CC BY
10М.А. Рыльская, А.Е. Лондарская
О НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ МЕЖОТРАСЛЕВОГО НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Военно-техническое сотрудничество - деятельность в области международных отношений, связанная с вывозом и ввозом, в том числе с поставкой или закупкой, продукции военного назначения, а также с разработкой и производством продукции военного назначения (ст. 1 Федерального закона от 19.07.1998 № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами») [1].
В данном направлении целесообразным представляется рассмотрение полномочий Министерства обороны РФ (Минобороны России) и подведомственных ему фе-
деральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования внешнеэкономической деятельности в преломлении к таможенной деятельности.
Министерство обороны РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства.
Исходя из специфики установленной сферы деятельности, полномочия Минобороны России в области нормативно-правового регулирования традиционно рассматриваются как узко отраслевые, направленные на осуществление государственного управления (военного управления) структурными подразделениями, органами военного управления, объединениями, соединениями, воинскими частями и иными военными организациями Вооруженных Сил РФ.
Однако, как следует из п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями) [2], под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Анализ действующего законодательства [3] и функций Минобороны России также позволяет сделать вывод о том, что, помимо узковедомственных нормативных правовых актов, Минобороны в ряде случаев наделено полномочиями по изданию нормативных правовых актов межотраслевого характера.
В связи с этим объективно обусловленным является наделение Минобороны России полномочиями по нормативно-правовому регулированию в экономической, административно-политической, социальной и иных сферах по вопросам, связанным с осуществлением функций военного ведомства РФ.
Таким образом, в рамках реализации указанных полномочий Минобороны России вправе издавать нормативные правовые акты по указанным вопросам, которые носят обязательный характер для органов государственной власти, организаций, граждан, не входящих в структуру Вооруженных Сил и непосредственно не осуществляющих функции в области обороны. Предметом регулирования таких нормативных правовых актов являются вопросы, относящиеся к различным сферам государственной деятельности: морской, транспортной, связи и др. Общим при этом будет их направленность - издание в интересах решения оборонных задач. Таким образом, можно говорить о межотраслевом характере указанных нормативных правовых актов.
В качестве примера следует привести приказ ГТК России и Минобороны России от 19.02.2003 № 171/56 «О взаимодействии Государственного таможенного комитета Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации в решении вопросов подготовки и переподготовки летного и инженерно-технического состава, размещения, эксплуатации и обслуживания воздушных судов таможенных органов».
В Положении [4] о Минобороны России называются и иные полномочия, реализация которых связана с изданием нормативных правовых актов межотраслевого характера.
Так, согласно Положению, Минобороны:
- утверждает тактико-технические требования к образцам вооружения и военной техники, разрешенным для экспорта, экспортную комплектацию продук-
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ, 3(4) 2008
ции военного назначения, а также основные положения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ военного назначения, разрешенных для экспорта;
- осуществляет военно-техническое сопровождение поставок продукции военного назначения, предназначенной для экспорта, в том числе контроль качества и приемку указанной продукции;
- осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
Вывод о наличии у Минобороны России полномочий по государственному управлению в отдельных сферах может быть также сделан исходя из анализа компетенции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.
Участие Минобороны России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти в государственном регулировании внешнеэкономической деятельности ограничивается двумя основными направлениями:
- реализацией государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами;
- осуществлением экспортного контроля во внешнеэкономической деятельности.
Основные полномочия Минобороны России в области военно-технического сотрудничества перечислены в Приложении к Указу Президента РФ от 10.09.2005 № 1062 [5] и включают в себя:
а) участие в разработке и реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами (далее - военно-техническое сотрудничество);
б) осуществление военно-технического сопровождения поставок продукции военного назначения иностранным заказчикам, в том числе контроль за разработкой, производством и поставками продукции военного назначения в порядке, определяемом Правительством РФ;
в) разработка и представление в установленном порядке предложений, касающихся формирования списка продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам;
г) выдача заключений по запросам федеральных органов исполнительной власти, российских и иностранных субъектов военно-технического сотрудничества, а также иных российских участников внешнеторговой деятельности об отнесении или неотнесении продукции, предлагаемой к ввозу в РФ или вывозу из РФ, к продукции военного назначения;
д) оказание в установленном порядке иностранным государствам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала;
е) проведение показов продукции военного назначения, а также учений и стрельб с участием подразделений вооруженных сил иностранных государств на полигонах Минобороны России;
ж) осуществление информационного обеспечения военно-технического сотрудничества;
з) формирование перечня высвобождаемой из наличия Минобороны России продукции военного назначения для продажи иностранным заказчикам, участие в установленном порядке в определении цен на нее, реализация указанной продукции военного назначения через государственного посредника - специализирован-
ное федеральное государственное унитарное предприятие, образованное по решению Президента РФ;
и) участие в выполнении работ по созданию, дополнительному оборудованию и модернизации на территориях иностранных государств объектов, предназначенных для производства, размещения, ремонта, эксплуатации, боевого применения и (или) уничтожения (утилизации) вооружения и военной техники, а также по обеспечению функционирования этих объектов;
к) утверждение экспортной комплектации, тактико-технических характеристик продукции военного назначения, а также основных параметров научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по ее созданию (модернизации), выполняемых в интересах иностранных заказчиков;
л) осуществление иных полномочий в соответствии с нормативными правовыми актами РФ в области военно-технического сотрудничества.
