CC BY
218
Совершенствование экологического контроля на основе разработки инновационных программ в сфере природопользования и
охраны окружающей среды Improving of ecological control through the development of innovative programs in nature management and environmental protection
Н. Д. Бублик
д.э.н., профессор кафедры экономики, менеджмента и маркетинга Уфимского филиала Финансового университета при Правительстве РФ
Ю. В. Дудников
д.т.н., профессор кафедры охраны окружающей среды и рационального
использования природных ресурсов Уфимского государственного университета экономики и сервиса
Д. В. Чувилин
к.э.н., доцент кафедры финансов и кредита Уфимского филиала Финансового университета при Правительстве РФ
Аннотация
В статье на основе изучения законодательства, нормативных материалов, исследования опыта совершенствования эколого-экономического контроля и управления в сфере природопользования РФ, были:установлены роль и место современной системы природопользования и охраны окружающей среды в развитии экономики России;-проанализировано состояние окружающей среды;выявлены проблемы проведения экологического контроля в РФ;предложены пути совершенствования природопользования и экологического контроля (надзора).
Abstract
Article based on the study of law, regulatory materials, research experience of improving ecological and economic control and management in nature management and environmental protection of the Russian Federation. The role and place of the modern system of environmental management and environmental
protection in the development of the Russian economy were specified by authors. Environmental condition was analyzed and problems of environmental control in the Russian Federation was identified. As result of research, ways of improving environmental management and environmental control (supervision) were suggested through the development of innovative programs.
Ключевые слова: природопользование; охрана окружающей среды; экологический контроль и надзор; эколого-экономический механизм; инновационные программы.
Keywords: nature management; environmental protection; environmental monitoring and supervision; ecological and economic mechanism; innovative program.
1. Актуальность проблемы
Развитие современной экономики оказывает значительное влияние на естественно-природные процессы и состояние окружающей среды. Исследования показывают, увеличивающиеся в конце прошлого века антропогенные воздействия могут привести к необратимым и катастрофическим последствиям.
В настоящее время более половины городского населения России сталкивается с последствиями загрязнения атмосферного воздуха, значительные объемы сточных вод сбрасываются в водные объекты недостаточно очищенными. Не развиты процессы сбора и переработкиотходов,часто условия их захоронения не отвечают требованиям экологической безопасности. По данным ВЦИОМ значительная часть населения считает состояние окружающей среды в местах своего проживания неблагоприятным.
В настоящее время осознается, что проблемы рационального природопользования и экологической безопасности являются чрезвычайно острыми. Речь идет, по мнению ряда экспертов, не об эволюции, росте и процветании, а сосуществовании населения в окружающей среде.
Актуальность и необходимость решения экологических проблем в РФ на основе современных технологий неоднократно рассматривалась на самом высоком уровне. На заседаниях Президиума Государственного совета регулярно обсуждаются вопросы доработки нормативно-правовой базы в сфере природопользования. Однако для решения экологических проблем необходимо сформировать качественно новую систему экологического контроля (надзора) в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Это отмечается в основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года.При этом особое внимание обращается на повышение эффективности взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
Мировой опыт решения экологических проблем свидетельствует о необходимости обеспечения сбалансированности экологических и экономических целей государства, путем сохранения и впоследствии достижения оптимальности взаимодействия экономических и природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций. В настоящее время, проблема согласования экологических и экономических целей формулируется в следующем виде: экономика несет потери из-за неблагоприятной экологической обстановки, следовательно, экономике должно быть выгодно сохранять окружающую среду. В случае отсутствия или недостаточности экономических интересов в сфере охраны окружающей среды должны использоваться административные методы, обязывающие экономические субъекты соблюдать экологические принципы, нормы и стандарты.
При явном приоритете экономических мер в обеспечении показателей природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что экономические и административные методы не являются альтернативными.
Функции государственного управления охраной окружающей среды
(экологического нормирования, экологического лицензирования, государственной экологической экспертизы) должны осуществляться в соответствии с экологическим законодательством. Одновременно в соответствии с требованиями рыночной экономики должны использоваться экономические механизмы рационального природопользования иохраны окружающей среды.
