CC BY
144
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 2 (15). С. 87-96. © Е.В. Скиллер-Котунова, 2008
УДК 331.16
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Е.В. СКИЛЛЕР-КОТУНОВА
Настоящая статья о некоторых проблемах реализации прав государственными гражданскими служащими, в том числе находящимися в отпуске по уходу за ребенком. Автор статьи рассматривает возможные варианты применения трудового законодательства к служебно-трудовым отношениям, а также предлагает некоторые изменения в законодательство о государственной гражданской службе.
Эффективность профессиональной деятельности государственных гражданских служащих во многом зависит от их правового положения в период её осуществления, а также при направлении их на переподготовку, повышение квалификации, в кадровый резерв и т. д. В связи с этим проблема совершенствования законодательства, определяющего правовое положение гражданских служащих, приобретает особую актуальность в настоящее время. Задачи, стоящие перед государственной гражданской службой, непосредственно предопределяют и само отношение к государственным гражданским служащим. Вместе с тем исследования вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет не дают ясного ответа, что происходит с институтом российской государственной службы [1].
Среди многочисленных проблем правового регулирования государственной гражданской службы особое место занимает задача определения отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, а также вопрос о соотношении применяемых к ним норм административного и трудового законодательства. Решение указанной проблемы весьма важно с точки зрения и теории, и практики применения законодательства о государственной гражданской службе. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет
большое значение для разграничения используемых методов правового регулирования, применения понятийного аппарата соответствующей отрасли, а также устранения пробелов в правовом регулировании.
Федеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) не содержат теоретических и практических решений указанных проблем.
При дальнейшем изложении материала автор статьи будет исходить из положений и идей, закрепленных в Федеральном законе № 79-ФЗ о субсидиарном применении норм трудового права к служебно-трудовым правоотношениям, рассматривая государственную гражданскую службу как комплексный межотраслевой институт. Так, автор полагает, что понятия «профессиональная служебная деятельность государственного гражданского служащего» и «трудовая деятельность работника» по своей природе тождественны. Под профессиональной служебной деятельностью можно понимать вид трудовой деятельности, характеризующейся управленческой спецификой. Особенностью такой деятельности является также то, что посредством её осуществления одновременно происходит реализация политики государства. Гражданский служащий, выполняя свои обязанности в соответствии с занимаемой им должностью, фактически выполняет трудо-
вую функцию, которая в соответствии со ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определяется как работа по определенной специальности, квалификации, должности.
«Поступив на гражданскую службу на основании акта о назначении на должность, гражданин приобретает статус гражданского служащего как агента публичной власти (вступает в государственно-служебное правоотношение). Как гражданский служащий он имеет права, обязанности и должен соблюдать ограничения, предусмотренные для всех гражданских служащих (безотносительно к той должности, на которую он назначен, и органа, в котором осуществляется профессиональная служебная деятельность). Однако статус гражданского служащего сам по себе ещё не порождает служебного отношения с конкретным государственным органом (служебно-трудового правоотношения). Для возникновения служебно-трудового правоотношения необходимо заключение служебного контракта. Заключив служебный контракт, гражданский служащий становится служащим конкретного государственного органа и приобретает дополнительные права и обязанности в соответствии с занимаемой должностью, в том числе предусмотренные этим контрактом.
Содержание служебного правоотношения, возникающего в связи с осуществлением гражданским служащим профессиональной служебной деятельности, позволяет характеризовать его как сложное правоотношение, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений),
имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер» [2].
Учитывая вышеизложенное, встает вопрос о необходимости особенного правового регулирования указанной деятельности, а также обеспечения охраны прав и законных интересов граждан, служащих государству. Рассмотрим некоторые проблемы, связанные с пробелами в законодательстве о государственной гражданской службе, а также некоторые примеры применения трудового законодательства в сфере правового регулирования труда государственных гражданских служащих. Необходимо обратить внимание и на оп-
ределенную категорию государственных гражданских служащих - женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребёнком и не освобожденных от занимаемых должностей.
