CC BY
97
О НЕКОТОРЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
А.А. Мишунина
(профессор кафедры государственного и муниципального управления и права Тюменского государственного архитектурно-строительного университета, кандидат юридических наук; MishuninaAA@duma72.ru)
Н.А. Чупина
(соискатель кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета; MishuninaAA@duma72.ru)
В статье на основе анализа понятий, сущности и содержания миграционного права и основных элементов режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации дается оценка изменениям, вносимым в федеральное миграционное законодательство.
Ключевые слова: миграционное право, миграционный режим, иностранный гражданин, миграционный процесс, государственное регулирование, миграционная политика.
Вопросы регулирования миграционных процессов приобретают сегодня важное значение, поскольку позитивные и негативные стороны этого явления оказывают существенное влияние на развитие любого государства [1]. Умение наладить управление этими процессами, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса, является сегодня одним из основных показателей эффективности деятельности органов власти любого государства, которое использует труд иностранной рабочей силы для развития своей экономики [2, с. 5].
По данным Глобальной комиссии по международной миграции, отраженным в докладе «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности», Россия занимает второе место после США среди стран, которые принимают больше всего мигрантов [3]. В значительной степени это связано как с социально-экономической привлекательностью нашей страны, так и с ростом человеческой мобильности в условиях мировой глобализации.
Для России миграция становится все более значимым фактором демографического, экономического и культурного развития страны. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более повысится. Согласно среднему варианту прогноза Росстата, сокращение численности населения
в трудоспособном возрасте, начавшееся в 2007 году, к 2015 году достигнет примерно 8 млн человек, а к 2025 - 14 млн. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в период с 2011 по 2017 гг., когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн человек. В таких условиях труд может превратиться в один из самых дефицитных ресурсов в России.
Трудовая миграция уже сегодня стала одним из условий успешного функционирования российской экономики. Легальные иностранные работники в 2008 г. составляли примерно 3 % среди занятого населения России; при этом в строительстве этот показатель составлял 13 %. С учетом оценок нелегальной составляющей доля мигрантов в общей численности занятых приблизительно равна 10 %, что соответствует уровню таких европейских стран, как Германия и Австрия. Это говорит о том, что во многих регионах России труд иностранных работников уже стал структурообразующим фактором экономики, которая не в состоянии эффективно функционировать без привлечения мигрантов [4].
Таким образом, эффективное регулирование миграционных процессов в современных условиях должно стать одним из центральных и стратегически значимых
направлений российской государственной политики.
Многие страны, имеющие серьезный опыт регулирования миграции, в своем законодательстве задают определенные параметры мигрантов, стимулируя переселение одних категорий мигрантов и предотвращая приток других. Так, например, в США большой акцент делается на стимулировании притока «экономически полезных» групп мигрантов (известные ученые и исследователи, международные менеджеры и директора, лица с высоким уровнем образования или исключительными способностями, определенные группы рабочих и специалистов, имеющих договор
о найме; инвестиционные иммигранты) [5, с. 246].
Экономическую целесообразность переселения соблюдают и другие опытные в миграционном плане страны (Канада, Новая Зеландия, Австралия). Такая миграционная политика позволила этим государствам существенно повысить свое благосостояние [6].
Подобную модель регулирования миграционных процессов можно наблюдать и на примере Германии. Так, новый Закон 2004 года [7], вступивший в силу в 2005 году, стал поворотным моментом в миграционной политике Германии, заменив этнический принцип отбора иммигрантов требованием экономической выгоды [8, с. 37]. Кроме того, данным законом предусмотрено, что высококвалифицированные мигранты могут рассчитывать на постоянное проживание после въезда в Германию, в то время как потоки низкоквалифицированных мигрантов ограничены. В то же время особое внимание уделяется инвесторам, которые готовы вложить не менее 1 млн евро, и предпринимателям, создающим не менее 10 рабочих мест. В случае успешности их бизнеса они могут рассчитывать на получение через три года разрешения на постоянное проживание в Германии.
России также следует обдуманно привлекать из-за рубежа рабочую силу, учитывая как сиюминутные потребности, так и последствия этого шага в перспекти-
ве [9]. В нашу страну должны приезжать мигранты не просто в поисках любой работы, а только те из них, в которых экономически заинтересовано наше государство как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. С учетом этого иммиграционная политика России должна иметь селективный характер и формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны [10].
Одним из направлений решения данных задач принято рассматривать принятие и реализацию Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа), утвержденной Указом Президента РФ от 22.06.2006 № 637 [11]. Данная Государственная программа призвана купировать демографический кризис, привлечь в Россию квалифицированный трудовой потенциал, способный реанимировать экономику отсталых регионов России [12, с. 144].
