начала развивалось в рамках гражданского судопроизводства и было одним из его видов. Эти дела разрешались по общим пра-
1 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ // Доступ из СПС «Консультант Плюс»
2 «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Доступ из СПС «Консультант Плюс»
вилам искового производства с особенностями, установленными специальными нормами, что обеспечивало гармоничное вплетение в состязательный процесс особых элементов, несколько изменявших обычный процессуальный режим с учетом особой роли суда в разрешении конфликтов публично-правовой природы, а также своеобразия самих правоотношений, лежащих в их основе. Эти процессуальные особенности, с одной стороны, способствовали реализации контрольных полномочий суда в отношении органов исполнительной власти и иных властных субъектов, а с другой - позволяли в определенной мере сгладить неравенство участников публичных правоотношений, давая определенные процессуальные преимущества «слабой» стороне (активизация роли суда в ходе осуществления правосудия, включая установление обстоятельств дела, сужение сферы действия процессуального принципа диспозитивности, перераспределение бремени доказывания, снижающее объем соответствующих процессуальных обязанностей «слабой» стороны за счет возложения их на властных субъектов, действия или решения которых послужили поводом для обращения к судебной защите).
На проблемы смыслового восприятия ст. 118 Конституции РФ обращали внимание и специалисты в области административного права. В литературе отмечается, что с 1993 г. оставался открытым вопрос, что подразумевается под термином «административное судопроизводство» - производство по делам об административных правонарушениях, либо производство по делам, возникающим из административных правоотношений, либо оба вида названных производств [1].
Таким образом, на момент включения в законодательство постсоветского периода понятия
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
«административное судопроизводство» оно обозначало некую идею, не подкрепленную более-менее ясной концепцией своего практического воплощения, которая была бы донесена до широкого круга общественности, включая юридическое сообщество.
После принятия действующей Конституции РФ законодатель взял паузу, которая прервалась спустя два года, когда в АПК РФ 1995 г.1 появилось краткое упоминание административного судопроизводства, не относящееся, впрочем, к предмету регулирования самого Кодекса: в нем закреплялась обязанность арбитражного суда приостановить производство по делу в случаях невозможности его рассмотрения «до принятия решения по другому делу или вопросу, рассматриваемым в порядке конституционного, гражданского, уголовного или административного судопроизводства» (ст. 81). В контексте этой нормы термин «административное судопроизводство» мог обозначать лишь деликтное судебное производство, которое в тот период осуществлялось в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.2
И только с принятием ныне действующего АПК РФ 2002 г. термин «административное судопроизводство» получил конкретное смысловое наполнение, обозначая одну из форм осуществления правосудия арбитражными судами. Кодекс, в частности, предусматривал, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если эти дела связаны с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29).
Для АПК РФ и ГПК РФ3, принятых в 2002 г., был характерен единообразный подход к построению схемы регулирования производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: к ним применялись общие правила искового производства с особенностями, установленными специальными нормами, которые группировались в отдельных главах. Однако ГПК РФ, в отличие от АПК РФ, не оперировал понятием «административное судопроизводство», и осуществляемое судами общей
1 «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 05.05.1995 г. №70-ФЗ // Доступ из системы Гарант.
2 «Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», утв. ВС РСФСР 20.06.1984 г. // Ведомости ВС РСФСР 1984, № 27. Ст. 909.
3 «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 г. № 138-Ф3 // Доступ из системы Гарант.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
юрисдикции производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, было отражено в процессуальном законе как один из видов гражданского судопроизводства.
Позиция законодателя в этом вопросе не отличалась последовательностью и в дальнейшем, когда после принятия в 2015 г. КАС РФ суды общей юрисдикции начали осуществлять административное судопроизводство, полностью «отмежевавшееся» от гражданского, снабженное совершенно новым процессуальным атрибутом - административным иском (его появление закономерно сопровождалось новым видением процессуально-правового статуса сторон, ставших с принятием нового Кодекса административным истцом и административным ответчиком). Что же касается арбитражных судов, то они, как и ранее, продолжили рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, по общим правилам искового производства с особенностями, установленными специальными нормами, давая противникам принятия КАС РФ весомый аргумент в пользу того, что сохранившаяся в рамках АПК РФ модель правового регулирования вполне жизнеспособна.