Со времен действия Кодекса законов о труде Российской Федерации в памяти многих законотворцев и правоприменителей укоренилось мнение о том, что беременных женщин и женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребёнком, государство охраняет особым образом и гарантирует им охрану их прав и законных интересов. Вместе с тем произошедшие изменения в государстве и трудовом законодательстве побуждают обратить внимание на правовую ситуацию, сложившуюся в настоящее время в регулировании труда женщин.
В соответствии с ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Вместе с тем ни Федеральный закон № 79-ФЗ, ни Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не содержат специальных норм, предусматривающих порядок предоставления отпуска по уходу за ребёнком, положений о включении данного периода времени в стаж, дающий право на ежемесячную надбавку за выслугу лет и стаж соответствующей службы, а также не указывают на иные права или обязанности данной категории работников в период указанного отпуска.
В сложившейся ситуации кадровые службы соответствующих органов власти применяют нормы ТК РФ, а именно по заявлению женщины предоставляют отпуск по уходу за ребёнком до достижения им возраста трёх лет и сохраняют за ней место службы (должность).
Между тем в период данного отпуска женщины не освобождаются от статуса государственного или муниципального служащего. Более детально рассмотрим правовую си-
туацию с точки зрения законодательства о государственной гражданской службе. Женщины, являющиеся государственными гражданскими служащими (далее - женщины (госслужащие), во время отпуска по уходу за ребёнком также обязаны:
1) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
2) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
3) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
4) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом № 79-ФЗ и другими федеральными законами. А именно в период отпуска по уходу за ребёнком женщина (госслужащая) не вправе:
1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
2) осуществлять предпринимательскую деятельность;
3) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено Федеральным законом № 79-ФЗ и другими федеральными законами;
5) не совершать поступки, порочащие честь и достоинство.
Вышеуказанные факторы, несомненно, оказывают влияние на результаты профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него государственных функций. Однако наряду с перечисленными обязанностями, женщины (госслужащие) не могут в полной мере реализовать предоставленные им в соответствии с законодательством права, а также воспользоваться установленными государственными гарантиями. К примеру, к числу таковых гарантированных прав, в том числе дополнительных, механизм реализации которых в период отпуска по уходу за ребенком отсутствует, можно отнести следующее:
1) получение некоторых выплат в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;
2) должностной рост на конкурсной основе;
3) профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка;
4) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что женщины (госслужащие), находящиеся в отпуске по уходу за ребёнком, являются полноправными государственными гражданскими служащими и не должны «списываться со счетов» представителями нанимателя. Учитывая вышеизложенное, полагаю возможным внесение изменений в Федеральный закон № 79-ФЗ либо принятие нормативного правового акта (на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ), который бы предусматривал механизм реализации закрепленных в законодательстве о государственной гражданской службе (законодательстве о муниципальное службе) прав и гарантий женщинами (госслужащими) в период рассматриваемого отпуска.
Итак, рассмотрим, в чём состоят трудности, связанные с реализацией вышеуказанных прав и гарантий, на сегодняшний день.
1. Получение выплат. Учитывая запреты, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе, женщине (госслужащей) очень сложно, находясь в отпуске по уходу за ребёнком, обеспечить себе и ребенку достойное существование, поскольку до полутора лет гарантированы лишь 40 % заработка, а после полутора лет выплат не предусмотрено. Кроме того, даже предусмотренные законодательством выплаты женщине (госслужащей), находящейся в указанном отпуске, получить практически невозможно. Речь идет о предусмотренной законодательством и служебным контрактом материальной помощи. Получить её становится затруднительным по нескольким причинам. Во-первых, в положениях о выплате денежного содержания, премий, надбавок и материальной помощи соответствующего органа власти, как правило, отсутствует пункт, предусматривающий возможность выплаты, установленной Федеральным законом № 79-ФЗ, материальной помощи в размере двух окладов денежного месячного содержания женщинам (госслужащим), находящимся в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет. Во-вторых, в случае назначения на должность женщины (госслужащей) иного работника в порядке ст. 30 Федерального закона № 79-ФЗ фактически материальная помощь выплачивается уже временно назначенному служащему. Этот факт не позволяет с экономической точки зрения выплачивать две материальной помощи по одной должности двум работникам. В связи с этим возникает своеобразная коллизия в праве. Возможно ли назначение иного служащего на должность, которую замещала женщина (госслужащая), ушедшая в отпуск по уходу за ребёнком до 3 лет? Могут ли двум служащим одновременно начисляться и выплачиваться соответствующие выплаты, идти стаж государственной гражданской службы, присваиваться классные чины и т. д.?
