CC BY
146
УДК 614.8
А.В. Васильев
О НЕКОТОРЫХ ПРЕПЯТСТВИЯХ В РАБОТЕ МЧС РОССИИ ПО ДОСТАВКЕ ГУМАНИТАРНОЙ ПОМОЩИ
В статье рассмотрено реальное участие МЧС России в оказании нашей страной гуманитарной помощи иностранным государствам, а также в связи с получением подобной помощи от иностранных государств. Подробно рассмотрен алгоритм таможенного оформления грузов гуманитарной помощи (предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций) подразделениями МЧС России. Сформулированы предложения по изменению некоторых механизмов государственного управления и положений отечественного законодательства.
Ключевые слова: аварии; государство; гуманитарная помощь; координация; МЧС России; международная деятельность; министерство; мировое сообщество; население; органы исполнительной власти; пожары; профилактика; спасательная операция; таможенное оформление.
A. Vasil'ev
SOME OF THE OBSTACLES IN THE WORK OF EMERCOM OF RUSSIA FOR THE DELIVERY OF HUMANITARIAN AID
The article considers the real participation of the MES of Russia in providing our country with humanitarian aid to foreign countries, and also in connection with obtaining such assistance from foreign governments. Algorithm is considered customs clearance of humanitarian aid (intendedfor liquidation of emergency situations) divisions of EMERCOM of Russia. The proposals to change some of the governance mechanisms and provisions of national legislation.
Keywords: accident; government; humanitarian assistance; coordination; emergency Ministry; international activities; the Ministry; the international community; population; bodies of Executive authority; fires; prevention; rescue operation; customs clearance.
Многие природные катаклизмы (землетрясения, наводнения, лесные пожары) невозможно без погрешностей прогнозировать и проводить всеобъемлющие профилактические мероприятия, поэтому необходима заблаговременная подготовка сил и средств для ликвидации их последствий. Кроме этого, практически ни одно государство не в состоянии сразу провести крупномасштабные аварийно-спасательные и восстановительные работы. Поэтому при возникновении чрезвычайных ситуаций (ЧС), вызванных стихийными бедствиями или крупными техногенными авариями, практически всегда будет необходимость в привлечении спасательных сил и материальных ресурсов государств мирового сообщества.
Одним из способов оказания помощи пострадавшим государствам (их населению, органам управления и инфраструктуре), кроме проведения аварийно-спасательных мероприятий, является оказание материально-технической помощи. Характер оказываемой помощи будет являться, по определению, гуманитарным, т. е. предназначенным исключительно для восстановления нормальной жизнедеятельности пострадавшего населения, и по этой причине предоставляться безвозмездно.
- 13
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2014'3
Рассмотрим сложившийся в настоящее время порядок оказания гуманитарной помощи. Оказание помощи пострадавшему государству обычно осуществляется после обращения государства, пострадавшего от ЧС, к мировому сообществу или конкретным странам, от которых можно эту помощь получить. При получении подобного обращения заинтересованные стороны (государства-доноры, международные организации, общественные организации отдельных стран) организуют доставку помощи самостоятельно или координируют свою деятельность с международным сообществом. Отметим, что поводом для оказания гуманитарной помощи, кроме обращения руководства пострадавшего государства, может служить также обращение к мировому сообществу международных организаций (например, ООН, МОГО), а также самостоятельное решение государства (государств) на оказание помощи при явном характере складывающейся гуманитарной катастрофы (например, гражданская война, геноцид части населения).
Стоит учитывать и то обстоятельство, что кроме самого факта участия в международной спасательной (гуманитарной) операции, немаловажное значение имеет и чисто политический аспект этих операций, оказывающий благоприятное долговременное влияние на взаимные отношения государств. Российская Федерация в лице МЧС России самым непосредственным образом участвует в международной гуманитарной деятельности. К ней можно отнести не только собственно спасательные операции или гуманитарные проекты, проводимые на двусторонней основе, но и участие в коллективных гуманитарных операциях, проводимых под эгидой международных организаций (ВПП ООН, МОГО).
Вопросы участия Российской Федерации в международной спасательной деятельности регулируются законодательно - Постановлением Правительства РФ от 31.08.2000 «О порядке оказания помощи иностранным государствам в ликвидации чрезвычайных ситуаций», в котором утверждён порядок организации подготовки и проведения мероприятий по оказанию помощи иностранным государствам. Основное, на что стоит обратить внимание - положение о том, что помощь иностранному государству оказывается на основании решения Правительства Российской Федерации. Также в Постановлении перечислены федеральные органы исполнительной власти, участвующие в реализации решений об оказании помощи (МИД России, МЧС России, Минфин России, Минтранс России, ФТС России), и прописаны их функции [1].
