CC BY
38УК 342.55
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Т.Н. Михеева, Е.А. Привалова
Статья посвящена институту общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Обосновывается необходимость дифференцировать некоторые вопросы данного института в зависимости от уровня власти. В частности, аргументируется расширение перечня субъектов общественного контроля на уровне местного самоуправления за счет ресурсов местного сообщества. В муниципальных образованиях для этого имеются местные структуры, вполне способные осуществлять общественный контроль в его различных формах. Авторы приводят убедительные доводы в пользу наделения статусом субъектов общественного контроля территориального общественного самоуправления и старосты сельского населенного пункта, которые заинтересованы в проверке и оценке работы муниципальных органов власти. Их включение в субъектный состав позволит дополнительному числу жителей муниципальных территорий присоединиться к общественному мониторингу и общественной проверке деятельности органов местного самоуправления, а также к осуществлению общественной экспертизы принимаемых муниципальных правовых актов.
Ключевые слова: общественный контроль; местное самоуправление; субъекты общественного контроля; территориальное общественное самоуправление; муниципальный институт.
T.N. Mikheeva, E.A. Privalova. ON SOME ASPECTS OF PUBLIC CONTROL AT THE MUNICIPAL LEVEL
The article is devoted to the institution of public control over the activities of public authorities. The necessity to differentiate some issues of this institution depending on the level of power is substantiated. In particular, the expansion of the list of subjects of public control at the level of local self-government at the expense of the resources of the local community is argued. In municipalities, there are local structures for this, quite capable of exercising public control in its various forms. The authors give convincing arguments in favor of granting the status of subjects of public control to territorial public self-government and the headman of a rural settlement, who are interested in checking and evaluating the work of municipal authorities. Their inclusion in the subject composition will allow an additional number of residents of municipal territories to participate in public monitoring and public inspection of the activities of local self-government bodies, as well as in the implementation of public expertise of adopted municipal legal acts.
Keywords: public control; local self-government; subjects of public control; territorial public self-government; municipal institution.
Институт общественного контроля занял прочные позиции в жизни государства и гражданского общества. Отрадно отметить, что такие его формы, как общественный мониторинг, общественные слушания и общественные обсуждения, общественная экспертиза и общественная проверка являются реальными спутниками решений, принимаемых органами публичной власти. Стало уже привычным, что реализация национальных проектов в сферах здравоохранения и образования, экологии, безопасных и качественных автомобильных дорог, жилья и городской среды, как правило, подвергается общественным проверкам, сопровождается заслушиванием руководящих должностных лиц, ответственных за каждое направление, в общественных палатах и общественных советах.
Все настойчивее заявляет о себе общественный контроль на муниципальном уровне. По замечанию Д.С. Михеева, «теоретико-правовой основой для его осуществления выступает принцип гласности местного самоуправления, одним из элементов которого является возможность контроля со стороны населения за деятельностью местных органов» [10, с 36]. Общественный контроль «преследует цель проверки и оценки на территории муниципального образования деятельности органов местного самоуправления на соответствие общественным интересам» [11, с 78].
В этой связи возникают вопросы законодательного характера по адаптации норм, регулирующих институт общественного контроля, к муниципальному уровню, приближению его к местному сообществу, а тем самым предостав-
лению более широких возможностей для реализации общественного контроля населения муниципальных образований.
Во-первых, это расширяет возможности граждан по решению вопросов местного значения и взаимодействию с органами местного самоуправления [5]. Во-вторых, желание граждан участвовать в оценке эффективности деятельности муниципальной власти основано на их живой заинтересованности, поскольку результаты данной деятельности напрямую сказываются на жизнеобеспечении жителей, комфортности проживания в муниципальном образовании. В-третьих, сама природа местного самоуправления в его отечественном понимании определяет главным субъектом местного самоуправления население муниципальных образований, а местные органы власти создаются при непосредственном участии последнего, например, избираются на муниципальных выборах (главы, депутаты муниципальных образований) и являются подотчетными населению. Учеными неоднократно отмечалась необходимость обеспечения открытости деятельности органов местного самоуправления [5], подкрепления общественным контролем [9].
Показательными в этом плане еще задолго до появления Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 212-ФЗ) [2] выступали законодательные формы гражданского участия: публичные слушания, собрания, сходы и т.п. [7].
Вместе с тем, несмотря на принятие в 2014 г названного Федерального закона, ставшего бесспорным инструментом в руках общества по контролю за работой власти, правоприменение выявило определенные пробелы в его реализации, особенно на муниципальном уровне. А ведь этот закон должен быть понятен любому гражданину, поскольку ориентирован на решение таких задач, как реализация гражданских инициатив, формирование и развитие гражданского правосознания, взаимодействие институтов гражданского общества с властными структурами [6].