Некоторые административисты полагают, что на время отпуска по уходу за ребёнком до трёх лет нельзя временно принимать на службу (назначать на должность) иного служащего. Как можно назначить на должность, если она занята, её никто не освобождал (даже временно). Кроме того, данный закон не предусматривает временного осво-
бождения должности в рассматриваемом случае.
Однако если некому будет исполнять определённые функции по данной должности, то необходимо будет перераспределять обязанности между имеющимися госслужащими, учитывая их согласие. Полагаю, что в Федеральном законе № 79-ФЗ необходимо более подробно регламентировать правовой статус служащих, назначенных на должность гражданской службы, ранее замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим.
Вместе с тем ст. 30 Федерального закона № 79-ФЗ гласит, что по соглашению сторон служебного контракта представитель нанимателя вправе назначить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, ранее замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим, в том числе более высокой группы должностей, с установлением должностного оклада по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже должностного оклада по ранее замещаемой должности гражданской службы, выплатой установленных по временно замещаемой должности гражданской службы надбавок и предоставлением государственных социальных гарантий. Полагаю, что надбавка не должна рассматриваться представителем нанимателя в данном случае как все причитающиеся выплаты по соответствующей должности гражданской службы и тем более не должна включать в себя материальную помощь (материальная помощь -дополнительная выплата). Следует также иметь в виду то, что при указанном назначении устанавливается лишь месячный оклад -должностной оклад по временно замещаемой должности гражданской службы, в состав которого материальная помощь не включается. Материальная помощь входит в состав денежного содержания и по сути своей является ежегодной гарантированной дополнительной выплатой (ст. 50 Федерального закона № 79-ФЗ).
Рассматривая материальную помощь как элемент правового статуса, а точнее, как его социальный элемент, полагаю, что материальная помощь должна выплачиваться всем госслужащим, как во время прохождения службы, так и во время отпуска по уходу
за ребёнком. Кроме того, полагаю, что целью материальной помощи должна быть не оценка труда и организация отпусков, а социально гарантированная ежегодная материальная поддержка служащих. При ежегодном формировании фонда оплаты труда гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматривается выплата (в расчете на год) материальной помощи в размере двух окладов месячного денежного содержания. Считаю, что данная выплата в принципе полагается и тем госслужащим, которые находятся в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет, поскольку они являются штатными работниками.
В целях процедурного урегулирования рассматриваемого вопроса в Порядке выплаты материальной помощи за счёт средств фонда оплаты труда гражданских служащих, который определяется соответствующим Положением, утверждаемым представителем нанимателя, можно закрепить норму о том, что материальная помощь лицам, находящимся в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет, выплачивается в конце каждого текущего года. Следовательно, выплачивается автоматически, без представления специального заявления на осуществление данного законодательно закреплённого права.
Например, в п. 1 ст. 35 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (в ред. от 1 декабря 2004 г.) прямо закреплено право работников таможенных органов на отпуск по уходу за ребёнком с сохранением денежного довольствия. По вопросу сохранения за работниками таможенных органов денежного довольствия в период отпуска по уходу за ребёнком Верховным Судом РФ сформирована единая судебная практика [3].
Помимо указанной проблемы в реализации права на получение материальной помощи (отсутствие порядка её получения лицами, находящимися в отпуске по уходу за ребёнком) существует также пробельная ситуация с процедурой подачи, регистрации и рассмотрения подобных заявлений.
