CC BY
851
М. В. Плещева*
Проблемы совершенствования миграционной политики в Российской Федерации
В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы законодательного регулирования миграционных процессов в России. Анализируются миграционная политика и миграционная ситуация в РФ, соотношение норм международного права с законодательными принципами нашей страны, проблемы получения российского гражданства, ущемления прав беженцев и вынужденных мигрантов.
The materials represented in this publication reflect theoretical and practical problems of legal regulation of migration process in Russia. The formation of migration policy, migration situation in the constituent entities of the Russian Federation, correlation of the norms of international law and national legislation in regulation of migration process, problems of Russian citizenship, defense of the rights of refugees and persons forced to migrate - this is the range of problems the article are devoted to.
Ключевые слова: миграционная политика, миграция, миграционный процесс, национальная безопасность, мигранты, беженцы, вынужденные переселенцы.
Key words: migration policy, migration process, migration of population, national security, migrants, refugees, persons forced to migrate.
Сегодня неизбежным и закономерным атрибутом глобализации становится эскалация миграционных процессов. Миграция населения, превращаясь из временного и эпизодического явления в постоянно действующий фактор стратегического значения, представляет собой огромный ресурс, подлежащий эффективному использованию.
Совершенствование государственной миграционной политики, тесная увязка ее с насущными задачами социально-экономического развития страны, пристальное и каждодневное внимание к проблемам миграции -эти вопросы были определены Президентом Российской Федерации как чрезвычайно важные.
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры таможенного, административного и финансового права Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.
166
В 90-е годы двадцатого столетия власти в России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов, в начале же нового тысячелетия обозначилась задача совершенствования стратегии государственной миграционной политики на перспективу, которая должна отвечать долгосрочным тенденциям и целям со-социально-экономического и демографического развития России.
После распада Советского Союза миграционная политика в России проводилась не всегда согласованно, поскольку была непосредственной реакцией на потоки беженцев, появившиеся в результате межнациональных и военных конфликтов. С тех пор характер миграции изменился - она перешла в более спокойную стадию, где миграция обусловлена не ситуационными вызовами, а тенденциями, имеющими долгосрочный характер -состоянием экономической, демографической и региональной политики.
Изменение качества российской экономики и модернизация страны в ее нынешних границах невозможны без новой миграционной политики, которая должна стать более либеральной хотя бы потому, что России элементарно не хватает трудоспособного населения для той территории, которой она обладает.
Сейчас численность занятых в российской экономике составляет около 70 млн человек. Но при сохранении существующих демографических тенденций к 2026 г. она может сократиться на 18 млн человек. Такие потери не в состоянии возместить даже инновационный рывок. Не менее остро стоит вопрос национальной безопасности. Принимая во внимание, что более 40 % всех запасов природных ресурсов - богатства недр, питьевая вода - сосредоточены в России, долговременное существование территории со стремительно убывающим населением просто невозможно. В такой ситуации единственный выход - стимулирование миграции1.
Пока у государства не очень получается реализовать уже заявленные цели миграционной политики. Принятая недавно программа переселения соотечественников, проживающих за рубежом, замедлилась. Согласно этой программе к 2009 г. планировалось привлечь в страну 300 тыс. человек, однако переехало менее 10 тыс. Авторы программы ориентировались на цифру 25 млн русскоязычного населения, живущего на постсоветском пространстве за пределами России. Однако практически все, кто имел возмож-
1 См. также: Нуралиев Н.Н. Финансовый кризис и трудовые мигранты // Вестн. Рос. акад. наук. 2010. Т. 80. № 1. С. 64-68; Мишунина А.А. Системный подход к государственному регулированию миграционных процессов в Российской Федерации // Журн. рос. права. 2010. № 8. С. 33-41; Собольников В.В. Проблемы миграционной безопасности России и совершенствование миграционной политики // Рос. юстиция. 2009. № 11. С. 34-36.