Однако прошедший период действия Государственной программы показал, что ее реализация проходит довольно медленными темпами. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в рамках Государственной программы по переселению соотечественников с 2006 по 2012 гг. в Россию должны были переехать свыше 443 тысяч соотечественников, однако к 2009 г. переехало году только 13,5 % от запланированного количества [13]. Во многом это связано с несовершенством самой Государственной программы.
Касаясь недостатков программы, следует отметить, во-первых, следующее: граждане, прибывшие на определенную территорию Российской Федерации для постоянного проживания до начала реализации программы, стать ее участниками не могут. Таким гражданам предлагают вернуться назад и послать заявку на участие в программе [14]. То есть данная программа не предусматривает никаких гарантий для соотечественников, самостоятельно переселившихся в Россию до введения программы в действие, проживающих и
Юридическая наука и правоохранительная практика ведущих трудовую деятельность на нелегальном положении.
Другим недостатком Государственной программы является недостаточная заинтересованность субъектов Российской Федерации в приеме переселенцев [12, с. 146]. Привлечение в субъект Российской Федерации соотечественников требует от органов исполнительной власти принятия срочных мер по обеспечению жильем, социальными гарантиями, трудоустройству, иногда профессиональной переподготовке прибывших потенциальных работников. Как показывает практика, при существующих в некоторых субъектах отсталой инфраструктуре, безработице и дефиците бюджета данные действия оказываются не под силу региональным властям.
Существенным преимуществом Государственной программы является возможность получения российского гражданства в упрощенном порядке. Однако реализовать данную возможность могут далеко не все участники Государственной программы. В соответствии с Федеральным законом от 01.10.2008 № 163-ФЗ [15] статья 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» [16] дополнена частью 7, устанавливающей упрощенный порядок принятия в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Как видно, одним из условий реализации данной нормы является наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства - участников Государственной программы - регистрации по месту жительства в соответствующем субъекте Российской Федерации. Словом, от переселенца, не имеющего жительства, требуется регистрация по месту жительства. По мнению ряда авторов, «.. .в сущности, ловушка получается» [17].
Поправка, призванная устранить данное положение, была внесена в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Законодательным собранием Калужской области. Так, в представленном проекте Федерального закона «О внесении дополнений в пункт 7 статьи 14 Федерального закона “О гражданстве РФ”» [18] слова «имеющие регистрацию по месту жительства» дополнены словами «либо вставшие на учет по месту пребывания».
Еще одним минусом Государственной программы является отсутствие продуманного подхода к вопросу адаптации мигрантов к новой среде, а также проблеме взаимоотношений мигрантов с местным населением. Если говорить об отношениях местного населения с мигрантами, то следует отметить, что оно не всегда адекватно воспринимает переселенческую программу. Образ жизни, традиции, ценности, нормы поведения иммигрантов и местного населения нередко кардинальным образом отличаются. Зачастую мигранты привносят в жизнь местного населения новое, воспроизводящее их социокультурные традиции, но чуждое принимающей общности, снижающее основные показатели качества жизни.
Местное население осознает угрозу образу и укладу своей жизни, социокультурным традициям и нормам, относительной стабильности, достигнутой в процессе адаптации к происходящим в России трансформационным изменениям и вынуждено защищать свою безопасность, что и приводит к снижению уровня толерантности и возрастанию конфликтности по линии «иммигранты - местное население» [19, с. 57].
С целью снижения негативных тенденций во взаимоотношениях мигрантов и коренного населения необходимо систематически анализировать уровень толерантности и проводить оценку настроений и поведения населения, что будет способствовать расширению комплекса мер, позволяющих мигрантам адаптироваться в новой среде обитания, а старожилам не чувствовать себя обделенными. Кроме того, важно сформировать единое инфор-
мационное пространство, позволяющее эффективно взаимодействовать федеральным и региональным властям, стимулировать интенсивное целевое заселение региона соотечественниками и гражданами РФ, адаптация которых к местному укладу жизни проходит легче, чем у иностранных мигрантов.
Если говорить о трудовой миграции как основном направлении пополнения трудовых ресурсов, то следует отметить, что для более успешной адаптации мигрантов необходимо обеспечить возможность трудоустройства, соответствующий уровень заработной платы, предоставление жилья, бытовое обустройство, оказывать внимание со стороны местных властей к их проблемам, возникающим на новом месте, также возможно создание на территории предприятий, принимающих трудовых мигрантов, специальных социальных служб по оказанию психологической, социальной поддержки. Кроме того, для более успешной адаптации мигрантов необходимо основательно знакомить их с действующим законодательством, оказывать консультативную помощь.