Находящаяся в ведении Минобороны России Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России) осуществляет полномочия в области военно-технического сотрудничества в соответствии с Положением о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденным указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1083 «Вопросы Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству», и другими нормативными правовыми актами РФ.
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами.
Руководство деятельностью ФСВТС России осуществляет Президент РФ. ФСВТС России подведомственно Минобороны России, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности.
В этих целях Министр обороны РФ:
1) утверждает ежегодный план и основные показатели деятельности ФСВТС России, а также отчет об исполнении плана;
2) вносит в установленном порядке по представлению директора Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству проект положения о ФСВТС России, проекты других нормативных правовых актов, касающихся деятельности ФСВТС России, а также предложения о предельной штатной численности ФСВТС России и фонде оплаты труда ее работников;
3) вносит в Минфин России предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования ФСВТС России;
4) в целях реализации поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения ФСВТС России и контролирует их исполнение;
5) имеет право отменять противоречащие законодательству РФ решения ФСВТС России, если не установлен иной порядок их отмены.
В рамках координации деятельности названной службы Минобороны России утверждены:
- административный регламент исполнения ФСВТС России государственной функции по принятию решений о ввозе в РФ и вывозе из нее продукции военного назначения в порядке, установленном Президентом РФ (Приложение к приказу Минобороны России от 16.11.2007 № 470, зарегистрирован в Минюсте России 15.02.2008, регистрационный № 11167 );
- административный регламент исполнения ФСВТС России государственной функции по принятию решения о выдаче в установленном порядке субъектам военно-технического сотрудничества лицензий на ввоз в РФ и вывоз из нее продукции военного назначения (Приложение к приказу Минобороны России от 23.11.2007 № 485, зарегистрирован в Минюсте России 07.02.2008, регистрационный № 11126).
Положением о порядке лицензирования в РФ ввоза и вывоза продукции военного назначения (утв. Указом Президента РФ от 10.09.2005 № 1062) предусмотрено, что Минобороны России утверждает порядок оформления и форму заключения об отнесении либо отказе в отнесении продукции, предусмотренной к ввозу и (или) вывозу, к продукции военного назначения. Во исполнение данного предписания приказом Минобороны России от 29.12.2005 № 550 (зарегистрирован в Минюсте России 24 января 2006 г., регистрационный № 7408) утвержден Порядок оформления и выдачи заключений об отнесении либо отказе в отнесении продукции, предусмотренной к ввозу в Российскую Федерацию и (или) вывозу из Российской Федерации, к продукции военного назначения.
В области правового регулирования компетенции и правового статуса ФСВТС России усматривается противоречие в части определения полномочий службы по изданию правовых актов.
Так, согласно подп. 2 п. 10 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству (утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1083) ФСВТС России в целях реализации своих полномочий имеет право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ и выдавать соответствующие разрешительные документы (лицензии, свидетельства и др.).
В данном Положении не указываются полномочия службы по изданию нормативных правовых актов. При этом на практике такие акты службой издаются.
Например, приказом ФСВТС России от 06.09.2006 № 53 «Об оформлении заявлений и лицензий на ввоз (вывоз) продукции военного назначения и о порядке представления документов для получения лицензий» (зарегистрирован в Минюсте России 30.10.2006, регистрационный № 8420) утверждена Инструкция по оформлению заявлений и лицензий на ввоз (вывоз) продукции военного назначения и порядку представления документов для получения лицензий.
Документ, как это прямо следует из его содержания, полностью соответствует признакам нормативного правового акта: распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитан на неоднократное применение. Кроме того, указанный правовой акт прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции и был официально опубликован [6], что прямо указывает на его нормативный характер.