Имеется необходимость рассмотреть возможности закона, прежде всего, его субъектный состав в ракурсе местного самоуправления. Статья 9 в качестве субъектов осуществления общественного контроля определила общественные палаты (федеральные, региональные, муниципальные) и общественные советы при федеральных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Кро-
ме того, все перечисленные органы вправе для реализации поставленных задач формировать группы общественного контроля, общественные инспекции.
Таким образом, непосредственно адаптированными к местному уровню общественными контролирующими субъектами выступают общественная палата или общественный совет муниципального образования. Причем, как правило, в нем образуется лишь тот или другой орган. Например, в Республике Марий Эл во всех городских округах и муниципальных районах образованы лишь общественные советы, которые включают небольшое число членов. В городском округе «Город Йошкар-Ола» он составляет всего 8 человек.
Отметим одну законодательную особенность в части субъектов общественного контроля - граждане не включены в их перечень, не являются таковыми, а могут лишь привлекаться основными субъектами в качестве общественных инспекторов или общественных экспертов. Имеется еще одна возможность реализовать гражданином свое право на участие в осуществлении общественного контроля в составе общественных объединений, других некоммерческих организаций, уполномоченных быть организаторами общественного мониторинга, общественных обсуждений.
Нетрудно заметить, что стремление гражданина осуществлять общественный контроль не может быть реализовано в индивидуальном порядке, по его личному почину и инициативе. Можно в чем-то согласиться с позицией законодателя, не включившего граждан в перечень субъектов общественного контроля, установленный ст. 9. Очевидно, здесь прослеживается беспокойство по поводу возможного неуправляемого потока желающих поучаствовать в проверках деятельности власти, не всегда обоснованных и беспристрастных, а иногда и заведомо предвзятых, преследующих какие-либо корыстные цели. По-видимому, это имеет в виду ряд авторов, отмечающих, что функция общественного контроля состоит не в том, чтобы вызвать паралич властных органов, а в том, чтобы разделить с ними ответственность, способствовать их лучшей работе [9]. Следует признать справедливым и другое мнение по поводу привлечения к общественному контролю «разумных граждан» [14]. В этой связи было бы целесообразно в целях расширения возможностей гражданского сектора муниципальных образований в осуществлении общественного контроля рассмотреть привлечение дополнительных субъектов. Одним из них видится территориальное общественное самоуправление
(далее - ТОС), формируемое непосредственно населением на локальной территории проживания - в подъезде, во дворе, на улице, в квартале, сельском населенном пункте, не являющимся поселением.
Из ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) [1] следует, что под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, городского или муниципального округа или иных муниципальных образованиях для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения самостоятельно и под свою ответственность.
Примечательно, что в рамках вышеназванных территорий наблюдается устойчивая связь между гражданами не только в силу общности территории, но и интересов, связанных с комфортностью проживания, жилищно-коммунальным обслуживанием, благоустройством совместного дворового пространства. Его главными признаками являются неформальная организация, наличие местного интереса, соседские связи [15].
Закон допускает приобретение ТОС статуса юридического лица, для чего оно должно пройти государственную регистрацию в организационно-правовой форме некоммерческой организации, что подчеркивает сходства между ними. Повторимся, что ст. 3 Федерального закона № 212-ФЗ наделила общественные объединения и иные некоммерческие организации правом выступать организаторами двух форм общественного контроля - общественного мониторинга и общественных обсуждений. По сути, ТОС - это устойчивые общественные структуры, которые в рамках муниципальных образований могли бы стать субъектами общественного контроля при наделении их соответствующим статусом. Полагаем, что отсутствие государственной регистрации не является для этого препятствием, поскольку большинство общественных палат также не являются юридическими лицами.
Согласимся с В.А. Холоповым, что «внедрение общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления прежде всего должно осуществляться на уже имеющихся ресурсах, а именно в рамках реализации имеющихся форм участия населения в осуществлении местного самоуправления» [13, с. 22].
В совокупности изложенные факторы
дают возможность видеть в ТОС полноценного участника общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Причем эта деятельность жителям, объединенным в территориальные самоуправленческие структуры, не только близка и понятна, но и вызывает неподдельное стремление участвовать в ее общественной оценке с целью повышения результативности.
Учитывая огромное количество ТОС, созданных в российских муниципальных образованиях (например, только в Республике Марий Эл их около 1 500), субъектный состав общественного контроля может значительно укрепиться.