Важно исследовать и сбалансировать их применение для нахождения оптимального сочетания.
Многообразие форм эколого-экономических взаимодействий требует системного использования административных и экономических методов управления с целью обеспечения и развития рационального природопользования и соблюдения требований охраны окружающей среды. Это является, на наш взгляд, одной из основных проблем обеспечения сбалансированности взаимодействий и развития экономических и природных комплексов.
2. Эколого-экономический механизм природопользования и организационные основы его реализации
Экологическая безопасность- это такое состояние окружающей природной среды, при котором обеспечивается предотвращение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей. Достигается она путем использования административных методов на основе соблюдения законодательно-определенных стандартов и нормативов, установления комплекса обязательных правил, требований по охране окружающей природной среды, использованию природных ресурсов, а также привлечения виновных к юридической ответственности за экологические правонарушения.
Под экономическим механизмом охраны окружающей среды понимается совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования[9].
По мнению экспертов России,в настоящее время необходим эффективный механизм природопользования, соответствующий переходной экономике и включающий:
-совершенствование условий и законодательства для освоенияэнерго-иприродосберегающихтехнологий, повышения надежности
противоаварийныхсистем;
- развитие схем использования различных налоговых и кредитных
льгот;
- использование штрафов за загрязнение окружающей среды и несоблюдение стандартов природопользования и другие меры.
В настоящее время в Российской Федерации внедряются некоторые элементы экономического механизма природопользования:
- использование принципа платности природных ресурсов;
- стимулирование экологической активности предприятий путем взимания штрафов за нарушение экосистемы и платежей за загрязнение окружающей среды;
- реализация региональных экологических программ;
- экологическое страхование и другое.
Предполагается, что экономический механизм при этом реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических инструментов.
Исследования показывают, что одной из основной и важнейших причинсложившейся ситуации в России является финансовая политика государства в сфере природопользования и экологии. В соответствии с существующим механизмом использования средств, все средства в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, выявленное в результате проведения государственного экологического контроля (надзора) на федеральном и региональном уровне поступаютобезличенно вбюджет. Таким образом, нет целевой направленности этих средств на решение экологических проблем.
Основными недостатками существующегоэкономического механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов. Собираемых средств не хватает для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновляемых природных ресурсов в требуемых масштабах.
Применение принципа "загрязнитель платит" направлено на создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности.
В системе экономического и административного управления в области охраны окружающей среды основополагающую роль имеет экологический контроль (надзор).
Определение государственного экологического надзора содержится в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон «Об охране окружающей среды»). В системе экологического контроля (надзора) в зависимости от того, кто его осуществляет, выделяется государственный, производственный и общественный экологический контроль.
Объектом контроля (надзора) в области охраны окружающей среды является помимо хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, также деятельность по рациональному природопользованию, сохранению и восстановлению природной среды.
Экологический контроль (надзор) выполняет ряд функций -профилактическую (предупредительную), экспертную (информационную) и фискальную. Однако на сегодняшний день профилактической функции
экологического контроля (надзора) не уделяется должного внимания.Ее эффективность состоит в том, чтобы субъекты экологического контроля (надзора), зная о неотвратимости проверки исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляли активность и дисциплинированность в исполнении требований экологического законодательства.Мировой опыт показывает - усиление превентивной функции контроля (надзора) позволяет существенно сократить правонарушения. В России современная система экологического контроля (надзора) на практике по существу обеспечивает пополнение бюджета, вместо того чтобы активно стимулировать сокращение негативного воздействия на окружающую среду.