Рассматривая задачи, стоящие перед органами федеральной власти, можно утверждать, что это Постановление закрепляет за МЧС России основную практическую роль, заключающуюся в формировании спасательных отрядов, доставке этих отрядов и грузов гуманитарной помощи в районы бедствия, а также координации действий участвующих федеральных органов исполнительной власти. Практическая же реализация положений данного Постановления показала потребность в привлечении сил и средств, находящихся в подчинении ряда федеральных органов исполнительной власти (Минздрав России, Росрезерв России), прямо не прописанных в этом Постановлении, поэтому в настоящее время возникла необходимость закрепить их обязанности и полномочия. В связи с этим в настоящее время готовится новая редакция Постановления № 644, и есть основания полагать, что эти пожелания будут учтены.
При возникновении определённых ЧС на территории России получателями гуманитарной помощи из-за рубежа может оказаться само население нашей страны (здесь понятие «гуманитарный» трактуется в несколько расширенном смысле - под гуманитарной помощью подразумевается оказание помощи в восстановлении экономических и народно-хозяйственных структур, проведение аварийно-спасательных работ, а также доставка материально-технической помощи). Принятие
подобной помощи достаточно подробно регламентируются российским законодательством [2], а также вытекающими из этого нормативными документами [3].
Примером оказания широкомасштабной гуманитарной помощи со стороны иностранных государств Российской Федерации может служить ситуация лета 2010 года. В результате небывалой засухи и аномально жаркого лета в России появились масштабные очаги лесных пожаров. Со стороны ряда государств была оказана значительная материальная помощь для ликвидации самих пожаров и их последствий. Так, Китайская Народная Республика безвозмездно предоставила оборудование для тушения пожаров (полевые компрессоры, импульсные установки пожаротушения, комплекты индивидуальной защиты, дыхательные аппараты), США - резервуары для воды и экипировку пожарных, Германия - дыхательные маски. Стоит отметить участие в предоставлении гуманитарной помощи Литвы, Эстонии, Южной Кореи, Австрии. В ликвидации лесных пожаров участвовали зарубежные авиаторы, в т. ч. из Украины, Италии, Франции, чья работа получила самую высокую оценку руководства России [4].
Поступающая из-за рубежа гуманитарная помощь используется по своему прямому назначению - ликвидация ЧС и их последствий, а также распределяется среди пострадавшего населения. В силу этих причин, часть этой помощи (например, пожарное оборудование), по определению, попадает в распоряжение МЧС России, и здесь стоит обратить внимание на очень важный аспект, который не всегда находит своё отражение в специальной литературе. Получение гуманитарной помощи, оказываемой иностранными государствами, руководство нашей страны в основном возлагает на МЧС России. Поэтому подразделениям МЧС России, которым будет поручено получение (и, соответственно, оформление всех таможенных документов) стоит обратить внимание на очень важный момент - при получении из-за рубежа и таможенном оформлении этой помощи необходимо соблюсти все требования российского законодательства, в том числе и требования Таможенного Кодекса Таможенного Союза (ТК ТС). Никакие впоследствии ссылки на «чрезвычайность ситуации» и «срочность выполнения» не избавят от ответственности за эти нарушения. В силу этих причин на этом вопросе (вопросе таможенного оформления1 поступающих грузов) хотелось бы остановиться очень подробно, т. к. незнание тонкостей оформления поступающих грузов или возможные при этом нарушения могут привести к далеко идущим последствиям.
Вопросы таможенного оформления гуманитарных грузов, поступающих на территорию Российской Федерации, юридически проработаны достаточно подробно (за исключением отдельных деталей, которые осветим позже), поэтому есть смысл только кратко изложить применение основных нормативных актов. Таможенное оформление грузов, в том числе и гуманитарных, основывается на Таможенном Кодексе Таможенного союза [5], соответствующих решениях Комиссии Таможенного союза2, федеральном законе о таможенном регулировании [6], уже упоминавшихся ФЗ-95, Постановлении Правительства Российской Федерации № 1335.
Оформление грузов гуманитарной помощи, поступающей из-за рубежа для ликвидации последствий ЧС, производится в упрощённом порядке (с подачей декларации на товары в виде
1 После вступления в действие ТК ТС в 2010 г. использование выражения «таможенное оформление» является не вполне корректным. Наиболее правильным будет использование выражения «совершение таможенных операций». Однако, в силу сложившихся стереотипов в широком общении, автор использует выражение «таможенное оформление» подразумевая «совершение таможенных операций».