Итак, как правило, в органах государственной власти регистрируется входящая и исходящая документации, которая поступает
от так называемых третьих лиц (государственных органов, организаций, физических лиц, не являющихся служащими данного органа государственной власти). Внутренние документы, вернее некоторые письма, заявления личного состава не регистрируются ни в отделе канцелярии, ни в отделе кадров. Поступая к руководству на рассмотрение, госслужащий, подавший подобного рода заявление, не всегда может узнать о возложенной на него резолюции, а также о дальнейшем его движении по органу или вне его. Следовательно, полагаю необходимым ввести контроль за регистрацией отделом кадров соответствующего органа власти заявлений, писем и иных документов, поступающих непосредственно от госслужащих и иных работников данного органа. Кроме того, понимая загруженность кадровых служб и недостаток профессиональных работников в данных отделах, считаю не менее нужным рассмотрение указанных документов в десятидневный срок с направлением мотивированного ответа в письменной форме заявителю. Отсутствие подобной процедурной нормы в законодательстве о государственной гражданской службе рано или поздно может привести к многочисленным служебным спорам, а также лишит представителя нанимателя соответствующей доказательственной базы.
2. О должностном росте.
В настоящее время не во всех органах государственной власти имеются положения об условиях должностного роста своих сотрудников. Кроме того, они непосредственно зависят от норм, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе. Следовательно, они не могут предусмотреть возможность карьерного роста вне проведения установленных конкурсных процедур, а также не могут запретить служащему осуществлять своё право на должностной рост. Подобный запрет мог бы содержаться только в соответствующем федеральном законе, поскольку права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако Федеральный за-
кон № 79-ФЗ, а также Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (далее -Положение), не содержат запрета на участие в конкурсе лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет. Вместе с тем участие в конкурсе указанных лиц в полной мере позволило бы отразить эффективность действия принципа, закреплённого в Федеральном законе № 79-ФЗ, о равном доступе граждан к гражданской службе и механизма реализации права служащего на должностной рост на конкурсной основе. Кроме того, по результатам конкурса комиссия могла бы рекомендовать их к зачислению в резерв. А правовая регламентация данных предложений в Положении и Федеральном законе № 79-ФЗ позволила бы безоговорочно утверждать о том, профессионализм и компетентность гражданских служащих, стабильность гражданской службы, а также приоритет прав и свобод человека и гражданина являются реально действующими принципами гражданской службы.
Тем более вышеназванные акты не предусматривают того, что в случае «победы на конкурсе» указанные лица обязаны немедленно приступить к выполнению своих должностных обязанностей. Так, Положением установлено, что по результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса. Следовательно, в акте представителя нанимателя и непосредственно в служебном контракте может быть предусмотрена любая дата начала исполнения должностных обязанностей, к примеру, дата выхода из отпуска по уходу за ребёнком. Возможен также вариант с более ранним сроком приступления к службе, например, в случае выхода на условиях неполного служебного дня. Быть может, данные предложения выглядят весьма фантастически, но, обращаясь к статье 256 ТК РФ, можно предположить возможность их воплощения и в институте госслужбы. Так, статья 256 ТК
предусматривает, что по заявлению женщины или лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет, во время нахождения в отпусках по уходу за ребёнком они могут работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию. Учитывая то, что вакансии на гражданской службе появляются не часто, особенно это касается руководящих должностей, а также огромную бумажную работу, которую осуществляют госслужащие, и сроки, предусмотренные законодательством на выполнение их должностных обязанностей, участие в конкурсе указанных лиц и работа на дому в период указанного отпуска для многих были бы вполне реальны. Таким образом, для регулирования служебно-трудовых отношений в рассмотренном случае можно воспользоваться процедурной нормой, предусмотренной трудовым законодательством.