Причин низкой эффективности государственного экологического надзора несколько:
- ориентированность критериев эффективности контрольно-надзорной деятельности на выявление экологических правонарушений, а не на их предупреждение. Такой подход нацелен не на результат, а на статистику правонарушений, с последующей оценкой деятельности органов управления;
- стремление пополнить бюджет за счет штрафов за нарушения природоохранных требований, возмещения вреда, причиненного окружающей среде;
- низкие плата за негативное воздействие на окружающую среду и штрафы за нарушение природоохранных требований и др.;
- отсутствие правовой регламентации экологического аудита, экологического страхования;
- несовершенство механизмов осуществления производственного и общественного экологического контроля. Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им
неоценимую помощь и поддержку в обеспечении благоприятной окружающей среды, профилактики и предупреждения экологических правонарушении;
- отсутствие в системе экологического контроля (надзора) муниципального экологического контроля.
В контролирующие органы поступает множество обращений граждан по вопросам нарушения конституционных прав на благоприятную окружающую среду, загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, почв и т.д. Часто обращаются тогда, когда не удается решить вопросы на местах, когда не срабатывают природоохранные превентивные инструменты: экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду и др.
В настоящее время предпринимаются попыткисоздания эффективной системы экологического контроля (надзора) в системе природопользования и охраны окружающей средына основе учета и анализа накопленного опыта решения сложных проблем в наукоемких отраслях экономики. При этом следует учитывать местные условия.
Анализ литературы[10, 11, 12, 13], нормативных материалов, постановлений органов законодательной и исполнительной власти, опыта и результатов региональных управлений Росприроднадзора позволил выявить ряд актуальных направлений совершенствования экологического контроля (надзора):
- разработка методических основ формирования программ, реализующие профилактическую и предупредительную функцию экологического контроля (надзора), путем создания условий для обеспечения долгосрочных перспективных эколого-экономических параметров природопользования, а так же ликвидации накопленного негативного экологического потенциала;
- совершенствование механизма осуществления государственного, производственного и общественного экологического контроля (надзора) на
основе использования современных средств экономико-математического моделирования деятельности природопользователей;
- развитие механизмов частно-государственного партнерства при формировании и осуществлении инвестиционных программ, направленных на осуществление природоохранных мероприятий;
- установление особенностей проведения государственного экологического надзора по сравнению с положениями, установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части целевого расходования поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации средств, полученных в виде штрафных санкций за нарушение требований экологического законодательства и платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- развитие взаимодействия, связанного с социальной ответственностью бизнеса в части реализации мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду;
- переход от контроля фактического состояния в сфере охраны окружающей среды к контролю за стратегией обеспечения целевых параметров окружающей среды. Необходимо законодательно определить функции и задачи органов экологического контроля по реализации этого направления деятельности.
В каждом регионе в зависимости от особенностей предприятий и преобладающих отраслей экономики, состояния окружающей среды формируются специфические цели и задачи управления.
Следует особо выделить актуальность и особенности решения экологических проблем в сфере рационального водопользования.
В настоящее время органами государственного контроля РБ при осуществлении экологического надзора выявлены системные нарушения в
деятельности предприятий ЖКХ, осуществляющих водоотведение, очистку и сброс сточных вод. Ряд предприятий системы ЖКХ сбрасывали сточные воды без разрешения на сброс загрязняющих веществ в речные акватории. Анализ системы ЖКХ, установил, что основная часть предприятий-нарушителей режима водопользованияработает без разрешительных документов, что является основанием для применения административных санкций. Отсутствие разрешений и лимитов на сброс сточных вод также грозит предприятиям ЖКХ существенными финансовыми санкциями в виде платы за негативное воздействие с повышающим коэффициентом равным 25 и последующими исками о возмещении вреда водным объектам. Подобная практика наносит существенный вред экологическим объектам. Например, МУП «Водоканала» города Белорецк за полтора года нанес вред объекту в размере свыше 200 млн. руб. Причинами такого состояния является:
- значительный износ оборудования (большая часть очистных сооружений построена в 60-70 годах прошлого века);
- при проектировании новых очистных сооружений применяется устаревшая технология, не обеспечивающая очистку сточных вод до современных нормативов;
- несоблюдение проектных схем эксплуатации очистных сооружений;
- низкая производственная дисциплина на предприятиях ЖКХ.