2 Со 2 февраля 2012 года вместо Комиссии Таможенного союза действует Евразийская Экономическая Комиссия (ЕЭК), решающая вопросы ещё более широкого круга. Однако для сохранения правильности ссылок на упоминаемые документы, в статье используется выражение «Комиссия Таможенного союза».
письменного заявления и прилагаемого перечня товаров и без использования электронного декларирования), а также без уплаты таможенных платежей. Возможность оформления в упрощённом порядке, с помещением под специальную таможенную процедуру, предусмотрено решением Комиссии Таможенного союза (ТС) [7]. Решением Комиссии ТС № 728 декларант (подразделения МЧС России) освобождается от уплаты таможенных платежей (сборов и налогов) [8]. Другими словами, декларант достаточно просто проводит таможенное оформление поступающего груза (совершает таможенные операции) путём подачи письменного заявления. При этом необходимо обязательное выполнение двух условий - информирование уполномоченным органом исполнительной власти (в нашем случае - МЧС России) ФТС России, а также принадлежность декларанта к МЧС России.
Нужно подчеркнуть, что перемещаемые товары (с точки зрения иностранного дарителя (донора) - гуманитарные грузы) должны трактоваться декларантом (при подаче документов в таможенные органы) как товары «предназначенные для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», несмотря на тот факт, что вместе с данным грузом поступил дарственный сертификат (удостоверяющий гуманитарный характер).
Решение Комиссии № 329, предусматривающее помещение товаров под специальную таможенную процедуру как товаров, «предназначенных для ликвидации ЧС», предписывает вывоз таких товаров с таможенной территории Таможенного союза максимум через год после их ввоза. Поэтому, для того, чтобы данные товары в дальнейшем могли оставаться на территории Российской Федерации, необходимо изменить их статус, т. е. формально перевести их из статуса товаров, помещённых под специальную таможенную процедуру (как товаров «предназначенных для ликвидации ЧС»), в статус товаров, помещённых под процедуру «выпуска для внутреннего потребления». Для этого необходимо обратиться в Комиссию по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ для получения удостоверения, подтверждающего статус ввезённого груза как «гуманитарного». Регламент работы упомянутой Комиссии определяется Постановлением Правительства РФ [9].
После получения этого удостоверения необходимо опять обратиться в таможенные органы для помещения этого уже ввезённого (гуманитарного) груза под процедуру «выпуска для внутреннего потребления». Это оформление возможно только с привлечением таможенного представителя, т. к. документы необходимо подавать в электронном виде и в определённом формате. Совершение действий по переоформлению груза будет сопряжено с финансовыми затратами, связанными с оплатой работы таможенных представителей.
После помещения гуманитарных грузов под процедуру «выпуска для внутреннего потребления» эти грузы будут считаться условно выпущенными, и находиться под контролем таможенных органов (как минимум, в течение пяти лет после помещения под эту таможенную процедуру). Это означает, что эти товары должны находиться только в том подразделении, которое было указано в списке получателей гуманитарной помощи (этот список подаётся в Комиссию по гуманитарной помощи), они не могут быть проданы или обменяны на другие товары, а также должны использоваться только по целевому назначению, прописанному в полученном удостоверении вышеупомянутой Комиссии.
В случае оказания гуманитарной помощи нашей страной иностранным государствам алгоритм действий остаётся практически тем же. Основанием для оказания помощи является решение
Правительства РФ [1]. После доведения этого решения до подразделений МЧС России, отвечающих за международное гуманитарное реагирование, начинается реализация этого решения. Обычно автомобильные подразделения МЧС России (Ногинский спасательный центр) получает на складах Росрезерва грузы гуманитарной помощи и доставляет в точку передачи (это либо аэродром «Раменское» - в случае авиационной доставки, либо непосредственно зона ЧС при автомобильной доставке). Далее подразделения, отвечающие за общую координацию операции, таможенное оформление и доставку (департамент международной деятельности МЧС России, Агентство «Эмерком»), совершают необходимые операции для организации пролёта, оформления, сопровождения и передачи груза гуманитарной помощи. При этом грузы, передаваемые иностранному государству, помещаются под специальную таможенную процедуру как товары, предназначенные для ликвидации последствий ЧС. При этом получения удостоверения Комиссии о признании груза гуманитарным не требуется. Единственно, что необходимо - акт приёма-передачи этого груза, подписанного уполномоченными лицами иностранного государства, получающего эту помощь. Этот акт будет подтверждением бесплатной передачи груза, согласно требованиям решения Комиссии Таможенного Союза № 329 [7].
