CC BY
85
ПРАВО
НАУЧНЫЙ ОТДЕЛ
Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2022. Т. 22, вып. 3. С. 304-309
Izvestiya of Saratov University. Economics. Management. Law, 2022, vol. 22, iss. 3, pp. 304-309 https://eup.sgu.ru https://doi.org/10.18500/1994-2540-2022-22-3-304-309
Научная статья УДК 342
Формы непосредственной муниципальной демократии: грядущие трансформации
Т. Н. Михеева , Д. С. Михеев
Марийский государственный университет, Россия, 424000 г. Йошкар-Ола, пл. Ленина, д. 1
Михеева Татьяна Николаевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права, [email protected], https://orcid. org/0000-0002-6060-0257
Михеев Денис Степанович, доктор юридических наук, профессор, профессор, кафедры конституционного и административного права, [email protected], https://orcid. org/0000-0001-5927-5859
Аннотация. Введение. Предметом исследования стали новеллы проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» в части правового регулирования непосредственной муниципальной демократии. Он отличается значительным сокращением имеющихся форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, при этом не предлагая ни одной новой. Хотя в ходе развития государства и общества в России на протяжении двух последних десятилетий появились новые демократические механизмы и инструменты. Эмпирический анализ. Проведен анализ действующих законодательных норм, регулирующих формы прямого народовластия на уровне местного самоуправления, дана правовая оценка сокращению их перечня в названном законопроекте. Выявлена необходимость сохранения в нем института голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления, являющегося одновременно одним из видов муниципально-правовой ответственности. В поисках дополнительных форм непосредственной демократии на местном уровне был рассмотрен институт общественного контроля. Осмысление его целей и задач через призму местного самоуправления показало, что он может выступить эффективным инструментом населения в оценке деятельности муниципальной власти. Результаты. Выводом исследования стало предложение о дополнении форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, закрепленном в названном законопроекте, новой формой - «общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления».
Ключевые слова: местное самоуправление, формы непосредственной муниципальной демократии, общественный контроль
Для цитирования: Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Формы непосредственной муниципальной демократии: грядущие трансформации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2022. Т. 22, вып. 3. С. 304-309. https://doi. org/10.18500/1994-2540-2022-22-3-304-309
Статья опубликована на условиях лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International (CC-BY 4.0)
Article
Forms of direct municipal democracy: Upcoming transformations T. N. Mikheeva D. S. Mikheev
Mari State University, 1 Lenin Sq., Yoshkar-Ola 424001, Russia Tatiana N. Mikheeva, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-6060-0257 Denis S. Mikheev, Mikheev_ [email protected], https://orcid.org/0000-0001-5927-5859
Abstract. Introduction. The subject of the study is the novelties of the draft federal law "On the general principles of organizing local self-government in a single system of public authority" in terms of the legal regulation of direct municipal democracy. It is distinguished by a significant reduction in the existing forms of direct participation of the population in the implementation of local self-government, while not offering any new ones. Though in the course of the development of the state and society in Russia over the past two decades, new democratic mechanisms and tools have appeared. Empirical analysis. The authors analyzed the current legislative norms regulating the forms of direct democracy at the level of local self-government and provided a legal assessment of the reduction of their list in the given draft law. The researchers revealed the necessity of preserving the institution of voting on the recall of elected persons of local self-government, which is at the same time one of the types of municipal legal responsibility, in the draft law. In search of additional forms of direct democracy at the local level, the institution of public control was considered. Understanding its goals and objectives through the prism of local self-government indicated that it can act as an effective tool for the population in assessing the activities of municipal authorities. Results. The study concludes by proposing to supplement the forms of citizens' participation in the implementation of local self-government, enshrined in the named bill, with a new form of "public control over the activities of local self-government bodies".
Keywords: local self-government, forms of direct municipal democracy, public control
For citation: Mikheeva T. N., Mikheev D. S. Forms of direct municipal democracy: Upcoming transformations. Izvestiya of Saratov University. Economics. Management. Law, 2022, vol. 22, iss. 3, pp. 304-309 (in Russian). https://doi.org/10.18500/1994-2540-2022-22-3-304-309 This is an open access article distributed under the terms of Creative Commons Attribution 4.0 International License (CC-BY 4.0)
Введение
Особенностью действующей модели местного самоуправления в России является, во всяком случае де-юре, приоритетность решения вопросов местного значения населением непосредственно, что следует уже из определения местного самоуправления, закрепленного в ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-Ф3) [1]. Этому следует и структура данного Закона, согласно которой нормы института непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления размещены перед нормами, регулирующими вопросы органов и должностных лиц местного самоуправления.