По нашему мнению, этому подходу соответствует создание сети многофункциональных центров по приему и трудоустройству мигрантов. Так, в рамках программы «Добрососедство» в июне 2008 года в городе Самаре открыт Поволжский межрегиональный центр поддержки мигрантов Федеральной миграционной службы РФ [20]. Подобные центры могли бы взять на себя оказание услуг по аутсорсингу - комплекс услуг как для работодателя, так и для работника по обеспечению восполнения дефицита рабочей силы. Предполагается, что подобные центры должны взять на себя функции, которые не входят в компетенцию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и на которые в бюджете не предусмотрено выделение средств, отсюда возникает необходимость частно-государственного партнерства [21]. Государственные услуги включают в себя оформление документов, продление срока действия документов, дающих иностранным работникам право на
пребывание на территории страны, осуществление трудовой деятельности. Частные же услуги предполагают доставку, рекрутинг, подбор, обучение, переобучение иностранных специалистов.
Переходя к законодательному обеспечению модернизации миграционной политики России, следует отметить законопроекты в сфере регулирования миграционных процессов. В частности, заслуживает внимания проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принятый в первом чтении [22].
Так, в частности, законопроект предусматривает совершенствование механизма регулирования трудовой деятельности, осуществляемой лицами, законно въехавшими в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, вставшими на учет по месту пребывания и осуществляющими поиск работы на ее территории самостоятельно. Данный миграционный поток предлагается разделить посредством двух различных механизмов регулирования трудовой деятельности: у работодателей - хозяйствующих субъектов и у работодателей - физических лиц, не преследующих цели извлечения прибыли [23].
Для осуществления трудовой деятельности у работодателей - хозяйствующих субъектов иностранный гражданин получает в ФМС России разрешение на работу. Срок действия такого разрешения не будет превышать срока разрешенного временного пребывания (как правило, не более 90 суток со дня въезда). В случае расторжения трудового договора до истечения срока действия разрешения на работу иностранный гражданин в течение пятнадцати дней вправе заключить новый договор и обратиться в ФМС России за продлением срока действия разрешения на работу. В противном случае иностранный
Юридическая наука и правоохранительная практика гражданин должен будет выехать из Российской Федерации.
Законопроектом устанавливается, что для осуществления трудовой деятельности по найму у физических лиц иностранные граждане должны приобретать в территориальных органах ФМС России патент, стоимость которого составляет 1 000 рублей в месяц. Срок действия патента продлевается без обращения в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции путем ежемесячного внесения иностранным гражданином платы в размере стоимости выданного ему патента. Оплата патента является авансовой формой уплаты иностранным гражданином налога на доходы физических лиц.
Поскольку российское государство на сегодняшний день заинтересовано прежде всего в высококвалифицированных профессионалах, постольку необходимо разработать меры селективной миграционной политики; создать действительно экономически привлекательные условия для переезда и обустройства на новом месте высококвалифицированных специалистов. Примером реализации такой политики может служить принятие во втором чтении поправки в закон «О правовом положении иностранных граждан. Документ был внесен Правительством Российской Федерации и принят в первом чтении в феврале
2009 г. Ко второму чтению он серьезно скорректирован: изменения касаются порядка привлечения высококвалифицированных специалистов, это сделано по поручению Президента Дмитрия Медведева для развития инновационных проектов.
Высококвалифицированные иност-раные специалисты будут получать разрешение на работу в России вне квот Федеральной миграционной службы (ФМС), достаточно будет письменного ходатайства. Уровень квалификации специалиста будет определяться по зарплате: она должна превышать 2 млн руб. в год. В документе говорится, что Правительство РФ вправе снижать эту сумму.
Разрешение на работу высококвалифицированному специалисту будет выда-
ваться на весь срок трудового договора, но не более чем на 3 года (сейчас - 1 год), с возможностью неограниченного числа продлений. Одновременно с разрешением иностранный специалист и его семья получат и вид на жительство в России. Изменения коснутся и налогов: для высококвалифицированных нерезидентов ставка НДФЛ будет такой же, как и для россиян, - 13 % (сейчас - 30 %). Поправки вступят в силу с
1 января 2011 г.
По нашему мнению, вступление в силу указанных федеральных законов должно стать первым этапом реализации селективной миграционной политики Российской Федерации, направленной на обеспечение интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно такой комплексный подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации.
1. Земскова А.В. Миграция и международное сотрудничество (тезисы выступления) [Электронный ресурс]. URL: http: www .forum-ndm .ru/index.php?opti on=com_ content&task=view&id=76&Itemid=31 (дата обращения: 3 мая 2010 г.).