Впрочем, сама структура и содержание данного Кодекса лишний раз напоминали о том, что до создания стройной системы юридической регламентации того сегмента судебной деятельности, который соответствует конституционно-правовой категории «административное судопроизводство», еще далеко. Упомянутая выше ст. 29 АПК РФ как раньше, так и теперь относит к административному судопроизводству все подведомственные арбитражным судам дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об административных правонарушениях. Соответствующая глава, регламентирующая их рассмотрение, была помещена в раздел III Кодекса - «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».
В теории административного права вопрос о соотношении административного судопроизводства и судебного рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности был и продолжает оставаться дискуссионным: в литературе высказывается мнение, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства, согласно другой точке зрения они представляют собой самостоятельные виды судопроизводства. Характерно, что обоснование обеих позиций в большинстве случаев не может обойти вниманием ст. 118 Конституции РФ. Так, П.И.
Кононов подчеркивает, что именно в силу этой конституционной нормы судебное производство по делам об административных правонарушениях является одним из видов административного судопроизводства [2]. Однако в период подготовки проекта действующей Конституции и проведения всенародного голосования смысловой объем понятия «административное судопроизводство», возводимого в ранг конституционно-правовых категорий, не был очевиден, а его включение в текст проекта выглядело как смелая попытка разработчиков инициировать дальнейшие изыскания в области правовой теории и законодательной практики. Поэтому отсылка к положениям ч. 2 ст. 118 Конституции РФ при обосновании тезиса о том, что административное судопроизводство включает в себя и судебное производство по делам об административных правонарушениях, воспринимается как своего рода аргумент к авторитету.
Не разделяющий такую точку зрения И.С. Старилов обращает внимание на то, что «российская Конституция вообще никак не устанавливает норм, которые создавали бы правовую основу для принятия и действия КоАП РФ», и говорит о необходимости внесения соответствующих изменений в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, т.е. о дополнении приведенного в ней перечня видов судопроизводства производством по делам об административных правонарушениях. При этом автор подчеркивает, что это самостоятельный вид процессуальной деятельности, который невозможно приравнять к административному судопроизводству, поскольку у него свое, особое предназначение, а присущие ему цели, задачи и принципы сближают его с уголовным процессом [3].
Сообразно приведенным выше воззрениям на сущность административного судопроизводства И.С. Старилов отмечает, что созданная в КАС РФ процессуальная форма неприменима для дел о привлечении к административной ответственности [2], а П.И. Кононов, напротив, предлагает именно в этом Кодексе сосредоточить все процессуальные нормы, регламентирующие деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях [3].
Непоследовательный подход законодателя к формированию предмета регулирования АПК РФ, который включает в себя чуждое цивилистиче-скому процессу производство по делам о привлечении к административной ответственности, отмечается и учеными-процессуалистами, на что, в частности, обращает внимание Н.А.Громошина, делая при этом весьма выразительную оговорку: «Из двух зол выбирают меньшее». Автор считает целесообразным оставить в силе неверное по
сути законодательное решение до тех пор, пока не разработан и не принят нормативный акт, который бы «регламентировал именно судебный порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц и граждан предпринимателей, причем такой судебный порядок, который гарантировал бы соблюдение в должной мере их прав и интересов» [4]. Справедливость этого замечания становится очевидной при сопоставлении порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях по правилам АПК РФ и КоАП РФ, нормы которого не обеспечивают эффективной реализации такого принципа правосудия как состязательность [5].
При всей значимости проблемы кодификации норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, основная дискуссия между представителями науки гражданского процессуального права и административного права развернулась вокруг вопроса о том, имеются ли объективные предпосылки для формирования административного судебного процессуального права в качестве самостоятельной правовой отрасли или подотрасли административного права, либо нормы и институты, регулирующие рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, несмотря на появление нового кодифицированного акта по-прежнему входят в структуру гражданского процессуального права.
