CC BY
45Ю. В. Сорокина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии
БО!:
Yu.V. Sorokina,
Candidate of Law, Associate Professor of the Land and Environmental Law Department of the Saratov State Law Academy [email protected]
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ |
ПОНЯТИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ §
В ПРОЦЕССЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО |
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА *
Аннотация: статья посвящена вопросам, связанным с определением понятий | «надзор» и «контроль» в экологической и ресурсной сферах общественных отношений. § Нечеткость дефиниций данных понятий в законодательстве, а также отсутствие * -5
0 "
1 5
единообразия в установлении видов и разновидностей надзора и контроля приводят к определенным сложностям в их применении на практике. Актуальность темы статьи подтверждается постоянным реформированием экологического законодательства в исследуемой сфере, а также непрекращающимся перераспределением
■о (D
л х
3 §
полномочий между специально уполномоченными органами государственной власти ■§ а
х
федерального и регионального уровня. Целью исследования является определение 5 а
состояния и перспектив развития законодательного регулирования осуществления §
экологического надзора и контроля. За его основу взяты нормы природоохранного, | °
природоресурсного и административного законодательства. Обозначена проблема ц 5
s
определения сущности и размера вреда, причиненного окружающей среде, как конечного итога проведения надзорных мероприятий. Используемые методы исследования: анализ, синтез, диалектический метод. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства. g °
3 х
Ключевые слова: экологический надзор, экологический контроль, прошлый эко- а jS
логический ущерб, окружающая среда, природные ресурсы. g g
х "о
ABOUT SOME PROBLEMS OF DIFFERENTIATION s X
OF THE CONCEPTS OF STATE SUPERVISION AND CONTROL IN THE PROCESS OF REFORMING ENVIRONMENTAL LEGISLATION
ä X
ь О
с TS s P
107
Abstract: the article deals with issues related to the definition of the concepts of "supervision" and "control" in the environmental and resource spheres ofpublic relations. ® The ambiguity in the definition of these definitions in legislation, as well as the lack of n uniformity in the identification of types and varieties of supervision and control, lead to ■§ certain difficulties in their application in practice. The relevance of the study is confirmed U by the constant reform of environmental legislation in the area under study, as well as £ the continuous redistribution of powers between specially authorized state authorities at the federal and regional levels. The purpose of the study is the state and prospects for the development of legislative regulation of the implementation of environmental supervision
and control. The basis is the norms of environmental, natural resources and administrative legislation. The problem of determining the nature and extent of harm caused to the environment as the final outcome of supervisory measures is identified. Research methods used: analysis, synthesis, dialectical method. Conclusions are drawn on the improvement of the current legislation.
Keywords: environmental supervision, environmental control, past environmental damage, environment, natural resources.
Общий порядок проведения экологического контроля и надзора устанавливается Федеральным законом «Об охране окружающей среды», который до 11 июня 2021 г. определял перечень видов государственного экологического надзора (контроля) по критерию объекта правового регулирования [1]. Так, в нем обозначались 15 видов контроля, компетенцией по осуществлению которых наделялся целый ряд специально уполномоченных на то государственных .а органов, а именно: Росприроднадзор, Рослесхоз, Росрыболовство, го Россельхознадзор, Ростехнадзор, Росгидромет и их территориальные органы. Параллельное объединение природоресурсного (охотничий а надзор, лесной надзор и др.) и природоохранного (надзор в области § обращения с отходами, надзор за соблюдением требований к обраще-§ нию озоноразрушающих веществ и др.)) надзора вызывало опреде-2 ленные сложности при определении предметов каждого из них. Так, ^ в соответствии с п. 5.1.1 Положения о Росприроднадзоре [2] эта служ— ба осуществляет федеральный государственный надзор за «геологи-§ ческим изучением, рациональным использованием и охраной недр», 25 а согласно п. 5.3.1.7 Положения о Ростехнадзоре [3] эта служба осу-§ ществляет контроль и надзор за «безопасным ведением работ, свя-^ занных с пользованием недрами». Четких критериев разграничения полномочий органов государственной власти, уполномоченных осу-о ществлять государственный экологический надзор в указанной сфе-^ ре природопользования, не устанавливается.