167
ность или хотел переехать в Россию, за два десятилетия после гибели СССР уже сделали это. Так что миграционную политику неизбежно придется корректировать.
Сегодня все чаще осознается необходимость более эффективной правовой регламентации миграционных отношений в целях упорядочения демографических процессов, защиты прав и интересов коренного населения Российской Федерации. Следовательно, необходимо принципиально изменить подход к миграционной политике: переориентировать ее с ограничения миграционного притока на активное привлечение иммигрантов в страну, что потребует включения соответствующих миграционных разделов в федеральные и региональные программы развития образования, здравоохранения, социального обеспечения, строительства и реконструкции жилья. Кроме того, свобода передвижения и выбора места жительства неотъемлема от свободы выбора образа жизни. Поэтому ограничительная миграционная политика не только нарушает права и свободы человека и гражданина, но и препятствует развитию человеческого потенциала2.
Между тем современное нормативное регулирование миграционных отношений в Российской Федерации имеет значительные изъяны. Во многом его состояние обусловлено отсутствием должного теоретического обоснования современных тенденций правовой регламентации миграционных процессов, происходящих в России. Несмотря на то что концепции глобальной миграционной политики динамично развиваются, отечественное законодательство часто не отражает современных тенденций, вследствие чего нуждается в серьезном пересмотре и совершенствовании. Практика выявляет значительное число противоречий в нормативном регулировании миграционной политики Российского государства, что свидетельствует о необходимости формирования системной теоретической концепции актуализации отечественного миграционного законодательства.
Правовое регулирование миграционных процессов в России на сегодняшний день осуществляется рядом нормативных актов: Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
2 См. также: Бобылев В. Миграционная политика (сущность, структурное строение, основные типы) // Власть. 2009. № 6. С. 61-64; Демчук С.Д. Миграционная политика и борьба с незаконной и криминальной миграцией // Гос-во и право. 2010. № 8. С. 16-23; Волох В. Миграционная политика России // Власть. 2009. № 4. С. 81-85.
168
Позиция государства по вопросам регулирования миграции на среднесрочную перспективу была изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р. Согласно Концепции целями регулирования миграционных процессов являются «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».
В 2006 г. миграционное законодательство было дополнено рядом правовых актов, направленных на упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для противодействия незаконной миграции.
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» разграничил компетенцию органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации при осуществлении правоприменительных функций в сфере миграции. Согласно ему функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции от органов внутренних дел были переданы Федеральной миграционной службе.
Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» были предусмотрены новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” был направлен на упрощение миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего, на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.
Кроме того, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента Россий-
169
ской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351, признает необходимость привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Для этого предполагается: содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом; стимулирование возвращения в страну эмигрантов; привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских вузов, на постоянное место жительства; привлечение молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки с возможным предоставлением преимуществ в получении гражданства по окончанию учебы.
И наконец, Федеральным законом от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в РФ”, Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ» миграционный поток в Россию дифференцирован, в частности, в особую категорию выделяются высококвалифицированные мигранты, которые получат ряд преференций при трудоустройстве в России.
В связи с этим в законе вводится понятие «высококвалифицированный мигрант». Им является «иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в России предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года».
При этом оценка уровня компетентности и квалификации иностранного гражданина осуществляется работодателем. Основанием для этого являются документы и свидетельства, подтверждающие наличие у данного специалиста профессионального образования, знаний и навыков, включая отзывы иных работодателей, в том числе иностранных, а также сведения, представленные организациями, профессионально занимающимися подбором персонала.
Как видим, перечисленные меры действительно представляют собой попытку снизить административные барьеры на пути трудоустройства иностранных специалистов. Те, кто сталкивались с проблемой приглашения на работу иностранных топ-менеджеров, инженеров, 1Т-специалистов, исследователей, преподавателей и т. п. и оформления их пребывания и трудоустройства в России, поймут, насколько новые правила упрощают дело.