На местном уровне привлекает внимание в исследуемом контексте еще один субъект - староста сельского населенного пункта, с 2018 г получивший правовую формализацию в Федеральном законе № 131-Ф3. Основная его задача - организация взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения. Некоторые ученые считают, что сельский староста мало чем отличается от руководителя территориального общественного самоуправления [4].
Предвидим доводы оппонентов, что данное предложение идет вразрез с общей юридической конструкцией субъектов общественного контроля, которые являются коллективными общественными структурами. Однако можно взглянуть на проблему и с другой стороны. С получением статуса субъекта общественного контроля староста автоматически наделяется правом создавать для проведения контрольных мероприятий общественные инспекции и группы общественного контроля, что закреплено ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 212-ФЗ. Таким образом, в общественном контроле будет задействована определенная часть населения села, деревни.
Однако, на наш взгляд, требуется еще одна законодательная корректировка относительно старосты. Сегодня в Федеральном законе № 131-Ф3 закреплен механизм назначения данного лица на должность по представлению схода граждан из числа его жителей представительным органом муниципального образования, в состав которого входит сельский населенный пункт (ч. 2 ст. 27.1). Уже неоднократно ставился вопрос: почему на самом низовом уровне местного самоуправления граждане не могут самостоятельно избрать старосту на сельском сходе? В определенной мере нынешний институт является продолжением традиций института сельских старост, появив-
116
вестник Российского университета кооперации. 2022. № 3(49)
шегося после 1861 г., когда многие крестьяне вышли из крепостной зависимости. Сельский староста избирался сельским сходом [14].
В новейшей отечественной истории также практиковался подобный подход. Так, ст. 27 Закона Республики Марий Эл от 30.06.1997 № 28-З «Об общих собраниях (сходах) граждан и старостах населенных пунктов в Республике Марий Эл» [3] (утратившего силу в 2005 г. после принятия ныне действующего Федерального закона № 131-Ф3) закрепляла избрание старосты на собрании (сходе) открытым или тайным голосованием.
Можно воспринять апробированную на протяжении многих десятилетий российскую практику, тем более что местное самоуправление, согласно его определению в ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-Ф3, осуществляется исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В качестве вывода следует аккумулировать внесенные в исследовании предложения. Для большей жизнеспособности института общественного контроля требуется его максимальное приближение к гражданам, чего можно достичь путем включения в действующий Федеральный закон № 212-ФЗ дополнительных участников из числа представителей местного сообщества. В этом ракурсе заслуживает внимания обращение к двум муниципальным институтам - территориальному общественному самоуправлению и старосте сельского населенного пункта. Их легитимация значительно укрепит систему общественного контроля, придаст ей дополнительный импульс, расширит законодательные возможности гражданского общества в сфере общественного контроля.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного и самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от
30.12.2021). URL: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения:
10.08.2022).
2. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21.07.2017 № 212-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_165809 (дата обращения: 10.08.2022).
3. Об общих собраниях (сходах) граждан и старостах населенных пунктов в Республике Марий Эл: закон Республики Марий Эл от 30.06.1997 № 28-З (утратил силу 04.03.2005). URL: http://www.base.garant.ru/20794454 (дата обращения: 10.09.2022).
4. Курячая М.М., Промыко С.В. Институт
сельских старост: предпосылки возрождения и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2020.№ 2. С. 38-41.
5. Михеев Д.С. Гласность и информированность населения о работе органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект // Марийский юридический вестник. 2014. № 11.С. 18-23.
6. Михеев Д.С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2015. № 6 (56). С. 136-139.
7. Михеев Д.С. Институт общественного контроля за органами местного самоуправления в России: генезис и тенденции развития // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. Т. 153. № 4. С. 69-76.
8. Михеев Д.С. Информационная открытость органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 10. С. 64-68.
9. Михеев Д.С. Местное самоуправление и общественный контроль // Евразийский юридический журнал. 2018. № 5 (120). С. 139-141.
10. Михеев Д.С. Об отдельных аспектах в правовом регулировании принципа гласности местного самоуправления // Закон и право. 2013. С.35-37.
11. Михеев Д.С., Дудко И.Г. Общественный контроль и гласность местного самоуправления // Вестник Марийского гос. ун-та. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2015. Т. 1. № 2 (2). С. 76-80.
12. Общественный контроль на выборах: учеб. пособие / под ред. В.В. Полянского, И.Б. Борисова. М.: ИД «Бахрах-М», 2017. 184 с.
13. Холопов В.А. Общественный контроль как ресурс профилактики негативных социально-политических явлений в деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 2. С. 20-22.
14. Чеботарев Г.Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 62-65.
15. Юрасов И., Юрасова О. Территориальное общественное самоуправление в регионах России: социальные основы // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 2. С. 29-33.