К примеру, в государственных учреждениях графства Оксфордшир (Великобритания) ещё в начале 90-х гг. в экспериментальном порядке введена новая форма организации труда, дающая служащим значительную степень свободы - возможность трудиться как на рабочем месте, так и дома, в зависимости от конкретных обязанностей сотрудника и договоренности между ним и его руководителем. В некоторых случаях количество часов, проводимых в учреждении, оговаривалось заранее, а также могли быть назначены конкретные часы сбора всех сотрудников подразделения для обмена информацией, ознакомления с новыми заданиями. Так, контракт начальника бухгалтерии одного из учреждений содержал следующее распределение служебного времени: 75 % (30 часов в неделю) - в учреждении, 25 % (10 часов в неделю) - в домашних условиях. Начальник бухгалтерии дома в основном осуществлял работу на компьютере, проверяя цифровые данные финансовых документов, а в учреждении участвовал в совещаниях и занимался другой работой, требующей контакта с сотрудниками. Такая форма организации труда (телеработа) оказалась предпочтительнее для некоторых категорий работников, в том числе обременённых семейными обязанностями. Эксперимент оправдал ожидания и был подхвачен другими компаниями [4].
3. О праве на повышение квалификации и профессиональную переподготовку. В целях реализации вышеуказанного права женщина (госслужащая), находящаяся в отпуске по уходу за ребёнком, может быть включена в план органа государственной власти и направлена по месту жительства (в пределах города, населённого пункта, в котором она проживает) на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Следовало бы отметить, что при внесении подобного изменения в Федеральный закон № 79-ФЗ обязательным условием должно быть согласие самой женщины (госслужащей), а также ознакомление её с графиком соответствующего обучения. Считаю, что данное предложение небезосновательно, так как многие курсы, а также учёба в вузах осуществляется по субботам или в вечернее время. Учитывая вышеизложенное, полагаю, что весьма актуально данное предложение для представителя нанимателя, поскольку повышение квалификации служащего, назначенного на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе, является его обязанностью. В данном случае необходимо учесть также то, что повышение квалификации гражданского служащего, хотя и осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Так, во избежание нарушения законодательства о государственной гражданской службе, полагаю возможным закрепить положение о том, что лица, находящиеся в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет, имеют право в первоочередном порядке пройти повышение квалификации или профессиональную переподготовку в течение первого года после выхода из указанного отпуска. Данное положение позволит представителю нанимателя эффективно реализовать свои обязанности и соблюсти временное ограничение, установленное законодательством, а также, что немаловажно, поможет указанным лицам в адаптации к произошедшим за период отпуска изменениям в законодательстве, порядке работы органов власти и т. д.
4. Пенсионное обеспечение и выплаты, связанные с продолжительностью стажа гражданской службы.
Отсутствие материальных норм права, некорректность или неточность в их опреде-
лении также порождают трудности в их правоприменении и реализации прав гражданскими служащими. Так, в соответствии с трудовым законодательством отпуска по уходу за ребёнком засчитываются в общий и непрерывный трудовой стаж, а также в стаж работы по специальности (за исключением случаев назначения пенсии на льготных условиях). К примеру, в системе органов национальной безопасности Республики Казахстан в стаж работы по специальности засчитывается всё время работы по той же специальности в системе органов национальной безопасности и других организациях независимо от организационно-правовой формы, а также включается время отпуска по беременности и родам и время дополнительного отпуска без сохранения заработной платы по уходу за ребёнком, предоставленного в соответствии с законодательством (Приказ Комитета национальной безопасности от 30.04.2002 № 71). В Республике Беларусь для работников организаций, финансируемых из бюджета и пользующихся государственными дотациями, в стаж работы по специальности (в отрасли) включается время трудовых и социальных отпусков, предоставляемых в соответствии с законодательством, а также периоды временной нетрудоспособности.
В законодательстве о государственной гражданской службе данное определение отсутствует, хотя применяется термин стаж (опыт) работы по специальности. Обратившись к словарям, можно сделать вывод о том, что стаж работы по специальности - это временной интервал приобретения профессионального опыта, который характеризует эволюци-онность и интенсивность его накопления.
