CC BY
68
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10180
УДК 349.415
Е.Ю. Чмыхало
О НЕКОТОРЫХ ГАРАНТИЯХ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ СЕРВИТУТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ ЦЕЛЯХ
Введение: актуальность исследования обоснована необходимостью оценки уровня гарантий прав на землю, предусмотренных действующим законодательством при осуществлении публичных сервитутов в отдельных целях, в связи с включением в Земельный кодекс Российской Федерации новой гл. V.7, регулирующей данные отношения. Цель: анализ норм действующего законодательства, регулирующего отношения по установлению публичного сервитута в отдельных целях, в частности, для размещения инженерных сооружений, анализ сформированной судебной правоприменительной практики, необходимые для оценки гарантия прав обладателей земельных участков и публичных сервитутов. Методологическая основа: частнонаучный методы: специально-юридический, формально-юридический, сравнительно-правовой. Результаты и выводы: выполнение исследования позволило высказать предложения по совершенствованию земельного законодательства, регулирующего отношения в данной сфере, в части более детального определения процедуры заключения соглашения об осуществлении публичного сервитута, что должно повысить уровень гарантий прав обладателей земельных участков, обеспечить баланс публичных и частных интересов.
Ключевые слова: гарантии прав на землю, публичные сервитуты, соглашение об осуществлении публичного сервитута.
E.Yu. Chmykhalo
ON CERTAIN GUARANTEES OF LAND RIGHTS IN THE IMPLEMENTATION OF PUBLIC EASEMENTS FOR CERTAIN PURPOSES
Background: the relevance of the study is justified by the need to assess the level of guarantees of land rights provided by applicable law for the implementation of public easements for individual purposes, in connection with the inclusion in the Land Code of the Russian Federation of a new chapter V.7 regulating these relations. Objective: to analyze the norms of the current legislation governing the establishment of a public easement for certain purposes, in particular, to place engineering structures, to analyze the established judicial law enforcement practice, the necessary guarantees for assessing the rights of owners of land plots and public easements are needed. Methodology: private scientific (special legal, formal legal, comparative legal) methods of research were used. Results and conclusions: the study allowed us to make suggestions on improving the land legislation governing relations in this area, in terms of a more detailed definition of the procedure
© Чмыхало Елена Юрьевна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия) © Chmykhalo Elena Yurevna, 2020
Candidate of law, associate Professor, Professor, Land and environmental law department (Saratov State 250 Law Academy)
for concluding an agreement on the implementation of a public easement, which should increase the level of guarantees for the rights of owners of land plots, ensure a balance of public and private interests.
Key-words: land rights guarantees, public easements, agreement on the implementation of public easement.
В теории права юридические гарантии понимают как законодательно закрепленные средства охраны субъективных прав граждан и юридических лиц, способы их реализации, а также средства обеспечения законности и охраны правопорядка, интересов личности, общества и государства [1, с. 55]. С учетом этого, гарантии прав на землю могут быть представлены как система условий, правил и процедур, обеспечивающих реализацию прав и законных интересов публичных образований, граждан и юридических лиц на землю [2, с. 166]. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком — один из принципов земельного законодательства1! Реализация этого принципа приобретает особое значение при осуществлении публичного сервитута, устанавливаемого в отдельных целях, в связи с включением с 1 сентября 2018 г. в Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ) гл. V.7.
В гл. V.7 ЗК РФ определены особенности установления публичных сервитутов и заключения соглашения об их осуществлении в отдельных целях, исчерпывающий перечень которых содержится в ст. 39.37 ЗК РФ. Одна из целей названных в этой статье — размещение объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродукто-проводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд (далее — инженерные сооружения).
Обеспечение гарантий прав при осуществлении публичного сервитута особо значимо в связи с тем, что в период строительства инженерных сооружений гражданин или юридическое лицо, обладатели земельных участков, могут быть лишены возможности пользования ими. Это не соответствует общепризнанному понятию сервитута, содержащемуся и в ЗК РФ, и в Гражданском кодексе Российской Федерации2! (далее — ГК РФ), определяемому как право ограниченного пользования чужим земельным участком. В соответствии с нормами ЗК РФ обременение земельного участка публичным сервитутом не должно лишать его
1 См. подп. 11 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 27 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2019. № 52, ч. I, ст. 7820.