Для снижения негативных воздействий на окружающую среду и недопущения системного кризиса отрасли надзорные органы обязаны применять административные и финансовые санкции.
В РБ имеется государственная программа «Модернизации и реформирования ЖКХ РБ». Согласно программе доля нормативно очищенных сточных вод должна быть незначительно увеличена к 2020 годус текущей доли в 14,4%. Таким образом, по завершению программы большая часть стоков республики будут сбрасываться в водные объекты неочищенными или недостаточно очищенными. Это говорит о низкой эффективности программы в области охраны водных объектов.
Решение вышеизложенных проблем затрагивает большое количество правовых, экономических и политических вопросов. Для их решения необходимо применить системный (программный) подход с привлечением всех заинтересованных сторон при разработке инновационных проектов развития водопользования как сложной социально-экономической системы.
3. Методологические основы разработки и реализации эколого-экономического механизмаприродопользования на основе формированияинновационных программ (на примере развития коммунальных систем ЖКХ)
Оставаясь крупнейшей сферой экономической деятельности с годовым оборотом более 4 трлн. руб. и, занимая около 30% от всех основных фондов России, жилищно-коммунальное хозяйство страны обладает значительными (до 40-50%) резервами повышения экологической и энергетической эффективности. В период 2015-2017 и последующие годы реализация этого потенциала может быть тесно связана с выполнением экологических программ модернизации региональных коммунальных систем.Важным шагом в этом направлении является методологическое и методическое обеспечение процессов разработки таких программ с использованием современных механизмов программно-целевого подхода. Однако, по нашему мнению, в настоящее время в условиях нестабильной рыночной среды и нарастания динамичности экологических изменений при формировании методического обеспечения процессов разработки и реализации региональных программ экономико-экологической модернизации систем коммунальной инфраструктуры следует учитывать принципиальные различия между производственными, инвестиционными и инновационными программами в коммунальной сфере. Как показывает опыт, особенности вышеназванных программ предопределяют риск и уровень эффективности использования ресурсов.
Производственная программа включает[1, 2, 3]:
1) обоснование обеспечения прогнозируемого объема и качества производимых организацией коммунального комплекса товаров (оказываемых услуг) в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами, с экологическими нормативами и имеющимися производственными возможностями организации коммунального комплекса;
2) план мероприятий по повышению экономико-экологической эффективности деятельности организации коммунального комплекса;
В законодательстве^, 2, 3]также определено понятие инвестиционных программкак программ финансирования строительства и (или) модернизации различных видов коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для оказания соответствующих услуг, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
Анализ методических основ[4-8] и обобщениеопыта формирования инновационных программ модернизации сложных систем позволяет определить специфику инновационных программ модернизации системы коммунальной инфраструктуры (см. табл. 1):
1. Предметом такой программы выступает инновационные процессы и мероприятия, «согласованные по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления; и обеспечивающие эффективное решение задач по освоению и распространению принципиально новых видов продукции или технологий» (см. Финансовый словарь на dic.academic.ru).
2. Источниками финансирования - прежде всего, средства крупных инвесторов и государства на условия государственно-частного партнерства.
3. Ожидаемый результат - развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с современными экологическими нормами и стандартами, новыми потребностями жилищного и промышленного строительства и перспективными возможностями научного, технологического, технического и управленческого прогресса.
Таблица 1
Особенности и классификация программ развития систем коммунальной инфраструктуры на уровне организаций коммунального комплекса
регионального ЖКХ
Признак Производственная программа Инвестиционная программа Инновационная программа
Предмет Капитальный ремонт Новое строительство и Освоение и распространение новых технологий и продуктов
программирования и реконструкция модернизация
Основной
источник обеспечения финансовых потребностей на Тариф на услугу Надбавка к тарифу Плата за подключение Средства инвесторов Средства частных и государственных инвесторов
реализацию
Ожидаемый Обеспечение Обеспечение Обеспечение новых
результат: прогнозируемого расширенных потребностей жилищного
1. Целевое (планируемого) потребностей и промышленного
назначение объема услуг с жилищного и строительства и
увеличением качества промышленного использование
и эколого- строительства, перспективных
экономической энергосбережение, возможностей научного,
эффективности их повышение качества и технологического,
предоставления. улучшение экологической ситуации. технического и управленческого прогресса.