С Возможный способ решения обозначенной проблемы видится в том, чтобы на законодательном уровне разделить государственный 108 экологический надзор на несколько подвидов: а) государственный природоохранный надзор; б) государственный природоресурсный СЧ надзор; в) государственный экологический надзор на отдельных ® территориях и акваториях (в исключительной экономической зоне, ^ на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне, на особо охраняемых природных территориях, экологически неблагополучных территориях), что позволит теоретически и практически конкретизировать предмет, виды и объекты каждого отдельного вида надзора.
Исходя из анализа названия и содержания норм гл. XI Федерального закона «Об охране окружающей среды» можно утверждать, что государственный экологический надзор является видом экологического контроля, как производственный и общественный контроль (только на более высоком государственном уровне). Однако законодатель, не определив содержания (а главное, существенных отличий, если они все-таки имеются) этих понятий в основном законе экологического характера, пошел по другому пути. Постановление Правительства РФ 0 от 22 ноября 2017 г. № 1410 «О критериях отнесения производствен- ® ных объектов, используемых юридическими лицами и индивидуаль- д ными предпринимателями, оказывающих негативное воздействие | на окружающую среду, к определенной категории риска для регио- | нального государственного экологического надзора и об особенно- 3 стях осуществления указанного надзора» [4] посвящено некоторым I
ГО *
особенностям осуществления регионального экологического надзора "2 и действует по настоящее время без изменений, тогда как по вопро- ■§ Ц су федерального государственного экологического надзора в 2021 г. 8 | было принято новое Положением о федеральном государственном ^ | экологическом контроле (надзоре) [5], в котором почему-то термин ^ а «контроль» стоит на первом месте, а термин «надзор» - на втором. | ^
Надзор в области охраны окружающей среды подразделяется | на две разновидности в зависимости от федеративного строения на- | 4 шего государства и осуществляется на двух уровнях: федеральном | и региональном. Компетенции между федеральными органами испол- | 3 нительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ | | распределяются путем отграничения объектов федерального надзора д | от объектов регионального надзора. | 2
До 2021 г. виды государственного экологического надзора пере- | Ц числялись в ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей || * среды», однако речь шла только о федеральном надзорном уровне, | ^ в то время как региональный надзорный уровень на виды не подраз- I | делялся. Виды регионального государственного экологического надзора устанавливались и устанавливаются в настоящее время в иных 109 федеральных законах и подзаконных актах, из анализа содержания ^ которых следует, что из 15 видов государственного экологического ш надзора на федеральном уровне только 5-8 видов осуществляются на региональном уровне. |
Так, на территории Саратовской области региональный государ- 1 ственный экологический контроль и контроль за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов с различной степенью результативности осуществляют Министерство природных
ресурсов и экологии Саратовской области, Межрегиональное управление Росприроднадзора по Саратовской и Пензенской областям, Управление Россельхознадзора по Саратовской области, Комитет охотничьего хозяйства и рыболовства Саратовской области и ряд иных надзорных ведомств по следующим направлениям: 1) государственный надзор за охраной атмосферного воздуха; 2) государственный надзор за деятельностью в области обращения с отходами; 3) государственный надзор за использованием и охраной водных объектов;
4) государственный надзор в области ООПТ регионального значения;
5) государственный надзор за использованием и охраной недр, содержащих ОРПИ; 6) государственный надзор за сбросом сточных вод через централизованную систему; 7) государственный надзор в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных в условиях неволи
„о на ООПТ регионального значения.