2 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 16 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301;
2019. № 51, ч. I, ст. 7482 . 251
правообладателя прав владения, пользования и (или) распоряжения, в связи с чем он должен устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием (п. 5, 8 ст. 23 ЗК РФ).
В юридической литературе активно обсуждается вопрос о природе публичного сервитута, высказывается мнение о том, что подобный институт представляет собой не публичный сервитут, а сервитут, устанавливаемый в административном порядке [3], поэтом предлагается называться его «административным сервитутом» [4]. Критикуя нормы ЗК РФ Е.А. Суханов отмечает, что публичный сервитут согласно ст. 23 ЗК РФ устанавливается исключительно в публичных интересах и не имеет конкретных субъектов, поэтому он и не может считаться субъективным (ограниченным вещным) правом и представляет собой ограничение права собственности в пользу неопределенного круга лиц. В нормах гл. ^7 ЗК РФ определены конкретные субъекты, осуществляющие публичный сервитут, поэтому он стал субъективным правом, но только не гражданско-правовым, а публичным (административным) [4]. Не вступая в дискуссии по поводу правовой природы публичного сервитута, устанавливаемого в отдельных целях, оценим нормы гл. ^7 ЗК РФ с точки зрения обеспечения гарантий прав на землю.
Определяя особенности установления публичного сервитута в отдельных целях в гл. У.7 ЗК РФ, законодатель предполагает, что его осуществление может повлечь невозможность использования или существенное затруднение в использовании земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, поэтому предусматривает максимальные сроки такого пользования
0 (подп 4 п. 1 ст. 39.44 ЗК РФ) и запреты на его установления в отдельных случаях ? (п. 5 ст. 39.39 ЗК РФ). Так, максимальный трехмесячный срок осуществления я публичного сервитута предусматривается в отношении земельных участков, | предназначенных для жилищного строительства (в т.ч. индивидуального жи-
1 лищного строительства), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, | огородничества, и один года в отношении иных земельных участков (подп. 4 ! п. 1 ст. 39.44 ЗК РФ). Следует отметить, что публичный сервитут в указанной § выше цели (размещение инженерных сооружений) не может быть установлен на | земельные участки, предоставленные или принадлежащие гражданам и пред-§ назначенные для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства за исключением некоторых
| случаев, например, если это требуется для эксплуатации, реконструкции уже | существующих инженерных сооружений (п. 5 ст. 39.39 ЗК РФ).
Оценивая эффективность вышеизложенных правовых гарантий, следует отметить, что некоторые из норм ЗК РФ могут повлечь возникновение спорных § ситуаций. Это касается используемой терминологии. Изложенные выше нормы § ЗК РФ применимы не только в случае невозможности использования земель-| ного участка при осуществлении публичного сервитута, но и в случае суще-| ственного затруднения в его использовании. В связи с тем, что в п. 13 ст. 23 ЗК РФ предусмотрено общее правило, в соответствии с которым правообладатель земельного участка вправе требовать соразмерную плату, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, в юридической литературе неоднократно отмечалось, что понятие «существенное затруднение в использовании земельного участка» 252 оценочное по своей сути, его содержание не раскрывается в законодательстве и
это может осложнить защиту прав обладателей земельных участков, обременяемых публичным сервитутом [4; 5; 6]. Не сформировалось определение этого понятия и в правоприменительной практике. Достаточно часто суды отказывают в удовлетворении требований о взыскании платы за осуществление публичного сервитута в соответствии с п. 13 ст. 23 ЗК РФ, т.к. не доказано существенное затруднение в использовании земельного участка3.
