CC BY
117Административное право; административный процесс
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2020-10041
0 НЕКОТОРЫХ ФОРМАХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Альбина Станиславовна УСКОВА,
заместитель декана юридического факультета Московского государственного областного университета, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. Статья посвящена анализу таких форм деятельности органов внутренних дел, как комплексная оперативно-профилактическая операция и оперативно-профилактическое мероприятие. Осуществлен анализ нормативных правовых актов, целей и задач, полномочий сотрудников органов внутренних дел, участвующих в их проведении.
Ключевые слова: формы оперативно-служебной деятельности, правовое регулирование, цели, задачи.
Annotation. The article is devoted to the analysis of such forms of activity of the organs of internal affairs as a complex operative-preventive operation and operative-preventive measure. The analysis of legal regulation, goals, objectives, powers if employees involved in their conduct.
Keywords: forms of activity of the organs of internal affairs, legal regulation, goals, objectives.
Общеизвестно, что форма деятельности органа исполнительной власти представляет собой внешнее ее проявление. В зависимости от наличия (или отсутствия) правовых последствий различают правовые и неправовые формы.
Достаточно востребованными формами оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (полиции; далее — ОВД)) являются «комплексная оперативно-профилактическая операция» (далее — КОПО) и «оперативно-профилактическое мероприятие» (далее — ОПМ)1.
Анализ нормативных правовых актов, размещенных в правовых информационно-справочных системах, позволяет2 сказать, что термин «оперативно-профилактические операции», во-первых, не используется в законодательных актах; во-вторых, находит свое применение в подзаконных нормативных правовых актах, таких, как указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации3; в-третьих, достаточно широко распространен в ведомственном нормативно-правовом регулировании4.
Следует отметить, что определения понятий «оперативно-профилактическая операция» и «оперативно-профилактическое мероприятие», закрепленные в приказе МВД России № 772, имеют схожие характеристики, что может вызывать недопонимание их целей и задач у практических сотрудников и руководителей ОВД, так как зачастую решение повседневных задач на определенной территории подменяется проведением мероприятий в рамках многочисленных и продолжительных по времени операций, не всегда согласованных по срокам, целям, задачам.
Использование понятия «комплексная оперативно-профилактическая операция» связано, как правило, с делегированием тем или иным подразделениям полномочий по организации и проведению различных оперативно-профилактических мероприятий.
Как следует из текста вышеназванного приказа, комплексная оперативно-профилактическая операция — это «совокупность оперативно-розыскных, контрольно-надзорных и иных мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел в соответствии с законодательными и
№ 1/2020
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации по единому замыслу достижения конкретной цели».
Оперативно-профилактическое мероприятие — это «согласованные по срокам и решаемым задачам действия органов внутренних дел, подразделений органов внутренних дел, осуществляемые согласно законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации в рамках повседневной оперативно-служебной деятельности».
Можно сказать, что соотносятся между собой данные понятия как общее и частное, поскольку во время проведения операций реализуются различные оперативно-профилактические мероприятия. Например, в рамках проведения операции «Курорт», как правило, проводится мероприятие «Подросток» и др.
Далее, проведя анализ норм приказа, можно сказать, что правовая основа, цели, задачи КОПО и ОПМ достаточно близки и направлены на снижение остроты криминогенной обстановки на определенной территории, повышение эффективности деятельности ОВД по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, активизацию выявления и розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда.
Схожи данные формы оперативно-служебной деятельности и по основаниям классификации. Эти формы можно классифицировать по масштабу проведения (федеральные, окружные, региональные; оперативно-профилактические мероприятия подразделяются еще и на районные); по составу участников (ведомственные, межведомственные, межгосударственные); по основанию проведения (плановые, внеплановые); по виду отчетных документов.
Так же регламентируются и сроки проведения КОПО либо их отдельных этапов, продолжительность каждого из которых, в соответствии с приказом, не должна превышать 10 суток, а период между проведением отдельных операций (этапов) должен составлять не более 15 суток. Не допускается проведение на одной территории двух и более КОПО. В исключительных случаях решение о проведении двух и более КОПО принимается Министром внутренних дел Российской Федерации.