Признаком значимости названного института выступает и многообразие самих форм непосредственной муниципальной демократии, урегулированных в 15 статьях Федерального закона № 131-Ф3 и позволяющих населению муниципальных образований реализовать свое право на местное самоуправление.
Вместе с тем широко обсуждаемый с начала 2022 г. проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [2] (далее - законопроект) «реформаторски» подошел к вопросу о формах непосредственной муниципальной демократии, прежде всего, со-
кратив их число на одну треть, не предлагая при этом ни одной новой. Хотя за 19 лет действия Федерального закона № 131-ФЗ произошли серьезные преобразования в государстве, появились новые элементы в структуре гражданского общества, например пул многочисленных общественных палат и общественных советов как на федеральном, региональном, так и муниципальном уровнях. Получил законодательное оформление и уверенно заявляет о себе институт общественного контроля, позволяющий, в том числе и гражданам муниципальных образований, участвовать в проверке и оценке деятельности органов местного самоуправления, а последних - учитывать общественное мнение при принятии своих решений.
Исследователями общественный контроль рассматривается как одна из форм осуществления права граждан на участие в делах государства, эффективного влияния гражданского общества на деятельность органов государственной власти [3, с. 294]. Наибольший интерес он вызывает на муниципальном уровне, где деятельность власти максимально приближена к населению, а ее результаты непосредственным образом сказываются на качестве жизни граждан [4, с. 177]. С этой точки зрения актуальным является рассмотрение общественного контроля в качестве одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, в том числе как с концептуальных позиций, так и с позиций создания правовой основы.
Эмпирический анализ
Современному уровню развития российской демократии требуются новые инструменты и механизмы реализации [5, с. 466]. В этом смысле местное самоуправление как наиболее приближенный к гражданам уровень публичной власти должно расширять имеющиеся формы непосредственной муниципальной демократии.
Однако проект закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», ставший следствием внесения в 2020 г. поправок к Конституции Российской Федерации, не предлагает в этой части никаких новых механизмов, напротив, значительно сокращает возможности прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Напомним, что Федеральный закон № 131-Ф3 с момента его принятия содержал 12 форм непоср едственной муниципальной демо -кратии: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по изменению границ муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления.
Следует отметить стремление законодателя к расширению данного перечня - в последующие годы в него были добавлены общественные обсуждения, староста сельского населенного пункта, инициативные проекты, что вполне объяснимо.
Общественные обсуждения, по своей природе имея сходство с публичными слушаниями, направлены на более активное вовлечение в них жителей, допуская выявление их мнения посредством современных информационных технологий - электронной почты, системы «Интернет», мобильных приложений, без чего значительная часть населения (особенно молодежь) уже не представляет своей жизни.
Староста сельского населенного пункта, фигура хоть и не новая на муниципальном уровне, тем не менее, не имела законодательного закрепления. Его появление стало очевидным отголоском многих заявлений руководства государства о приближении власти к населению «на расстояние вытянутой руки». Сельский староста стал связующим звеном (посредником), способным укрепить взаимодействие органов местного самоуправления с жителями [6, с. 71].
На поощрение заинтересованности граждан в решении проблем, имеющих для них приоритетное значение, было направлено включение в
Федеральный закон № 131-ФЗ такой востребованной формы местной демократии, как инициативные проекты. Законодатель легитимизировал и усовершенствовал, по сути, позитивную муниципальную практику вовлечения населения в реализацию программ поддержки местных инициатив.
Отмеченные тенденции, безусловно, характеризуют укрепление непосредственной демократии на местном уровне. Именно наличие широкого спектра форм муниципальной демократии позволяет гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности местного самоуправления [7, с. 119]. В этой связи в обществе были ожидания, что грядущий федеральный закон в сфере местного самоуправления сохранит тенденции к модернизации и апробации новых средств общественного присутствия в работе органов власти, поскольку конституционные изменения 2020 г. демонстрируют движение по пути укрепления демократической сферы [8, с. 32]. Тем более непредсказуемым в обнародованном проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» стало содержание главы «Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления». Впрочем, не только содержание, но и ее структурное размещение в законопроекте после главы «Организационные основы местного самоуправления», регулирующей институт органов местного самоуправления, и главы «Функциональные основы организации местного самоуправления», регулирующей полномочия органов местного самоуправления, мягко говоря, удивляет.