Процессуалисты в большинстве своем склоняются ко второй версии, не одобряя принятия КАС РФ в силу его избыточности, поскольку он не содержит в себе ничего принципиально нового, что отличало бы его от ГПК РФ и оправдывало усилия законодателя по созданию этого кодифицированного акта. Впрочем, вопрос о том, какое место в системе гражданского процессуального права занимают взаимосвязанные нормы (а равно и их объединения), регламентирующие административное судопроизводство, вызывает неоднозначные суждения. Обращаясь к этому вопросу, В.М. Шерстюк отмечает, что ряд ученых усматривают здесь подотрасль гражданско-процессуального права. Беря за основу теоретико-правовые характеристики такой общности как отрасль права, В.М. Шерстюк доказывает, что как раньше, так и теперь, т.е. после принятия КАС РФ, не имеется оснований для признания норм и институтов, регулирующих производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не только самостоятельной отраслью права, но и подотраслью гражданского процессуального права [6].
Отсутствие стройной и последовательной системы регулирования процессуальных отноше-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
ний, возникающих в ходе рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, как и многолетняя дискуссия по поводу правовой природы и отраслевой принадлежности данного вида судебного производства, а также по поводу определения наиболее эффективных подходов к кодификации, усилившиеся после принятия КАС РФ научные дебаты, продуктивность которых в последнее время ставится под сомнение [3], - все это в значительной мере обусловлено отсутствием развитой, детально проработанной и научно обоснованной концепции административного судопроизводства, которая должна была бы предшествовать разработке проекта нового Кодекса и, что еще важнее, обосновывать саму необходимость его принятия. На наш взгляд, сложность формирования такой концепции объясняется тем, что связанная с ней проблематика находится на стыке, как минимум, двух научно-правовых отраслей - гражданско-процессуального и административного права. Причем административное судопроизводство в его нынешнем виде онтологически связано с гражданским, внутри которого оно начало свое становление в советский период. Еще раньше, в конце XIX - начале XX вв., намечались перспективы развития административной юстиции на основе создания специализированных административных судов, что, по-видимому, предопределило бы развитие теории административного судопроизводства преимущественно в рамках науки административного права.
Эти перспективы не были реализованы в силу исторических и общественно-политических причин, а многолетняя деятельность судов общей юрисдикции (а впоследствии и арбитражных судов) по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, являлась практической базой для развития и обогащения теории гражданского процесса (равно как и теории арбитражного процесса). Специфика материальных правоотношений, в рамках которых возникали юридические конфликты, а также конституционно-правовые основы взаимоотношений между судами и органами исполнительной власти заставляли законодателя с осторожностью применять к данному виду судебного производства привычный инструментарий, характерный для гражданско-процессуальной формы. Этот весьма взвешенный подход, который был свойственен советскому, а затем и современному российскому законодательству в какой-то мере отражал текущее состояние правовой доктрины, которая не прекращала попыток добиться плодотворного результата и создать концептуальную модель судебного производства, способную претендовать на признание большин-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
ства ученых, оценивающих ее с различных позиций, обусловленных принадлежностью к тому или иному научному направлению.
Развернувшиеся уже в 20-е годы ХХ в. и продолжавшиеся на протяжении полувека научные дискуссии по поводу судебного рассмотрения жалоб на действия административных органов, правовой природы и места в системе отраслей советского права норм и институтов, регламентирующих порядок рассмотрения такого рода дел, по поводу их спорного характера и т.д., демонстрировали огромный интерес к этим вопросам и многообразие различных подходов к их теоретическому осмыслению. Но хотя доктринальные источники не демонстрировали единства взглядов, они так или иначе акцентировали внимание и на особенностях самих юридических дел, возникающих из административных правоотношений, и на специфических задачах, которые стоят перед судом в ходе их рассмотрения.