Вопрос миграционной привлекательности страны тесно связан с ее инвестиционной привлекательностью, так как приток инвестиций зачастую предполагает миграцию высококвалифицированных кадров. В частности, перемещение деятельности транснациональных корпораций в ту или иную
170
страну сопровождается перемещением туда персонала: высших менеджеров, специалистов, финансовых директоров и т. д. От того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено такое перемещение персонала, подчас напрямую зависит инвестиционное решение. Ведь известно, что межгосударственное перемещение капиталов и технологий - процесс гораздо более свободный, чем передвижение людей, рабочей силы. В связи с этим важно, что рассматриваемый миграционный закон находится в прямой увязке с утверждением Правительством РФ перечня приоритетных инвестиционных проектов, реализуемых с привлечением иностранных инвестиций.
Кроме того, приток высококвалифицированных иностранных кадров в Россию будет способствовать снижению числа российских специалистов, стремящихся уехать за границу. Иностранные инвестиции будут создавать новые современные рабочие места для россиян; создание международных научных коллективов будет привлекать российские научные кадры; работа бок о бок с иностранными специалистами по ведению бизнеса будет означать профессиональный рост для российских бизнесменов высшего звена.
В управлении миграцией нет одной простой схемы. Каждая страна намечает свои приоритеты в области миграции и, исходя из них, выстраивает систему мер миграционной политики. Следовательно, надеемся, что рассматриваемое изменение миграционного законодательства и выделение категории высококвалифицированных мигрантов в качестве приоритетной - это шаг в сторону создания продуманной, многоуровневой, соответствующей экономическим и демографическим интересам страны миграционной политики, важнейшими условиями которой станут ее прозрачность и информационное обеспечение. Только такой подход позволит обеспечить более гибкое включение ресурса иностранной рабочей силы в механизм российского рынка труда. Гарантировать это может рациональная, стратегически выверенная концепция государственной миграционной политики3.
Использование положительного потенциала миграционных процессов в целях решения стратегических задач социально-экономической политики России путем формирования действенных регулирующих механизмов динамично меняющейся миграционной ситуации - насущная задача современного этапа развития страны.
3 См. также: Жеребцов А.Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации правовой миграционной политики // Рос. юстиция. 2007. № 4. С. 2-7; Иванов Е. Международные политико-правовые подходы к регулированию миграционных процессов в условиях глобализации // Alma mater / Вестн. высш. школы. 2010. № 1. С. 59-60.
171
Продуманная миграционная политика должна стать частью геополитической и экономической стратегии Российской Федерации на ближайшие годы. Цель данной политики - нахождение баланса безопасности государства и экономической целесообразности в интересах гражданина, с одной стороны, и долгосрочных интересов Российского государства в условиях глобализации мирового сообщества, с другой.
Следовательно, среди основных задач, стоящих перед органами государственного управления в сфере миграционной политики можно выделить следующие:
1) формирование в стране оптимальной миграционной ситуации;
2) дальнейшее совершенствование миграционного законодательства с тем, чтобы оно было ориентировано в первую очередь на положительные социальные результаты, а также соответствовало основным международным стандартам;
3) привлечение из-за рубежа соотечественников в Россию;
4) наведение порядка в сфере трудовой миграции посредством сокращения теневого использования иностранных работников и максимального обеспечения потребностей экономики в трудовых ресурсах;
5) переход к цивилизованной, организованной системе использования иностранной рабочей силы путем привлечения в Россию квалифицированных трудовых мигрантов;
6) обеспечение полномасштабного контроля за исполнением законодательства в сфере миграции;
7) повышение эффективности учета и контроля миграции, в том числе путем создания государственной информационной системы миграционного учета;
8) оказание государственной поддержки вынужденным переселенцам, беженцам и перемещенным лицам;
9) обеспечение интересов Российской Федерации в сфере миграции в области международных отношений.
Миграционная политика Российской Федерации должна совершенствоваться с тем, чтобы миграционные процессы в стране стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации.