Однако справедливости ради нужно отметить в качестве позитивной правовой новеллы законодательное разделение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (ч. 1 и 2 ст. 41), что отсутствует в действующем Федеральном законе № 131-Ф3. К первой группе отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан и территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). Во вторую группу включены: опрос граждан, публичные слушания и общественные обсуждения, собрания граждан, инициативные проекты, староста сельского населенного пункта.
Однако в целом отмеченные нормы вызывают вопросы. Во-первых, отнесение территориального общественного самоуправления к формам непосредственного осуществления населением
местного самоуправления является неверным, поскольку решения ТОС по своей юридической силе не носят обязательного характера как, например, решения, принятые на муниципальных выборах и референдумах, сходах граждан. По своей правовой природе ТОС выступает формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Такая единодушная позиция отмечалась на многочисленных площадках, обсуждавших законопроект, в том числе и на Федеральных экспертных слушаниях, прошедших в Общественной палате Российской Федерации при участии представителей целого ряда авторитетных органов и организаций научного, экспертного, муниципального сообществ [9].
Во-вторых, представляется необоснованным исключение из действующего на сегодня перечня таких форм, как голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований; правотворческая инициатива граждан; конференции граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.
С лишением последней формы статуса прямой муниципальной демократии можно еще как-то согласиться, поскольку граждане муниципального образования не теряют ни юридического, ни фактического права направить при необходимости в органы местной власти жалобы, заявления, обращения в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Должностные лица местного самоуправления в любом случае обязаны рассмотреть поступившие обращения и принять по ним соответствующие решения. Допустим, что исключенная из перечня не столь часто применяемая правотворческая инициатива граждан может быть реализована, например, через избранного ими депутата представительного органа муниципального образования.
Однако исключение такой формы, как голосование по отзыву муниципального депутата, иного выборного лица, станет в случае принятия законопроекта ощутимым и невосполнимым изъятием из правомочий граждан. При этом нужно иметь в виду, что голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления является специфической формой муниципальной демократии, выступающей еще и в качестве самостоятельного вида муниципально-правовой ответственности названных лиц перед своими избирателями (населением), рычагом правового воздействия за их противоправные действия (бездействия), решения.
Невзирая на довольно редкую практику реализации института отзыва выборных лиц местного самоуправления [10, с. 200], факт его наличия в системе форм непосредственной муниципальной демократии выступает гарантией подотчетности, подконтрольности выборного лица перед народом, наделившим его полномочиями посредством прямых выборов. Муниципальная демократия характеризуется не только непосредственным участием граждан в местных делах, но и возможностью влияния на местные органы [11, с. 18].
В этой связи возникает логичный вопрос о том, что законодатель предлагает взамен исключаемых форм прямой демократии на муниципальном уровне? Как ни парадоксально, но - ничего.
Между тем в юридической литературе часто дискутируется вопрос об особой роли общественного контроля на муниципальном уровне, обосновывается, что он является необходимым атрибутом осуществления муниципальной власти [12, с. 120]. Именно общественный контроль может способствовать установлению соответствия функционирования органов местного самоуправления законодательным стандартам и корректированию выявленных в ходе контроля отклонений [13, с. 238]. Сущность местного самоуправления как одной из форм народовластия предполагает необходимость контроля за формированием и деятельностью как органов местного самоуправления, так и муниципального образования в целом [14, с. 46].
Представляется целесообразным включить в обсуждаемый законопроект общественный контроль в качестве еще одной формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Современные вызовы побуждают не к снижению вариативности названных форм, а, напротив - к поиску новых способов вовлечения граждан в решение вопросов непосредственного обеспечения вопросов жизнедеятельности, в том числе используя инструменты общественного контроля.
Анализ целей и задач общественного контроля, адаптированных к муниципальному уровню, показывает их тесную связь с местным самоуправлением. Так, в качестве целей Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» называет обеспечение органами местного самоуправления учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан и общественных организаций, общественную оценку деятельности органов местного самоуправления. В числе задач закреплены: обе-
спечение взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества; обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления [15].