Во время отпуска по уходу за ребёнком профессиональный опыт приобретаться, конечно, может, например, путем самообразования (либо если будут внесены изменения по повышению квалификации и профпере-подготовке). Следовательно, данный временной промежуток может включаться в стаж гражданской службы, под которым можно понимать общую или суммарную продолжительность периодов осуществления государственной гражданской службы и иной деятельности, учитываемой при определении права на пенсию за выслугу лет и при исчислении размера этой пенсии. Об этом свиде-
тельствует и то, что документом, подтверждающим стаж гражданской службы, является трудовая книжка, в которой отсутствует указание на пребывание в то или иное время в отпуске по уходу за ребёнком.
В настоящее время вопрос о включении в стаж государственной гражданской службы периода нахождения женщины (государственной гражданской служащей) в отпуске по уходу за ребёнком до достижения им возраста 3 лет законодательством о государственной гражданской службе не урегулирован. Кроме того, исходя из анализа норм законодательства о государственной гражданской службе в стаж гражданской службы отпуск по уходу за ребёнком до трёх лет не включается, поскольку прямое указание на данное положение в Федеральном законе № 79-ФЗ отсутствует, как отсутствует и иной нормативный правовой акт Российской Федерации, субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе, предусматривающий его включение.
Принятие Указа Президента Российской Федерации от 10.11.2007 № 1532 об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации в целях обеспечения социальных гарантий гражданским служащим не разрешило рассматриваемой выше проблемы. Вместе с тем размер поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу у рассматриваемых госслужащих (женщин (госслужащих), побывавших в отпуске по уходу за ребёнком до 3 лет) может оказаться значительно меньше по сравнению с теми, кто в нём не был, либо вышел раньше 3 лет. Полагаю, что в целях улучшения демографической ситуации в стране включение в стаж гражданской службы периода отпусков по уходу за ребёнком можно предусмотреть в законах соответствующих субъектов Россий-
ской Федерации в качестве дополнительной социальной гарантии.
Дополнительно хотелось бы коснуться ещё нескольких проблем с процедурным оформлением служебно-трудовых отношений. Следует отметить, что не все утвержденные постановлением государственного комитета Российской Федерации по статистике от 5 января 2004 г. № 1 унифицированные формы первичной учётной документации по учёту труда и его оплаты подходят для учёта гражданских служащих органов исполнительной власти. Многие формы фактически не применимы в условиях, установленных Федеральным законом № 79-ФЗ. Например, исходя из содержания статей 26, 27, 44 Федерального закона № 79-ФЗ, гражданин назначается на должность гражданской службы, а служебный контракт с ним заключается на основе акта государственного органа о назначении, что не предусмотрено формой № Т-1. Это часто приводит к изданию правовых актов в произвольной форме. Аналогичная проблема возникает и с формой № Т-8, поскольку в отношении гражданских служащих речь идет не только об увольнении и расторжении служебного контракта. Так, ст. 33 указанного закона гласит о прекращении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы, что, полагаю, таким же образом должно отразиться и в правовом акте государственного органа, и в трудовой книжке гражданского служащего.
Учитывая то, что в одном регионе может складываться различная практика по формам и видам данных правовых актов, полагаю необходимым ввести единые правила, так как законодательством о государственной гражданской службе указанные вопросы не урегулированы, а инструкции по делопроизводству соответствующих органов практически не содержат сведений на этот счет и не включают в предмет правового регулирования подготовку проектов правовых актов по кадровым вопросам.
В связи с применением норм трудового законодательства к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом № 79-ФЗ (ст. 73), представляется важным внести из-
менения в Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 (далее - Правила) и Инструкцию по заполнению трудовых книжек, утвержденную постановлением Минтруда РФ от 10 октября 2003 г. № 69 (далее - Инструкция). К примеру, необходимо прояснить ситуацию с указанием в трудовой книжке гражданского служащего его специальности, а вместо профессии -должности. Поскольку вопрос об отмене ведения трудовых книжек в настоящее время является дискуссионным и окончательно не решенным, на практике возникают трудности с внесением записей в графу «специальность, профессия», а именно с отнесением в неё соответствующих степеней, например, «бакалавр юриспруденции» или «бакалавр экономики». Кроме того, учитывая порой длинные наименования должностей, включающие в себя название структурного подразделения, судебного участка и многое другое, необходимо решить вопрос о внесении записи в трудовую книжку о назначении на должность с освобождением от ранее занимаемой должности. К примеру, полагаю, можно записать, что гражданский служащий «назначен на должность ведущего специалиста с освобождением от ранее занимаемой должности» без расшифровки её наименования. Достаточным, думаю, также будет указания должности в соответствии с реестром должностей как в распоряжении о назначении, так и в трудовой книжке.