Выше уже отмечалось, что при таможенном оформлении гуманитарных грузов есть определённые тонкости. Прежде всего, это относится к понятию «гуманитарная помощь». С самых общих позиций, наиболее верное (на взгляд автора) определение грузов, трактуемых как «гуманитарные», дано в ФЗ-95, где введено понятие «безвозмездная помощь (содействие)», формулировка которого включает в себя практически всю оказываемую техническую и гуманитарную помощь (содействие). Там же даётся развёрнутое определение гуманитарной помощи (как вида безвозмездной помощи).
Но дело в том, что Таможенный кодекс Таможенного союза вычленяет из этого определения гуманитарной помощи грузы, предназначенные для ликвидации ЧС, и грузы, направленные для оказания социальной помощи, например, малообеспеченным семьям, вводя различные способы таможенного оформления гуманитарных, по сути, грузов. Наличие этой «раздвоенности» создаёт определённые трудности при оформлении ввозимых безвозмездно переданных грузов - в зависимости от наличия (или отсутствия) документов возможно использование различных статей ТК ТС при оформлении одного и того же товара.
Так же одним из нерешённых вопросов является вопрос о принадлежности подобных грузов. В частности, позиция МЧС России основана на том, что грузы, поступающие в распоряжение Министерства, должны рассматриваться как принадлежащие «всей структуре МЧС». Эти грузы могут быть распределены между различными подразделениями в зависимости от складывающейся оперативной обстановки (например, помпы для тушения пожаров летом на Урале могут быть осенью переброшены для откачки воды на Дальний Восток, при этом, соответственно, последовательно закреплены за различными подразделениями, входящими в структуру МЧС России), главное -рассматривать их как «собственность МЧС». Позиция таможенных органов состоит в рассмотрении этих грузов «закреплёнными» не за всей «структурой МЧС», а за конкретными его подразделениями. Кроме этого, перемещение (передача от одного подразделения другому) подобных грузов, полагают в таможенных органах, возможно только с предварительного разрешения (информирования) территориальных органов таможни, а также обязательно документальное оформление подобного перемещения, что иногда довольно затруднительно из-за складывающейся оперативной обстановки в
районах ЧС. Эти требования таможенных органов вполне обоснованы, являются юридически правильными, но они абсолютно не учитывают специфику работы МЧС России и фактически тормозят его работу.
Подразделения МЧС России, задействованные в таможенном оформлении гуманитарных грузов, своевременно информировали соответствующие департаменты своего Министерства, перед ФТС России неоднократно поднимался вопрос по ликвидации подобного различного толкования таможенных правил, но адекватного отклика на поднимаемые вопросы пока не получено. Пока же приходится выполнять поручения руководства по таможенному оформлению поступающих грузов (временами с привлечением некоторого административного ресурса) с учётом позиции таможенных органов.
Одним из вариантов решения этих проблем было бы проведение совместных заседаний МЧС России и ФТС России и принятие совместного решения, позволяющего подразделениям МЧС России в качестве грузополучателя указывать всю систему Министерства. Другим вариантом могло быть внесение изменений в ТК ТС (в трактовке грузов гуманитарной помощи, например в приравнивании их к грузам для ликвидации ЧС, или в изменении требований на получение удостоверений на грузы гуманитарной помощи - например, снятие требования на получение удостоверения, если грузы перемещаются по решению правительств Таможенного союза). Однако это более длинный путь, так как в этом случае с законодательной инициативой необходимо выйти Правительству РФ, что на практике делает этот вариант решения проблемы очень проблематичным.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 31.08.2000 № 644 «О порядке оказания помощи иностранным государствам в ликвидации чрезвычайных ситуаций».
2. Федеральный закон РФ от 04.05.1999 № 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 04.12.1999 № 1335 «Об утверждении порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации».
4. РИА Новости, лента новостей за 17.08.2010 «Путин поблагодарил иностранных лётчиков за помощь в тушении пожаров». URL:http://ria.ш/hs_news/20100817/266160625.html (дата обращения: 10.06.14).
5. Таможенный кодекс Таможенного союза (Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятый Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17).
6. Федеральный закон РФ от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
7. Решение Комиссии Таможенного союза от 20.05.2010 № 329 «О перечне категорий товаров, в отношении которых может быть установлена специальная таможенная процедура, и условия их помещения под такую таможенную процедуру».
8. Решение Комиссии Таможенного союза от 15.07.2011 № 728 «О порядке применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию таможенного союза».
9. Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 377 «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации».