Так, различия в общей регламентации искового производства и специальной регламентации процессуального порядка рассмотрения дел об обжаловании действий административных органов и должностных лиц находили свое отражение в применяемой законодателем терминологии. Например, для данной категории дел в ГПК РСФСР 1964 г., в ГПК РФ и АПК РФ 2002 г. не использовались такие понятия как спор, истец, ответчик, исковое заявление. Это можно было воспринять как некий компромисс между различными воззрениями на сущность судебного производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: с одной стороны, к ним применяются общие нормы искового производства, но в то же время своеобразный понятийный аппарат специальных норм мог служить дополнительным аргументом для обоснования вывода о том, что суд при рассмотрении указанных выше дел не разрешает спор о праве, а осуществляет проверку законности решений и действий лиц, наделенных административными полномочиями.
Разработка проекта и последующее принятие КАС РФ подвели определенный итог научной дискуссии о процессуальной природе судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Законодатель склонился к выводу о том, что особенности материально-правовых отношений, лежащих в основе этих дел, не дают оснований для отрицания искового характера судебного производства, в рамках которого разрешаются споры о субъективных публичных правах. 1
1 Эта позиция законодателя проявила себя не только в обновлении понятийного аппарата и использовании таких категорий как иск, спор, истец, ответчик.
Своеобразие ситуации заключается в том, что признание единой исковой природы двух видов судопроизводства сопровождалось разрывом единого источника их правового регулирования. Этому решению сложно дать однозначную оценку.
Например, нельзя не усмотреть логику в том, что из состава ГПК РФ были выведены нормы, регламентирующие порядок рассмотрения дел, связанных с реадмиссией, или дел об установлении административного надзора. Но помимо логической обоснованности дифференциации правового регулирования, связанной, например, с применением критериев, учитывающих принадлежность спорных материальных правоотношений к публично-правовой или частно-правовой сфере, важно оценить принципиальную обоснованность такой дифференциации, «которая должна быть направлена на повышение гарантий защиты прав граждан и организаций», на это, в частности, обращают внимание В.Н. Жуйков и М.О. Долова. По мнению авторов, КАС РФ не дает в этом плане каких-либо существенных преимуществ по сравнению с ГПК РФ в его прежней редакции. Но при этом размежевание гражданского и административного судопроизводства создало дополнительные предпосылки для разделения взаимосвязанных требований публично-правового и частно-правового характера, объединяемых одним иском (административным или гражданским), хотя их совместное рассмотрение в большинстве случаев предпочтительнее нежели самостоятельное (последовательное) разрешение в порядке гражданского и административного судопроизводства [8]. В этом случае эффективность судебной защиты снижается ввиду «удвоения» процессуальных действий, что требует дополнительных ресурсов (времени, финансовых и организационных затрат), усложняет задачи, стоящие перед участниками юридического конфликта и повышает нагрузку на судей, но самое главное - отдаляет наступление ожидаемого результата реализации права на судебную защиту.
Критерии, которыми руководствуется суд, принимая процессуальное решение о совместном или раздельном рассмотрении разнородных требований, носят оценочный характер (ст. 16.1 КАС РФ и ст. 33.1 ГПК РФ оперируют такими категориями как возможность и невозможность). Поэтому результат их применения зависит от усмотрения судьи, от его восприятия смысловой структуры
Новый Кодекс расширил сферу реализации процессуально-правового принципа диспозитивности и снабдил административное судопроизводство правовыми средствами, позволяющими урегулировать юридические конфликты мирным путем [7]..
единого иска и характера взаимосвязей между включенными в него спорными вопросами (требованиями), различными по своей правовой природе.
Если описывать их схематично, то наиболее распространенные конфликтные ситуации связаны с тем, что решение или действие органа власти или иного субъекта, наделенного властными публичными полномочиями, выступает необходимым условием возникновения субъективного права, относящегося к частно-правовой сфере, или, напротив, создает препятствия для его реализации или влечет за собой его прекращение и т.д. Однако каждая такая ситуация по-своему уникальна, и поэтому «сценарий» юридической защиты видится заинтересованным лицам по-разному. Например, они могут считать наиболее приемлемым обращение в суд с административным иском и сопроводить его требованием об устранении нарушении гражданского субъективного права, опираясь на норму п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, либо предъявить гражданский иск, а в основание его положить доводы о незаконности решения органа государственной власти или иного субъекта, наделенного властными публично-правовыми полномочиями.