Существенным отличием КОПО от ОПМ является порядок несения службы сотрудниками полиции. Так, при проведении оперативно-профилактического мероприятия невозможно привлечь полицейских к выполнению служебных
обязанностей сверх установленной продолжительности служебного времени, в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни (кроме случаев выполнения сотрудниками служебных обязанностей на основании графика сменности).
КОПО и ОПМ, как уже было отмечено, могут осуществляться как на ведомственном, так и на межведомственном уровне, что подтверждается нормативными документами в виде совместных приказов МВД России с другими органами исполнительной власти5, и это также определяет их схожесть.
В связи с этим для более четкого разграничения данных форм деятельности полиции необходимо предусмотреть проведение ОПМ только в рамках деятельности системы органов внутренних дел и их подразделениями, а КОПО осуществлять на межведомственном и межгосударственном уровне.
Анализ приведенного выше нормативно-правового материала выявил следующее:
1. Отсутствуют полномочия подразделений и должностных лиц органов внутренних дел, выходящие за пределы их компетенции.
2. Приказы руководителей территориальных ОВД о проведении оперативно-профилактических мероприятий являются формами управленческих решений, связанных с изменением (реальным или прогнозируемым) оперативной обстановки.
3. Отсутствует четкое разграничение понятий «комплексная оперативно-профилактическая операция» и «оперативно-профилактическое мероприятие», в связи с чем в приказе необходимо уточнить данные понятия, конкретизировать определения указанных форм управленческой деятельности с акцентированием внимания на рисках, которые могут наступить в том случае, если они не будут проведены.
4. Наиболее часто возникающий вопрос при проведении оперативно-профилактических операций связан с расширением полномочий сотрудников органов внутренних дел (полиции). Его невозможно решить без изменения объема прав, закрепленных на законодательном уровне.
Исходя из сказанного выше полагаем, что необходимо легитимировать определения анализируемых форм оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел с указанием их целей и задач. Впрочем, для КОПО это сделать достаточно сложно в связи с тем, что каждая из них имеет свою цель и достигается решением специальных задач.
№ 1/2020
Предлагается под комплексной оперативно-профилактической операцией понимать совокупность мероприятий (оперативно-розыскных, контрольно-надзорных и иных), осуществляемых органами внутренних дел МВД России во взаимодействии с территориальными подразделениями иных федеральных органов исполнительной власти или международных организаций при существенном осложнении оперативной обстановки, которое в дальнейшем может негативно отразиться на состоянии общественного порядка и общественной безопасности на отдельно взятой территории или в стране.
Оперативно-профилактическое мероприятие предлагается понимать как повседневную форму оперативно-служебной деятельности, осуществляемую самостоятельно территориальным органом внутренних дел по решению его руководителя либо в рамках проведения комплексной оперативно-профилактической операции.
В пункте 36 приказа № 772 речь идет о кратковременных оперативно-профилактических мероприятиях (не более одних суток). Однако из опыта практической деятельности можно сказать, что оперативно-профилактические мероприятия осуществляются и в более длительный промежуток времени. С целью предупреждения необоснованного пролонгирования оперативно-профилактического мероприятия в приказе необходимо уточнить срок (промежуток времени) его проведения.
С учетом требования анализируемого приказа о недопустимости проведения на одной территории нескольких КОПО необходимо включить в него норму, запрещающую проводить и большое количество ОПМ (не более двух), с целью повышения их результативности, оптимизации численности личного состава, для чего необходимо определить критерии эффективности в сравнении с показателями повседневной оперативно-служебной деятельности.
При планировании КОПО требуется определить порядок принятия решения по их проведению с целью исключения фактов их проведения без достаточных на то оснований, а также утвердить алгоритм согласования с иными заинтересованными ведомствами.