го Межрегиональным управлением Росприроднадзора по Саратовской и Пензенской областям в 2020 г. проведено 130 просе верок соблюдения требований природоохранного законодательства, § из них 18 - плановые проверки, 112 - внеплановые. Выявлено 49 нару-§ шений природоохранного законодательства, выдано 83 предписания, 2 составлено 215 протоколов об административных правонарушениях. Общая сумма наложенных штрафов составила 20 520,0 тыс. руб., взыскано 10 056,0 тыс. руб., выдано 58 предупреждений. § Управлением Россельхознадзора по Саратовской области в 2020 г. всего проведено 786 контрольно-надзорных мероприятий, обследовано 167 тыс. га земель. Проведено 90 внеплановых проверок, 3 административных расследования, 24 административных обследования, 504 плановых рейдовых осмотра. Наложены штрафы на сумму 1 325,0 о тыс. руб., оплачено 1 226,0 тыс. руб., внесено 7 представлений. ^ Комитетом охотничьего хозяйства и рыболовства Саратовской об-С ласти в 2020 г. было организовано и проведено 8 416 рейдов. Выявлено 1 486 нарушений правил охоты и других правил пользования живот-110 ным миром, возбуждено 1 457 административных дел и 24 уголовных дела. Взыскано штрафов на общую сумму 1 141,3 тыс. руб. [6] (V С 11 июня 2021 г. ст. 65 Федерального закона «Об охране окружа-® ющей среды» содержит не перечень видов и уровней государственного ^ экологического надзора, а разделение предметов государственного экологического контроля (надзора) на предмет государственного экологического контроля (соблюдение обязательных экологических требований в отношении водных объектов и их прибрежных защитных полос, пунктов хранения ядерных материалов, объектов трубопровод-
I
С
ного транспорта и др.) и предмет регионального государственного экологического контроля (соблюдение обязательных экологических требований в отношении объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору), а также соблюдение изготовителем, исполнителем или продавцом требований технических регламентов). При этом почему-то сохраняется тенденция к постановке термина «контроль» на первое место (хотя речь идет о государственном уровне, а значит, в первую очередь о надзоре), а сам обновленный пере- 0 чень не вносит ясности в вопрос разграничения видов и разновидностей 8 государственного экологического надзора и контроля. |
Помимо обозначенных проблем при осуществлении надзора |
и контроля в экологической сфере присутствует проблема теоретиче- |
ского и практического определения сущности и размера вреда, при- 3
чиненного окружающей среде в целом и отдельным ее компонентам |
в частности. Субъектами, уполномоченными на предъявление исков I
| !
о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компо- 3 Ц
нентам, могут быть и должностные лица органов государственного д *
надзора. В то же время даже должностные лица не всегда могут |
синхронизировать определение вреда, причиненного окружающей | |
среде, которое используется в судебной (арбитражной) практике, I ^
и определение окружающей среды. Как правило, применяется узкий | ^
подход, согласно которому вред сводится только к загрязнению либо | 4
к иному негативному воздействию на окружающую среду. |
Для устранения данного противоречия следует законодательно * 3
учитывать многообразие форм и способов причинения вреда окру- 8 |
жающей среде: в основных нормативных правовых актах природо- д |
ресурсного законодательства целесообразно закрепить определение 8 2
вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды, 11
а в таксах и методиках возмещения вреда, причиненного окружающей а 8
среде, раскрывать формы и способы возмещения вреда. | ^
тт
Что же касается размера причиненного вреда, то, если он рас- I | считывается в соответствии с утвержденными таксами и методиками, окончательная сумма часто не соответствует реальному размеру 111 ущерба в силу его особенностей (временная отдаленность проявления ^ последствий экологического правонарушения; сложность учета гео- ш графических, климатических, сезонных и иных обстоятельств, влия- | ющих на размер определяемого экологического ущерба). |
Необходимо устранить эту неопределенность в законодательстве 1 и актуализировать методики расчета размера вреда в соответствии с указанной проблемой, что, например, и было сделано в отношении такого компонента окружающей среды, как атмосферный воздух [7].