Определение максимальных сроков осуществления публичного сервитута и запрета на его установление (если это приводит к невозможности использования земельного участка и к существенному затруднению в использовании), это лишь отдельные из гарантий прав лиц, обладающих земельными участками. К нормам гарантий отнесем и те, которые требуют обоснования необходимости установления публичного сервитута. Из норм, содержащихся в п. 2 ст. 39.41 и подп. 7 п. 4 ст. 39.43 ЗК РФ следует, что ходатайство об установлении публичного сервитута может быть рассмотрено и соответствующее решение вынесено компетентным органом управления при наличии документов градостроительной деятельности, среди которых указаны документы территориального планирования и проекты планировки территории. Документы территориального планирования необходимы в тех случаях, когда установление публичного сервитута требуется для размещения инженерных сооружений федерального, регионального или местного значения и они подлежат отображению в данных документах (ст. 10, 13.1, 14, 19, 23 Градостроительного Кодекса Российской Федерации4 (далее — ГрК РФ). Документы территориального планирования содержат обоснование выбранного варианта размещения объекта на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития, прогнозируемых ограничений ее использования и оценку возможного их влияния на комплексное развитие соответствующей территории. Проект планировки территории содержит обоснование соответствия планируемых параметров, местоположения и назначения объектов регионального и местного значения нормативам градостроительного проектирования и требованиям градостроительных регламентов (ст. 42 ГрК РФ). Указанные документы градостроительной деятельности обосновывают наличие публичного интереса в ограничении права на землю.
Если разработка вышеуказанных документов градостроительной деятельности не требуется, то необходимость публичного сервитута обосновывается расчетами и доводами наиболее целесообразного способа его установления, в том числе с учетом необходимости обеспечения безопасной эксплуатации инженерного сооружения, безопасности населения, существующих зданий и сооружений (п. 3 ст. 39.41 ЗК РФ).
За осуществление публичного сервитута предусмотрено взимание платы. В отличие от общего правила, содержащегося в п. 13 ст. 23 ЗК РФ, устанавливающего возможность взимания платы лишь в случае, если публичный сервитут приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, по нормам гл. ^7 ЗК РФ плата взимается независимо от степени обременения
3 См., например: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 декабря 2019 г. № Ф07-14873/2019 по делу № А56-70194/2017; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2019 г. № 13АП-16225/2019 по делу № А56-70194/2017. Документы опубликованы не были. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. 1, ст. 16;
2019. № 52, ч. I, ст. 7790. 253
земельного участка. Следует отметить, что взимание платы за публичный сервитут предусматривается и в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не обремененного правами третьих лиц (п. 4 ст. 39.46 ЗК РФ).
В научной литературе нормы ЗК РФ, предусматривающие взимание платы за осуществление публичного сервитута, оцениваются с точки зрения эффективности гарантий прав обладателя земельного участка. Так, И.А. Игнатьева отмечает, что у правообладателя земельного участка, в отношении которого установлен публичный сервитут, ограничены основания обращения с исками по спорам относительно размера платы, им может быть оспорен лишь отчет об оценке объекта оценки, достоверность размера рыночной или иной стоимости, установленной в отчете [5; 6]. Сравнительный анализ этих норм с нормами, регулирующими отношения в сфере изъятия земель для государственных или муниципальных нужд и возмещения причиненных этим убытков, позволяет установить, что ими также ограничены основания обращения с исками по спорам относительно размера возмещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определяемого в соответствии Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 28 ноября 2018 г.)5 и особенностями, предусмотренными в ст. 56.8 ЗК РФ. Однако эти нормы не подвергаются критике.
Размер платы за осуществление публичного сервитута указывается в соглашении, заключаемым лицом, по ходатайству которого он установлен, с правообладателем земельного участка. Правообладателю земельного участка предоставляется право подписать данное соглашение или направить обладателю публичного сервитута уведомление об отказе в его подписании либо предложения о заключении соглашения на иных условиях. Если в течение установленного срока правообладателем земельного участка проект соглашения об осуществлении публичного сервитута не подписан, плата за публичный сервитут вносится в депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка и обладатель публичного сервитута вправе осуществлять его. В этом случае прослеживается ярко выраженный публичный интерес, однако следует отметить, что правообладателю земельного участка предоставляется право оспорить решение компетентного органа управления об установлении публичного сервитута до истечения тридцати дней со дня получения соглашения об осуществлении публичного сервитута. Таким образом, правообладатель земельного участка может обратиться в суд как непосредственно после получения соответствующего решения, копия которого должна быть направлена ему в течение пяти рабочих дней со дня его принятия, так и после получения проекта соглашения, при этом срок обращения в суд исчисляется со дня получения проекта соглашения.