2. Сметанюк С.И. Совершенствование законодательства в области привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации // Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. 29-30 мая
2009 г. / под ред. Г.С. Корепанова. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский гос. ун-т, 2009.
3. Лебедева Н. Переезжающая Бразилия [Электронный ресурс]. URL: http:// www.rg.ru/2006/ 02/22/ brazilia.html (дата обращения: 3 мая 2010 г.).
4. О миграционной политике в сфере трудовой и учебной миграции, в том числе в условиях мирового экономического кризиса / Е.В. Тюрюканова, В.В. Кре-штель, Ж.А. Зайончковская, О.Д. Выхова-нец [Электронный ресурс] // Протокол № 4 заседания научного совета Федеральной миграционной службы (г. Москва, 10 ап-
реля 2009.). URL: http://www.fms.gov.ru/ ab out/ science/sci ence_session/forth/prot4 .pdf (дата обращения: 5 мая 2010 г.).
5. Шеломенцева В.П. Инновационные механизмы социализации и мигрантов // Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. 29-30 мая 2009 г. / под ред. Г.С. Корепано-ва. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский гос. ун-т, 2009.
6. URL: http:// www.beregrus.ru/artmon/ txt/?news_id=459 (дата обращения: 6 мая 2010 г).
7. Germany-Immigrant Workers needed // Europe Immigration News. 2004. 21 October.
8. Чеботарев Г.Н., Мишунина А.А. Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов в федеративных государствах // Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф., 29-30 мая 2009 г. / под ред. Г.С. Корепанова. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский гос. ун-т, 2009.
9. Болдырев С.И. Прием рабочих по заказу. Нужных России иностранных работников будут набирать организованно [Электронный ресурс]. URL:http://www. fms.gov.ru/press/publications/ news_detail. php?ID=3839&phrase_id=973822 (дата обращения: 5 мая 2010 г.).
10. Миронов С.И. Социальная до-
ктрина Российской Федерации (проект) [Электронный документ]. URL: http://
www.mironov.ru/activity/chairman/public_ coucils/59.html (дата обращения: 5 мая
2010 г.).
11. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2820.
12. Школяренко Е.А. Реализация региональных программ содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа как одна из мер государственной миграционной политики Российской Федерации // Конституционно-правовые
основы миграционной политики Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. 29-30 мая 2009 г. / под ред. Г.С. Корепанова. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский гос. ун-т, 2009.
13. Мефодьева О. Соотечественники модернизируют отечество [Электронный ресурс]. URL: http://www.centrasia. ru/newsA.php?st=1259825340 (дата обращения: 3 мая 2010 г.).
14. Ткачева Е. Сказки для взрослых
0 рае для переселенцев [Электронный ресурс]. URL: http://www.russedina.ru/articul. php?aid=2177&pid=4 (дата обращения: 5 мая 2010 г.).
15. О внесении изменения в статью 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»: федер. закон от
1 окт. 2008 г. № 163-Ф3 // Рос. газ. 2008. 3 окт.
16. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031.
17. Графова Л. Ловушка для соотечественника [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/11/11/ pereselenie. Html (дата обращения: 3 мая 2010 г.).
18. О внесении дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»: проект Федерального закона (регистрационный номер законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ: 196463-5). URL: http://www. asozd.duma.gov.ru (дата обращения: 3 мая
2010 г.).
19. Шлыкова Е.В. Социальная приемлемость нововведений миграционного законодательства // Социологические исследования. 2008. № 2.
20. В Самаре прошла презентация
Поволжского межрегионального Центра поддержки мигрантов Федеральной миграционной службы РФ [Электронный ресурс]. URL: http://new.pfo.ru/?id=16936
(дата обращения: 5 мая 2010 г.).
21. Курдюмов Н.В. Государственночастное партнерство в сфере управления процессами трудовой миграции - потенциал развития организованной трудовой миграции (тезисы доклада на Региональной
Юридическая наука и правоохранительная практика встрече экспертов «Партнерство стран СНГ в области миграции: поиск согласованных решений», Москва, 24-25 сентября 2009 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www. migrocenter.ru/publ/konfer/pdf/ kurdjumov. pdf (дата обращения: 5 мая 2010 г.).
22. О проекте Федерального закона № 308942-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 26 февр. 2010 г. № 3299-5 ГД // Собр. законодательства Российской Федерации. 2010. № 10. Ст. 1050.
23. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации» (регистрационный номер законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ: 308942-5). http://www.asozd.duma.
gov.ru (дата обращения: 3 мая 2010 г.).