Аналогичная неопределенность существует и в отношении формы возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» одновременно закрепляет в п. 3 ст. 77 приоритет учета существующих такс и методик при расчете размера вреда, а в п. 1 ст. 78 - приоритет учета фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. В такой ситуации требуется уточнение порядка возмещения вреда, особенно способа расчета и последовательности применения натуральной и денежной форм подсчета. Приоритетной формой может стать возмещение вреда в натуральной форме путем проведения работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет собственных средств нарушителя. Если нарушитель отказался или натуральная форма не может быть применена, то вред возмещается добровольно в стоимостном выражении. „о Прошлый экологический вред также не остается в стороне го от пристального внимания законодателя. Его ликвидацию можно причислить к первоочередным задачам в сфере обеспечения экологической безопасности на государственном уровне. Для решения указанных проблем в 2019 г. был разработан и внедрен федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммуналь-2 ными отходами». Основной целью проекта стало создание высоко-^ технологичной инфраструктуры обработки и утилизации отходов, — в том числе накопившихся за предыдущие годы. Однако, исходя § из анализа действия данного федерального проекта, Счетная палата 5 сделала вывод, что основная его цель не будет достигнута к 2024 г., § поскольку нуждаются в пересмотре и доработке отдельные поло-^ жения проекта [8].
Проблемы, связанные с возмещением прошлого экологического о ущерба, возникли в том числе в связи с их недостаточной регламен-^ тацией нормами основного экологического нормативного правового С акта. Только в 2016 г. отношения по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, были уточнены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и иных природоохранных и природоресурсных актах федерального и регионального уровня как в материальном, так (V и в процессуальном аспектах. В ближайшем будущем в связи со слож-® ностью определения субъекта причинения прошлого экологического ^ ущерба его ликвидация может быть возложена на государство и будет проводиться за счет федеральных и региональных средств, полученных от экологических штрафов и выплат компенсации экологического ущерба. Детальный механизм и особенности такого возмещения еще не определены.
I 8 со 5С
112
X
В итоге можно сделать вывод, что решение большинства выявленных проблем невозможно без дальнейшего реформирования действующего экологического законодательства. К нормативным актам, которые в обязательном порядке необходимо в очередной раз дополнить и изменить, относятся федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и другие, а также 0 ряд постановлений об утверждении положений о статусе специально уполномоченных государственных надзорных органов.
Кроме законодательной работы необходимо разрабатывать и вводить новые механизмы, направленные на решение экологических проблем, выявленных в ходе проведения надзора, особенно в части возмещения экологического ущерба и ликвидации прошлого экологического ущерба, например, за счет средств федеральных и региональных бюджетов (экологических платежей) или за счет применения 1 §§ механизмов государственно-частного партнерства для решения эко- 2 |
логических проблем публичного характера. ^ |
^ *
3 о
Список литературы: 0 §
1. Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 января 5! 2
3 0
2 5
Я 5
0 -в
Ю X
■з а
и ю ч X
к I
ü XX
X
3
www.consultant.ru (дата обращения: 04.09.2021).
3. О Федеральной службе по экологическому, технологическому
2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 04.09.2021).
2. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370 : постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. от 31 мая 2021 г.). К ! - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http:// g ■§
£ и а К 3 Ü
S X
и атомному надзору : постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. Xü № 401 (в ред. от 27 февраля 2021 г.). - Доступ из справ.-правовой системы а § «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 04.09.2021).
4. О критериях отнесения производственных объектов, используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к определенной категории риска для регионального государственного экологического надзора и об особенностях осуществления указанного надзора : постановление Правительства РФ от 22 ноября 2017 г. № 1410. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 04.09.2021).
5. О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)
113
(вместе с «Положением о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)») : постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1096. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 04.09.2021).
6. Доклад о состоянии и об охране окружающей среды Саратовской области в 2020 году. - Саратов, 2021. - 220 с.
7. Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту природной среды : приказ Минприроды России от 28 января 2021 г. № 59. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 04.09.2021).
8. Мусорная реформа // Бюллетень Счетной палаты РФ. - 2020. - № 9. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - URL: https:// ach.gov.ru/statements/byulleten-schetnoy-palaty-9-274-2020-g (дата обращения: 04.09.2021).
X
I §
00 I
S
I §
с
I 8 00
I
114
«V о «V