References
1. Ob obsfchikh printsipakh organizatsii mes-tnogo i samoupravleniya v Rossijskoj Federat-sii [On the general principles of the organization of local and self-government in the Russian Fe-
deration]: feder. zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (v red. ot 30.12.2021). URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_44571 (Accessed 10.08.2022).
2. Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolya v Rossijskoj Federatsii [On the basics of public control in the Russian Federation]: feder. zakon ot 21.07.2017 № 212-FZ. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_165809 (Accessed 10.08.2022).
3. Ob obshchikh sobraniyakh (skhodakh) grazh-dan i starostakh naselennykh punktov v Respublike Marij El [About general meetings (gatherings) of citizens and elders of settlements in the Republic of Mari El]: zakon Respubliki Marij El ot 30.06.1997 № 28-Z (utratil silu 04.03.2005). URL: http://www. base.garant.ru/20794454 (Accessed 10.09.2022).
4. Kuryachaya M.M., Promyko S.V Institut sel'skikh starost: predposylki vozrozhdeniya i pers-pektivy razvitiya [Institute of Village Elders: prerequisites for revival and prospects for development] // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2020. № 2. S. 38-41.
5. Mikheev D.S. Glasnost' i informirovannost' naseleniya o rabote organov mestnogo samouprav-leniya: konstitutsionno-pravovoj aspect [Publicity and awareness of the population about the work of local self-government bodies: constitutional and legal aspect] // Marijskij yuridicheskij vestnik. 2014. № 11. S. 18-23.
6. Mikheev D.S. Glasnost' i obshhestvennyj kontrol' za deyatel'nost'yu vlasti na munitsipal'nom urovne [Transparency and public control over the activities of the authorities at the municipal level] // Is-toricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridicheskie nauki, kul'turologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki. 2015. № 6 (56). S. 136-139.
7. Mikheev D.S. Institut obshchestvennogo kon-trolya za organami mestnogo samoupravleniya v Rossii: genezis i tendentsii razvitiya [Institute of Public Control over Local Self-Government Bodies in Russia: genesis and Development trends] // Uchenye zapiski Kazanskogo universiteta. Seriya: Gumanitarnye nauki. 2011. T. 153. № 4. S. 69-76.
8. Mikheev D.S. Informatsionnaya otkry'tost' organov mestnogo samoupravleniya [Information openness of local self-government bodies] // Kon-stitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2016. № 10. S. 64-68.
9. Mikheev D.S. Mestnoe samoupravlenie i ob-shchestvennyj kontrol' [Local self-government and public control] // Evrazijskij yuridicheskij zhurnal. 2018. № 5 (120). S. 139-141.
10. Mikheev D.S. Ob otdel'nykh aspektakh v pravovom regulirovanii printsipa glasnosti mestno-go samoupravleniya [On certain aspects in the legal regulation of the principle of transparency of local self-government] // Zakon i pravo. 2013. S. 35-37.
11. Mikheev D.S., Dudko I.G. Obshchestvennyj kontrol' i glasnost' mestnogo samoupravleniya [Public control and publicity of local self-government] // Vestnik Marijskogo gos. un-ta. Seriya: Istoricheskie nauki. Yuridicheskie nauki. 2015. T. 1. № 2 (2). S. 76-80.
12. Obshchestvennyj kontrol' na vyborakh [Public control of elections]: ucheb. posobie / pod red. V.V. Polyanskogo, I.B. Borisova. M.: ID «Bakhrakh-M», 2017. 184 s.
13. Kholopov V.A. Obshchestvennyj kontrol' kak resurs profilaktiki negativnykh sotsial'no-politicheskikh yavlenij v deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya [Public control as a resource for the prevention of negative socio-political phenomena in the activities of local self-government bodies] // Munitsipal'naya sluzhba: pravovye voprosy. 2015. № 2. S. 20-22.
14. Chebotarev G.N. Obshchestvennyj kontrol' za deyatel'nost'yu organov publichnoj vlasti: ot teo-rii k praktike [Public control over the activities of public authorities: from theory to practice] // Kon-stitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2015. № 8. S. 62-65.
15. Yurasov I., Yurasova O. Territorial'noe ob-shchestvennoe samoupravlenie v regionakh Rossii: sotsial'nye osnovy [Territorial public self-government in the regions of Russia: social foundations] // Problemy teorii i praktiki upravleniya. 2012. № 2. S. 29-33.
МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected].
ПРИВАЛОВА Екатерина Алексеевна - студент. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected].
MIKHEEVA, Tatyana Nikolaevna - Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected].
PRIVALOVA, Ekaterina Alexeevna - Student. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected].