Жители муниципальных образований непосредственно на себе ощущают результаты работы местных органов власти, поскольку они напрямую влияют на качество жизни каждого. Отсюда прямая заинтересованность людей в общественной оценке деятельности муниципальной власти, равно как неподдельное стремление повлиять на ее улучшение. Здесь также прослеживается тесное взаимодействие населения с органами местного самоуправления.
Таким образом, дополнение общественным контролем перечня форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления не видится чем-то искусственным. Данный институт способен занять собственную нишу в палитре прямой муниципальной демократии.
Результаты
Подводя краткий итог вышесказанному, следует сделать некоторые выводы. Имеющиеся на сегодня в распоряжении населения муниципальных образований возможности непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления могут быть с большой долей вероятности существенно сокращены, о чем свидетельствует соответствующая глава в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Очевидно, что за истекшие без малого два десятилетия с момента принятия Федерального закона № 131-Ф3 в государстве и обществе произошли значительные демократические изменения. Возникли и окрепли новые институты, механизмы, инструменты участия гражданского общества в делах государства в целом и местного самоуправления в частности. Демократия участия предоставляет гражданам широкие возможности реализации принципа народного суверенитета, включая и контрольный механизм в отношении органов публичной власти [16, с. 7].
Имеются основания рассмотреть институт общественного контроля под новым углом зрения. Исследование позволяет сделать выводы о возможности включения общественного контроля в число форм непосредственной муниципальной демократии, что в какой-то мере компенсирует предстоящее сокращение этих форм.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
2. Проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». БЯЬ: https://sozd.duma. go-v.ru/ ЪШ/ 40361-8 (дата обращения: 12.04.2022).
3. Комкова Г. Н., Куликова С. А. Вопросы законодательного регулирования эффективности информационного обеспечения общественного контроля // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия : Экономика. Управление. Право. 2019. Т. 19, вып. 3. С. 294-301. https://doi.org/10.18500/1994-2540-2019-19-3-294-301
4. Михеева Т. Н. Общественный контроль с позиций конституционного права граждан на участие в управлении делами государства // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 10 (95). С. 177-183. https://doi.org/10. 17803/19471.2018.95.10.177-183
5. Троицкая Т. В. Гражданин Российской Федерации -субъект осуществления общественного контроля в России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия : Экономика. Управление. Право. 2020. Т. 20, вып. 4. С. 464-468. https://doi.org/10.18500/1994-2540-2020-20-4-464-468
6. Широков А. Н., Юркова С. Н. Государственная политика в области местного самоуправления на современном этапе его реформирования и развития // Муниципальная академия. 2018. № 4. С. 68-75.
7. Антонова Н. А. Конституционная практика муниципальной публичной власти : закономерности и отклонения // Конституционная теория и практика публичной власти : закономерности и отклонения : материалы междунар. науч. конф. / отв. ред. С. А. Авакьян. М. : Юстицинформ, 2015. С. 119-122.
8. Тепляшин И. Д. Права и законные интересы субъектов общественного контроля : содержание и классификация // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 10. С. 32-35. https://doi.org/10.18572/1812-3767-2021-10-32-35
9. Об актуальных вопросах муниципального строительства и развития законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации : резолюция федеральных экспертных слушаний 24.01.2022. иЯЬ: https://pruffme.com/landing/u1139665/op (дата обращения: 12.04.2022).
10. Нарутто С. В., Шугрина Е. С. Муниципальная демократия : от теории к практике. М. : Юрлитинформ, 2020. 272 с.
11. Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Институт публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С. 17-22.
12. Михеев Д. С., Михеева Т. Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1 (23). С. 120-123.
13. Килессо М. А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3 (87). С. 237-240. https://doi.Org/10.7256/1999-2807.2015.3.14320
14. Чеботарев Г. Н. Общественный контроль в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 9. С. 45-48.
15. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (ч. 1), ст. 4213.
16. Бердникова Е. В. Международные правовые стандарты в сфере общественного контроля // Международное публичное и частное право. 2018. № 4 (103). С. 6-9.
References
1. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation. Federal law 131-FZ of 06.10.2003. Sobranie zakonodateFstva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2003, no. 40, art, 3822 (in Russian).