Любое неурегулированное между представителем нанимателя и гражданским служащим разногласие по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и служебного контракта может послужить основанием для возникновения индивидуального служебного спора. Несовершенство законодательства о гражданской службе и недостаточная адаптированность трудового законодательства к правовому регулированию труда служащих порождают множество проблем в их правоприменении кадровыми службами государственных органов. В соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ индивидуальные служебные споры подлежат
рассмотрению в суде и комиссии государственного органа по служебным спорам (далее
- комиссия по служебным спорам), которая образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя. Практика создания такого органа, как комиссия по служебным спорам, к примеру, в Омской области, как и во многих других субъектах Российской Федерации, пока отсутствует, что, полагаю, лишает права гражданских служащих на всестороннюю и эффективную защиту своих прав.
Федеральным законом № 79-ФЗ не установлен порядок разрешения служебного спора комиссией по служебным спорам, а иной федеральный закон, которым бы регламентировался данный порядок, отсутствует. Не утверждено указом Президента Российской Федерации также и положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов и многое другое.
Представляется, что порядок рассмотрения служебного спора, принятия решения комиссией по служебным спорам, его исполнения должен устанавливаться по аналогии с правилами рассмотрения трудового спора комиссией по трудовым спорам, который закреплен в Трудовом кодексе Российской Федерации, с определёнными особенностями. Полагаю, что лучшим из всех вариантов было бы закрепление такого порядка в указанном Законе, что придало бы завершенность организационным, процедурным и процессуальным нормам, посвященным рассмотрению служебных споров. Между тем в настоящее время в Федеральном законе № 79-ФЗ есть только отсылочная норма, согласно которой все процессуальные вопросы рассмотрения служебных споров регулируются соответствующим федеральным законом, а вопросов, в связи с которыми они возникают, в последнее время становится всё больше и больше.
В сложившейся ситуации фактически единственным способом внесудебной защиты остается обращение в федеральную инспекцию труда, основными задачами которой
являются обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также принятие мер по устранению допущенных нарушений и восстановлению трудовых прав граждан.
Неурегулированность вопросов защиты законных прав и интересов гражданских служащих во время прохождения ими гражданской службы может привести к многочисленным нарушениям их прав, в том числе необоснованным переводам, увольнениям, а также судебным разбирательствам, что в свою очередь может подорвать стабильность гражданской службы, репутацию соответствующих органов государственной власти, а также интерес к гражданской службе как институту в целом. Таким образом, представляется, что вышеуказанные предложения могут стать отправной точкой для законодателя в решении вопроса об обеспечении материальных норм, регламентирующих права и гарантии гражданских служащих, соответствующим механизмом их реализации. Внесение указанных или подобных изменений в законодательство о государственной граждан-
ской службе, а также применение к служебно-трудовым отношениям трудового законодательства позволят эффективным способом обеспечить правовую и социальную защищенность гражданских служащих, повысить мотивацию эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, а также укрепить стабильность профессионального состава кадров гражданской службы.
1. См.: Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. - 2004. -№ 9. - С. 11.
2. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: Теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2005. - 45 с.
3. См. Бюллетень Верховного Суда РФ за 2004 г.
- № 12. - С. 1-2. Определение Верховного Суда РФ от 4 ноября 2004 г. № 1-В04-10 (БВСР 05-11).
4. См.: Хант Дж.У. Управление людьми в компаниях: руководство для менеджера. - М., 1999; Власов Р.Г. Методология современной философии управления: учебное пособие. -Омск, 2003.