В юридической литературе ставиться вопрос о том, что не совсем понятно значение соглашения об осуществлении публичного сервитута и наделение правообладателя участка правом обратиться в суд с требованием о понуждении обладателя публичного сервитута заключить такое соглашение. Обладателю публичного сервитута фактически не нужно согласовывать с правообладателями земельных участков условия его осуществления и размер платы. Тем более, что обладатель публичного сервитута, если соглашение не заключено, осуществляет
254
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3813; 2018. № 49, ч. I, ст. 7523.
его на условиях, указанных в проекте этого соглашения или в решении уполномоченного органа управления (ст. 39.47 ЗК РФ) [4]. Оценивая значимость соглашения об осуществлении публичного сервитута, отметим, что в соответствии с нормами ЗК РФ содержание решения органа управления об установлении публичного сервитута и соглашения об его осуществлении во многом совпадают. В соглашении об осуществлении публичного сервитута дублируются указанные в решении: цель установления публичного сервитута; срок сервитута и срок, в течение которого использование земельного участка в соответствии с их разрешенным использованием будет невозможно или существенно затруднено; права и обязанности обладателя публичного сервитута его при осуществлении. Однако полагаем, что заключение соглашения об осуществлении публичного сервитута все же повышает уровень гарантий прав обладателя земельного участка, т.к. ему предоставляется возможность в рамках решения об установлении публичного сервитута предложить свои условия заключения соглашения, кроме того, в соглашении определяется размер платы за публичный сервитут и порядок возмещения убытков, причиненных правообладателю земельного участка осуществлением сервитута.
Согласно п. 8 ст. 39.43 ЗК РФ публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости. Для осуществления государственной регистрации публичного сервитута исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об его установлении, направляют это решение и описание местоположения границ публичного сервитута в орган регистрации прав в течение пяти рабочих дней со дня его принятия (ч. 15.1, ст. 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (в ред. от 2 августа 2019 г.)6). Отметим, что в такой же срок копия решения должна быть направлена правообладателю земельного участка, в отношении которого принято решение об установлении публичного сервитута (пп. 3 п. 7 ст. 39.43 ЗК РФ). Согласно ст. 32 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» представление соглашения об осуществлении публичного сервитута для государственной регистрации не требуется.
В нормах ЗК РФ не определяется, в какой срок после вынесения решения об установлении сервитута должно быть заключено соглашение об его осуществлении, как и не устанавливается процедура его заключения, за исключением отдельных норм, регулирующих эти отношения, включенных в различные статьи ЗК РФ и Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости». Так, в п. 8 ст. 39.42 ЗК РФ предусматривается, что обладатель публичного сервитута в срок не более чем 2 месяца со дня поступления заявления об учете прав на земельные участки направляет его правообладателю проект соглашения об осуществлении публичного сервитута и вносит плату за его осуществление, при этом не определяются правовые последствия, если соглашение не будет заключено. Поскольку обязанность заключения соглашения возлагается на обладателя публичного сервитута, то следует сделать вывод о том, что происходит это после внесения сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр недвижимости, т.е. после того как публичный сервитут будет установлен. Эта норма применима в тех случаях, когда права обладателя земельного участка не
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4344; 2019. № 30, ст. 4150.