2. Draft Federal law "On the general principles of organizing local self-government in a unified system of public authority". Available at: https://sozd.duma.go-v.ru/ bill/40361-8 (accessed 12 April 2022) (in Russian).
3. Komkova G. N., Kulikova S. A. Questions of Legislative Regulation to Effectively Ensure Information Support of Public Control. Izvestiya of Saratov University. Economics. Management. Law, 2019, vol. 19, iss. 3, pp. 294-301 (in Russian). https://doi.org/10.18500/1994-2540-2019-19-3-294-301
4. Mikheeva T. N. Public Control From the Constitutional Right of Citizens to Partisipate in the State Affairs Management. Actual Problems of Russian Law, 2018, no. 10 (95), pp. 177-183 (in Russian). https://doi.org/10. 17803/19471.2018.95.10.177-183
5. Troitskaya T. V. A Citizen of the Russian Federation is a Subject of Public Control in Russia. Izvestiya of Saratov University. Economics. Management. Law, 2020, vol. 20, iss. 4, pp. 464-468 (in Russian). https://doi. org/10.18500/1994-2540-2020-20-4-464-468
6. Shirokov A. N., Yurkova S. N. The Present Stage of Reforming and Developing Public Policy in the Field of Local government. MunitsipaFnaia akademiya [Municipal Academy], 2018, no. 4, pp. 68-75 (in Russian).
7. Antonova N. A. The Constitutional Practice of the Municipal Public Authorities: Regularities and Devia-
tions. In: S. A. Avak'ian (ed.) Konstitutsionnaia teoriia i praktikapublichnoi vlasti: zakonomernosti i otkloneniya [The Constitutional Theory and Practice of Public Authorities: Patterns and Deviations. The Proceedings of the International Scientific Conference], Moscow, Iustitsin-form Publ., 2015, pp. 119-122 (in Russian).
8. Teplyashin I. V. Rights and Legal Interests of the Subjects of Public Control: the Content and Classification. Konstitutsionnoe i munitsipaFnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2021, no. 10, pp. 32-35 (in Russian). https://doi.org/10.18572/1812-3767-2021-10-32-35
9. On topical issues of municipal construction and development of legislation in the field of local self-government in the Russian Federation. Resolution of federal expert hearings 24.01.2022. Available at: https:// pruffme.com/landing/u1139665/op (accessed 12 April 2022) (in Russian).
10. Narutto S. V., Shugrina E. S. MunitsipaFnaya demokrati-ia: ot teorii k praktike [Municipal Democracy: From Theory to Practice]. Moscow, Iurlitinform Publ., 2020. 272 p. (in Russian).
11. Mikheeva T.N., Mikheev D.S. Institute of Public Hearings in the Context of Local Government Publicity Principle. Gosudarstvennaia vlast" i mestnoe samoupravlenie [State Power and Local Self-Government], 2016, no. 6, pp. 17-22 (in Russian).
12. Mikheev D. S., Mikheeva T.N. Publicity role in Implementation of Public Control at the Municipal Level. Vestnik Rossiiskogo universiteta kooperatsii [Vestnik of the Russian University of Cooperation], 2016, no. 1 (23), pp. 120-123 (in Russian).
13. Kilesso M. A. Subjects Executing Public Control over the Activities of Local Governments in Russia. Administpativnoe i munitsipaFnoe pravo [Administrative and Municipal Law], 2015, no. 3 (87), pp. 237-240 (in Russian). https://doi.org/10.7256/1999-2807.2015.3.14320
14. Chebotarev G. N. Public Control in Local Self-Government System. Konstitutsionnoe i munitsipaFnoe pravo [Constitutional and Municipal Law], 2017, no. 9, pp. 56-60 (in Russian).
15. On the Basis of Public Control in the Russian Federation. Federal Law 212-FZ of 21.07.2014. Sobranie zakonodateFstva RF [Collection of Laws of the Russian Federation], 2014, no. 30 (pt. I), art. 4213 (in Russian).
16. Berdnikova E. V. International Law Standards in the Public Control Sector. Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo [Public International and Private International Law], 2018, no. 4, pp. 6-9 (in Russian).
Поступила в редакцию 15.04.2022; одобрена после рецензирования 26.04.2022; принята к публикации 28.04.2022 The article was submitted 15.04.2022; approved after reviewing 26.04.2022; accepted for publication 28.04.2022