Возможность такого субъективного выбора и ранее не приветствовалась ни законодателем, ни судебной практикой, которые старались, хоть и не всегда удачно, выявить и закрепить критерии, соотносящие конкретные категории дел с видами судебного производства. Данная проблема заметно обострилась в связи с принятием КАС РФ, в котором отчетливо проявила себя идея дистанцирования гражданского и административного судопроизводства. Сложно предположить, что, пойдя по этому пути, законодатель не стремился четко разделить юридические дела, подлежащие рассмотрению по правилам двух разных кодексов.
Однако КАС РФ не достиг этой цели; обобщающего понятия «административное дело» и закрепленного в ст. 1 перечня дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, оказалось недостаточно для того чтобы решить проблему определения надлежащего судебного производства в случаях, когда юридический конфликт, проявившийся в публично-правовой сфере, связан с нарушением государственными органами и иными властными субъектами прав и интересов административного истца, которые лежат в области частного права.
Поэтому вскоре после принятия КАС РФ в Верховном Суде РФ был разработан и доведен до сведения нижестоящих судов документ, который разъяснял, какие категории дел, требующие совместного разрешения спорных вопросов
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
публично-правового и частно-правового характера, не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В нем содержался обширный перечень, включавший в себя 32 категории дел, прямо поименованных гражданскими делами. Эта квалифицирующая характеристика объяснялась следующим образом: «Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства»1. В дальнейшем эта весьма расплывчатая формулировка была приведена (правда, в несколько измененном и усеченном виде) в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Феде-рации».2
Нельзя не отметить, что разъяснения Верховного Суда РФ, так же как и сам КАС РФ, не раскрывают вопроса о порядке рассмотрения требований о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями или решениями, оспариваемыми в порядке административного судопроизводства. В проекте КАС РФ (в редакции 2013 г.) содержалась специальная статья о гражданском иске в административном деле, которая устанавливала, что при рассмотрении административного дела суд может одновременно разрешить гражданский иск о возмещении вреда, в том числе иск о компенсации морального вреда, но в ходе дальнейшей работы над законопроектом она не сохранилась. Тем не менее, возможность рассмотрения гражданского иска в административном деле находит косвенное подтверждение в ч. 6 ст. 180 КАС РФ («Содержание решения суда»),
1 Письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г.№ 7-ВС-7105/15 О направлении информация по категориям гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке // Доступ из СПС «Консультант Плюс.
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Доступ из СПС «Консультант Плюс.
где говорится о включении в резолютивную часть указания на удовлетворение гражданского иска полностью или в части или на отказ в его удовлетворении.
Таким образом, на очередном этапе реформирования процессуально-правового законодательства, результаты которого мы наблюдаем в настоящее время, была предпринята попытка дистанцирования гражданского и административного судопроизводства, однако в отсутствие четких критериев для отграничения административных дел от иных категорий юридических дел, характеризующихся тесным переплетением спорных вопросов частно-правовой и публично-правовой природы, оказалось, что границы между административным и гражданским судопроизводством размыты, а процессуальный режим, основанный на нормах и институтах ГПК РФ, по-прежнему является одной из форм судебной проверки законности решений и действий органов государственной власти, должностных лиц и иных субъектов, наделенных властными публично-правовыми полномочиями.
На первый взгляд, эти проблемы носят прикладной характер, но их изучение постоянно возвращает нас к проблемам иного уровня, которые связаны с выработкой научно обоснованной концепции административного судопроизводства, с анализом правовой природы норм и институтов, регламентирующих его осуществление, с определением их места в системе права. Все это необходимо для выявления оптимальных подходов к дальнейшему развитию законодательного регулирования.
Список литературы:
[1] Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я., Абрамова А.И. и др. Научные концепции развития российского законодательства: монография (отв.ред. академик РАН, д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриева, д.ю.н., проф. Ю.А.Тихомиров; 7-е изд. доп. и перераб.). -М., 2015. - 544 с. (авторы главы 26 «Развитие административно-процессуального законодательства» - Сухарева Н.В., Кузнецов В.И.) // Доступ из системы Гарант.