Для повышения эффективности и комплексности КОПО (при использования сил и средств различных ведомств, органов местного самоуправления, общественности и т.д.) целесообразна проработка вопросов, связанных с определением материальных ресурсов, необходимых на проведение той или иной комплексной оперативно-профилактической операции и ответ-
ственности руководителей за необоснованное решение о ее проведении.
Полагаем также, что проводимые в настоящее время такие операции, как «Дети России», «Нелегал», «Азиатский заслон», «Розыск», «Лес», «Дети Юга» и другие, могут быть переведены в статус оперативно-профилактических мероприятий, осуществляемых в рамках повседневной служебной деятельности органов внутренних дел.
Важным условием успешного решения задач КОПО являются адекватные им полномочия сотрудников ОВД, задействованных в их проведении. Отдельные руководители территориальных органов внутренних дел высказывают мнение о необходимости расширения полномочий должностных лиц полиции, участвующих в КОПО, в части проверки документов, удостоверяющих личность, а в случае их отсутствия — доставления в помещение территориального ОВД; осуществления личного досмотра граждан; досмотра транспортных средств, багажа; остановки транспортных средств сотрудниками ОВД6.
Отметим, что полномочия должностных лиц полиции при проведении различных КОПО и ОПМ в анализируемых нормативных правовых актах не конкретизированы. Полный их перечень закреплен в ФЗ «О полиции»7.
Анализ полномочий органов внутренних дел (полиции) при осуществлении повседневной оперативно-служебной деятельности, а в случае их участия в КОПО — с учетом задач, которые они решают, показал, что необходимость в расширении полномочий при проведении КОПО отсутствует.
Расширение полномочий полиции повлечет существенное ограничение прав, свобод граждан и законных интересов организаций, что может привести к негативным социальным последствиям в государстве. Однако можно согласиться с мнением отдельных руководителей ОВД, которые предлагают при проведении КОПО дополнить полномочия полиции такими их видами, как досмотр транспортных средств физических лиц, а также осуществление проверки юридических лиц без согласования с прокуратурой. Однако эти виды принудительного воздействия должны применяться с учетом сложившейся оперативной обстановки на основании применения риск-ориентированного подхода.
Предложения по внесению изменений и дополнений в регламентирующие применение отдельных форм оперативно-служебной деятельности нормативные правовые акты внесут яс-
№ 1/2020
ность в содержание понятий «комплексная оперативно-профилактическая операция» и «оперативно-профилактическое мероприятие», закрепят основания их проведения и критерии оценки их эффективности, позволят руководителям органов внутренних дел различных уровней принимать целесообразные управленческие решения по использованию анализируемых форм при осуществлении повседневной оперативно-служебной деятельности, что положительным образом отразится на состоянии правопорядка в Российской Федерации.
1 О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России: Приказ МВД России от 13.08.2002 г. № 772. // СТРАС «ЮРИСТ»
2 Нормативные правовые акты, имеющие гриф «секретно» или «ДСП», в данной статье не анализировались.