255
были зарегистрированы. Если права на земельный участок его обладателя были зарегистрированы, то применима норма Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», в соответствии с которой орган регистрации прав в течение пяти рабочих дней со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о публичном сервитуте или об уточнении местоположения его границ направляет обладателю публичного сервитута информацию о правообладателе земельного участка, в отношении которого установлен публичный сервитут, с указанием почтового адреса и (или) адреса электронной почты, по которым осуществляется связь с ним (ч. 19 ст. 34 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»). Таким образом, анализ норм ЗК РФ и Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» позволяет судить, что соглашение заключается после государственной регистрации публичного сервитута. Такая процедура заключения соглашения, наш взгляд, снижает его значимость с точки зрения обеспечения гарантий прав на землю, несмотря на норму, содержащуюся в ст. 39.50 ЗК РФ, в соответствии с которой обладатель публичного сервитута вправе приступить к его осуществлению со дня заключения такого соглашения. Из этого правила установлены исключения, когда обладатель публичного сервитута вправе приступить к его осуществлению, не заключив соглашение. Такими исключениями являются случаи, когда: правообладатель земельного участка в течение установленного срока со дня получения проекта соглашения не заключил такое соглашение, исключается случай оспаривания им решения об установлении публичного сервитута в суде; решением суда, вступившем в законную силу, отказано в удовлетворении его требования об оспаривании решения об установлении публичного сервитута (п. 11, 12 ст. 39.47 ЗК РФ). Следует отметить, что и в том и другом случаях приступить к использованию земельного участка возможно после внесения платы за публичный сервитут, предусмотренной проектом соглашения, в депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка. В изложенных нормах проявляется ярко выраженный публичный интерес, и гарантии прав обладателя земельного участка, обремененного публичным сервитутом, несколько занижены.
В целях повышения уровня гарантий прав обладателей земельных участков можно предложить осуществление государственной регистрации публичного сервитута при наличии заключенного в установленном порядке соглашения об его осуществлении либо судебного решения, вынесенного в случаи обжалования решения об установлении сервитута или незаключения соглашения в течение установленного срока правообладателем земельного участка.
Следует отметить детальную регламентацию некоторых отношений, возникающих при установлении и осуществлении публичного сервитута, например, процедуру вручения проекта соглашения об осуществлении сервитута; вынесения решения об установлении сервитута. Что нельзя сказать об отношениях, возникающих при заключении соглашения об осуществлении сервитута. Нормы их регулирующие, содержатся не только в статьях ЗК РФ, но в Федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости», что затрудняет их использование. Детальное регулирование данных отношений, в отдельной статье ЗК РФ способствовало бы только повышению уровню гарантий прав на землю и сбалансированному соотношению публичных и частных интересов в этой сфере.
Библиографический список
1. Юридическая энциклопедия / Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В.; под ред.: М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. 525 с.
2. Чмыхало Е.Ю. Государственная политика в сфере охраны и использования земель: правовые аспекты. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2016. 207 с.
3. Рыбалов А.О. Крымский сервитут // Вестник экономического правосудия РФ. 2016. № 10. С. 69-76.
4. Иванов А., Бочкарев М., Суханов Е. Завьялов., Рыболов А.., Землякова Г., По-веткина Е., Церковников М, Жаркова О., Некрестьянов Д., Безвенко Р. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 17-37.
5. Игнатьева ИЛ. Использование земель и земельных участков с объектами электроэнергетики: право и практика: учебное пособие. М.: Проспект, 2019. 368 с.
6. Игнатьева ИЛ. Модернизация публичного сервитута и потенциальные основания для земельных споров при размещении объектов электроэнергетики // Судья. 2019. № 3. С. 38-42.
References
1. Legal Encyclopedia / Tikhomirov M.Yu., Tikhomirova L.V.; Edited by: M.Yu. Tikhomirov. M .: Yurinformtsentr, 1997. 525 p.
2. Chmykhalo E.Yu. State Policy in the Field of Land Conservation and Use: Legal Aspects. Saratov: Publishing House of FSBEI of HE "Saratov State Law Academy", 2016. 207 p.
3. Rybalov A.O. Crimean Easement // Bulletin of economic justice of the Russian Federation. 2016. No. 10. P. 69-76.
4. Ivanov A., Bochkarev M, Sukhanov E. Zavyalov., Rybolov A., Zemlyakova G, Povet- е kina E., Tserkovnikov M., Zharkova O., Nekrestyanov D., Bezvenko R. New Life of Public U Easements // Law. 2018. No. 10. Р. 17-37. |
5. Ignatyev I.A. The Use of Land and Land Plots with Electric Power Facilities: Law о and Practice: a training manual. M.: Prospect, 2019. 368 р. к
6. Ignatyev I.A. Modernization of Public Easement and Potential Grounds for Land г Disputes in the Placement of Electric Power Facilities // Judge. 2019.No. 3. P. 38-42. |
а
т
5
а
№
О
3
)
2