[2] Кононов П.И. Критические заметки о Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Сибирское юридическое обозрение, № 4, октябрь-декабрь 2019 г. // Доступ из системы Гарант.
[3] Старилов И.С. Административное судопроизводство и КАС РФ: к прекращению дискуссии о его отраслевой принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности / Судебные и несудебные формы защиты гражданских прав: сборник статей к юбилею Е.И. Носыревой. - М., 2020. С. 116, 117.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
[4] Громошина Н.А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права: продолжение дискуссии /Административное право и процесс. 2018, № 3 // Доступ из СПС «Консультант Плюс».
[5] Ильин А.В.К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы / Закон, № 4, апрель 2013 г. // Доступ из системы Гарант.
[6] Шерстюк В.М. Место процессуальных норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, в системе процессуального права // Законодательство, № 1, январь 2020 г.) // Доступ из системы Гарант.
[7] Ганичева Е.С. Примирительные процедуры в административном судопроизводстве: новые возможности урегулирования споров на основе соглашения сторон / Образование и право. 2020, № 1. С. 95-101.
[8] Жуйков В.М., Долова М.О. Актуальные проблемы унификации процессуального законодательства // Журнал российского права. 2019, №8. С.124, 127.
Spisok literatury:
[1] Naryshkin S.E., Habrieva T.Ya., Abramova A.I. i dr. Nauchnye koncepcii razvitiya rossijskogo zakonodatel'stva: monografiya (otv.red. akademik RAN, d.yu.n., prof. T.YA.Habrieva, d.yu.n., prof. YU.A. Tihomirov; 7-e izd. dop. i pererab.). - M., 2015. - 544 s. (avtory glavy 26 «Razvitie administrativno-proces-sual'nogo zakonodatel'stva» - Suhareva N.V., Kuzne-cov V.I.) // Dostup iz sistemy Garant.
[2] Kononov P.I. Kriticheskie zametki o Koncepcii novogo Kodeksa Rossijskoj Federacii ob adminis-trativnyh pravonarusheniyah / Sibirskoe yuridich-eskoe obozrenie, № 4, oktyabr'-dekabr' 2019 g. // Dostup iz sistemy Garant.
[3] Starilov I.S. Administrativnoe sudoproizvod-stvo i KAS RF: k prekrashcheniyu diskussii o ego otraslevoj prinadlezhnosti, unikal'nosti, samostoya-tel'nosti, izbytochnosti ili nesostoyatel'nosti / Sudeb-nye i nesudebnye formy zashchity grazhdanskih prav: sbornik statej k yubileyu E.I. Nosyrevoj. - M., 2020. S. 116, 117.
[4] Gromoshina N.A. O edinstve processa i meste administrativnogo sudoproizvodstva v sisteme rossijskogo prava: prodolzhenie diskussii /Administrativnoe pravo i process. 2018, № 3 // Dostup iz SPS «Konsul'tant Plyus».
[5] Il'in A.V.K voprosu o vozmozhnosti sush-chestvovaniya administrativnogo sudoproizvodstva kak otdel'noj processual'noj formy / Zakon, № 4, aprel' 2013 g. // Dostup iz sistemy Garant.
[6] Sherstyuk V.M. Mesto processual'nyh norm i institutov, reguliruyushchih administrativnoe sudo-proizvodstvo, v sisteme processual'nogo prava // Zakonodatel'stvo, № 1, yanvar' 2020 g.) // Dostup iz sistemy Garant.
[7] Ganicheva E.S. Primiritel'nye procedury v administrativnom sudoproizvodstve: novye vozmozhnosti uregulirovaniya sporov na osnove soglash-eniya storon / Obrazovanie i pravo. 2020, № 1. S. 95-101.
[8] Zhujkov V.M., Dolova M.O. Aktual'nye prob-lemy unifikacii processual'nogo zakonodatel'stva // Zhurnal rossijskogo prava. 2019, №8. S.124, 127.
ЮРКОМ ПАНИ
www. law-books, ru
л_
-^
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-1лЪгагу.
/
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