2. Эффект Повышение Повышение Повышение
энергоэффективности энергоэффективности энергоэффективности на 8-
на 2-3 % в год на 4-6 % в год 10 % в год
3. Срок более 10 лет до 7 лет до 5 лет
окупаемости
4. Уровень риска низкий уровень средний уровень высокий уровень
5.Уровень среднеотраслевой на уровне эталонных научно-обоснованные
экологической безопасности предприятий стандарты и нормативы
6. Критический материальные и знания риск-ресурс
тип ресурса вещественные ресурсы
Традиционно содержание программ включает в себя несколько блоков,
в том числе:
- исследование и анализ внешней (в том числе экологической) и внутренней среды, оценка перспективных потребностей и условий потребления ЖКУ;
- анализ объекта для выявления проблем функционирования и развития;
- прогнозирование перспектив развития объекта;
- изучение достижений научно-технического прогресса для генерирования, оценки и выбора вариантов программных мероприятий;
- обоснование целесообразности формирования и реализации программы с точки зренияэкономико-экологической эффективности и рисков ее ожидаемых результатов;
- формирование системы организации и контроля выполнения программы для обеспечения соответствия фактических результатов с ожидаемыми.
Указанные блоки программ модернизации систем ЖКХ могут реализовываться с использованием совокупности средств и инструментов, представленных на рис. 1.
Рис. 1. Структура процессовформирования программ модернизации систем
коммунальной инфраструктуры ЖКХ
Эффективность предлагаемого перехода к разработке инновационных программ модернизации региональных коммунальных систем обеспечивается более высокими ожидаемыми результатами разработки и реализации программ за счет поиска и выбора наиболее результативных мероприятий.
Ожидаемый прирост энергоэффективности сферы ЖКХ за счет использования «инвестиционных программ» может составить до 6% в год, а «инновационных программ» - до 10% в год. Это позволит обеспечить более высокие показатели соотношения «эффект-затраты» и окупаемость инвестиций, включая затраты на НИОКР, проектирование и модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.
Таким образом, решение экологических проблем требует рассмотрения комплекса направлений:
- совершенствование экономического механизма экологического контроля,
- определение оптимального сочетания административных и экономических методов,
- усиление органами экологического контроля профилактической функции,
- целесообразно усилить контроль над разработкой и реализацией стратегии обеспечения целевых параметров окружающей среды,
- использовать опыт контроля над разработкой и реализацией стратегий и программ развития в наукоемких отраслях.
В настоящее время целесообразноопределить муниципальные образования в качестве объектов для создания и отработки вышеизложенных методологических основ программно-целевого планирования в сфере охраны окружающей среды.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».
2. Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О водоснабжении и водоотведении».
3. Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О теплоснабжении» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).
4. Приказ Минрегиона России от 14 апреля 2008 года № 48 «Об утверждении методики проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса».
5. Приказ Минрегиона России от 10.10.2007 №99 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса».
6. Приказ Минрегиона России от 10 октября 2007 г. N 100 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса».
7. Приказ Минрегиона России от 10 октября 2007 г. № 101 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке производственных программ организаций коммунального комплекса».
8. Приказ Минрегиона России от 06.05.2011 N 204 «О разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований».
9. Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник. - Юрайт, 2011. -482 стр.
10. Жибинова, К.В. Экономические основы экологии. - М., 2007. -
214с.
11. Ильичева, Е.В. Система экологических фондов России // Управление экономическими системами. - 2007. - № 3
12. Протасов, В.Ф. Экология и природопользование в России [Текст] / В.Ф. Протасов, А.В. Молчанов. - М.: Финансы и статистика, 2009. - 528с.
13. Экология и экономика природопользования / Под ред. Э.В. Гирусова, В.Н. Лопатина. - М.: Юнити, 2005. - 519 с.