3 См.: План реализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (утв. распоряжением Правительства РФ 21.01.2014 г. № 42-р); Программа Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» (утв. постановлением Правительства РФ 15.04.2014 г. № 345);
Основы государственной пограничной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 25.04.2018 г. № 174) // СПС «Консультант Плюс»
4 См.: О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России: Приказ МВД России от 13.08.2002 г. № 772 (в ред. 21.12.2017 г.);
О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: Приказ МВД России от 17.01.2006 г. №19 (в ред. от 28.11.2017 г.);
Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 15.10.2013 г. № 845;
Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 18.07.2011 г. № 849 (в ред. от 15.02.2018 г.); Об утверждении Положения о Главном управлении по контролю за оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 23.04.2016 г. № 209 (в ред. 15.02.2018 г.); Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 15.04.2016 г. № 192 (в ред. 15.02.2018 г.);
Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 17.10.2013 г. № 850 (в ред. 20.07.2017 г.);
О внесении изменений в приказ МВД России от 17.01.2006 г. № 19: Приказ МВД России от 28.11.2017 г. № 896;
О внесении изменений в приказ МВД России от 17.10.2013 г. № 850: Приказ МВД России от 07.11.2016 г. № 701;
О внесении изменений в Положение о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. приказом МВД России от 18.07.2011 г. № 849): Приказ МВД России от 10.01.2014 г. № 9;
О внесении изменений в приказ МВД России от 17.01.2006 г. № 19: Приказ МВД России от 30.12.2011 г. № 1340;
О внесении изменений в приказ МВД России от 13.08.2002 г. № 772 «О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактический операций в системе МВД России и признании утратившими силу отдельных предписаний некоторых нормативных правовых актов МВД России»: Приказ МВД России от 21.12.2017 г. № 950 // СПС «Консультант Плюс»
5 Приказы и распоряжения МВД России и ФСКН России (упразднены Указом Президента РФ от 05.04.2016 г. № 156), МВД России и ФМС России (упразднены Указом Президента РФ от 05.04.2016 г. № 156), № 166 от 27.03.2018 г. «О проведении межведомственной комплексной оперативно-профилактической операции «Дети России — 2018», о проведении различных оперативно-профилактических операций и оперативно-профилактических мероприятий;
Приказ МВД России от 15.01.2018 г. «О дополнительных мерах по декриминализации алкогольной отрасли; Распоряжение МВД России от 16.04.2018 г. «О проведении оперативно-профилактического мероприятия «Твой выбор».
6 УМВД по г. Волгоград, МВД по Республике Мордовия, ГУ МВД России по Красноярскому краю, ГУ МВД России по Ставропольскому краю.
7 «О полиции»: Федеральный закон РФ № 3-ФЗ от 07.02.2011 г. (в ред. от 27.12.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
Библиографический список
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «Консультант Плюс»
2. О полиции: Федеральный закон Российской Федерации № 3-ФЗ от 07.02.2011 г. (в ред. от 27.12.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3. Об основах государственной пограничной политики Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25.04.2018 г. № 174 // СПС «Консультант Плюс»
№ 1/2020
4. О программе Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: Постановление Правительства РФ 15.04.2014 г. № 345 // СПС «Консультант Плюс»
5. О Плане реализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов: Распоряжение Правительства РФ от 21.01.2014 г. №42-р // СПС «Консультант Плюс»
6. О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России: Приказ МВД России от 13.08.2002 г. № 772 // СПС «Консультант Плюс»
7. О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: Приказ МВД России от 17.01.2006 г. № 19 (в ред. от
28.11.2017 г.) // СПС «Консультант Плюс»
8. Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 15.10.2013 г. № 845 // СПС «Консультант Плюс»
9. Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 18.07.2011 г. № 849 (в ред. от
15.02.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
10. Об утверждении Положения о Главном управлении по контролю за оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 23.04.2016 г. № 209 (в ред. 15.02.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
11. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 15.04.2016 г. № 192 (в ред. 15.02.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
12. Об утверждении Регламента СПС «Консультант Плюс» Министерства внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 17.10.2013 г. № 850 (в ред. 20.07.2017 г.)
13. О внесении изменений в приказ МВД России от 17.01.2006 г. № 19: Приказ МВД России от 28.11.2017 г. № 896 // СПС «Консультант Плюс»
14. О внесении изменений в приказ МВД России от 17.10.2013 г. № 850: Приказ МВД России от 07.11.2016 г. № 701 // СПС «Консультант Плюс»
15. О внесении изменений в Положение о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. приказом МВД России от 18.07.2011 г. № 849): Приказ МВД России от 10.01.2014 г. № 9 // СПС «Консультант Плюс»
16. О внесении изменений в приказ МВД России от 17.01.2006 г. № 19: Приказ МВД России от 30.12.2011 г. № 1340 // СПС «Консультант Плюс»
17. О внесении изменений в приказ МВД России от 13.08.2002 г. № 772 «О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России и признании утратившими силу отдельных предписаний некоторых нормативных правовых актов МВД России»: Приказ МВД России от 21.12.2017 г. № 950 // СПС «Консультант Плюс»
№ 1/2020