Экспортный контроль представляет собой комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов (ст. 1 Федерального закона от 18.07.1999 № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» [7]).
Осуществление экспортного контроля по смыслу действующего законодательства тесно связано с понятием военно-технического сотрудничества. В Федеральном законе от 18.07.1999 № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» содержится прямое указание, согласно которому экспортный контроль в отношении вооружения и военной техники, а также информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), являющихся продукцией военного назначения, осуществляется в соответствии с законодательством РФ в области военно-технического сотрудничества.
Не регулируются законодательством о военно-техническом сотрудничестве вопросы экспортного контроля за продукцией (товары, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности), не отнесенной к продукции военного назначения.
Федеральным органом государственной власти, уполномоченным на осуществление экспортного контроля, является ФСТЭК России, осуществляющая функции на основе Положения о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю (утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1085 [8]).
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю России подведомственна Минобороны России, в силу чего Минобороны осуществляет в отношении службы координацию и контроль деятельности.
Действующим законодательством полномочия Минобороны России в области нормативно-правового регулирования экспортного контроля (за исключением случаев его осуществления в отношении товаров, являющихся продукцией военного назначения) прямо не определены.
Полномочия по самостоятельному нормативно-правовому регулированию вопросов экспортного контроля подп. 4 п. 4 Положения о ФСТЭК России предоставлены ФСТЭК России. Данные полномочия широко используются службой на практике. В качестве примера следует привести следующие нормативные правовые акты, изданные ФСТЭК России:
- приказ ФСТЭК России от 20.02.2007 № 29 «Об утверждении Порядка проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, разработанных Федеральной службой по техническому и экспортному контролю, и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу» (зарегистрирован в Минюсте России 05.04.2007, регистрационный № 9242) [9];
- приказ ФСТЭК России от 11.04.2005 № 124 (с изменениями от 01.06.2006) «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (зарегистрирован в Минюсте России 26.04.2005, регистрационный № 6546) [10];
- приказ ФСТЭК России от 31.01.2006 № 36 «Об утверждении Инструкции по организации и проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности лиц, осуществляющих внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль» (зарегистрирован в Минюсте России 17.02.2006, регистрационный № 7514) [11];
- приказ ФСТЭК России от 02.06.2006 № 178 «Об организации работы по оформлению и выдаче российского импортного сертификата и разрешения ФСТЭК России о передаче импортированных товаров (услуг) двойного применения другим субъектам хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации» [12].
На основании изложенного представляется возможным сделать следующий вывод. Министерство обороны РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также нормативно-правовому регулированию иных вопросов, отнесенных к ведению министерства. В целях реализации возложенных на него задач и функций Минобороны России наделено полномочиями:
- по изданию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности Вооруженных Сил РФ. Указанные нормативные правовые акты обладают всеми признаками правовых актов военного управления и отличаются: 1) особым содержанием и направленностью; 2) более детальной, чем это имеет место в других отраслях государственного управления, регламентацией всех сторон жизни, быта и деятельности войск, обязанностей и правил поведения каждого военнослужащего; 3) особым субъектным составом лиц, обязанных исполнять нормативные правовые акты;
- по изданию нормативных правовых актов межотраслевого характера, направленных на регулирование общественных отношений в различных сферах: экономической, административно-политической, социальной и иных, в целях решения в указанных сферах оборонных и тесно связанных с ними задач. указанные нормативные правовые акты по своей юридической природе будут являться правовыми актами государственного управления (специфика военного управления в указанных актах проявляется в значительно меньшей степени). Действие рассматриваемых нормативных правовых актов будет распространяться не только и не столько на военные организации, сколько на органы государственной власти, организации и граждан, не имеющих статуса военнослужащих;
- по изданию нормативных правовых актов, регулирующих деятельность подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по государственному управлению, в том числе в сферах, непосредственно не связанных с деятельностью военной организации государства.
Список использованных источников
1. Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.
2. Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
3. Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» (с последующими изменениями и дополнениями).
4. Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538.
5. Перечень федеральных органов исполнительной власти по координации и контролю в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, а также по решению других задач государственного регулирования в этой области.
6. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 46.
7. Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
8. Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3541.
9. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 18.
10. Российская газета. 2005. 12 мая; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 19.
11. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 10.
12. Текст приказа размещен на сайте Федеральной службы по техническому и экспортному контролю в Internet. Режим доступа: http://www.fstec.ru.
