CC BY
5518. Dugenec A.S. Administrativnyj arest (Administrative arrest), [Elektronnyj resurs]/ Rossijskij sledovatel'. 2004. No 2, SPS Konsul'tantPlyus
19. Zenina N.V. Ispolnenie postanovlenij po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: mesto v sisteme administrativnogo processa (Execution of decisions on administrative cases: a place in the system of administrative process), Administrativnoepravo iprocess. 2015. No 5. pp. 41 - 45.
20. Kirin A.V. Protivorechiya konceptual'no-pravovogo statusa aresta kak administrativnogo nakazaniya (Contradictions of conceptual and legal status of the arrest as an administrative penalty), [Elektronnyj resurs] / Administrativnoe pravo i process. 2011. No 9, SPS Konsul'tantPlyus.
21. Lamonov E. Postanovlenie sud'i ob administrativnom areste dolzhno ispolnyat'sya s momenta ego vstupleniya v zakonnuyu silu (The judgment on administrative arrest shall be executed when it enters into force), [Elektronnyj resurs] / Rossijskaya yusticiya. 2003. No 3, SPS Konsul'tantPlyus
22. Novikov A.V. O dopustimosti nemedlennogo ispolneniya postanovlenij o naznachenii administrativnogo nakazaniya (On the admissibility of immediate execution of administrative punishment decisions), Administrativnoe pravo iprocess. 2013. No 3. pp. 22 - 26.
23. Pronin K.V. Administrativnyj arest i diskvalifikaciya (The administrative arrest and disqualification) [Elektronnyj resurs], SPS Konsul'tantPlyus.
24. Stepanova O.A. Administrativnyj arest v svete reshenij Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii (Administrative detention in the light of the decisions of the Constitutional Court of the RF), [Elektronnyj resurs] / Zhurnal rossijskogo prava. 2008. No 12, SPS Konsul'tantPlyus.
Дата поступления: 15.01.2016 Received: 15.01.2016
УДК 340
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
УСМАНОВА Резида Минияровна
доктор юридических наук, декан юридического факультета Стерлитамакского филиала ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Стерлитамак, Россия. E-mail: rezidausmanova@yandex. ru
В системе местного самоуправления контрольными функциями наделены органы государственной власти, органы местного самоуправления, и население муниципального образования, которое осуществляет его непосредственно и через различные общественные структуры. Общественный контроль выступает одним из факторов развития гражданского общества в России, которое должно сопровождаться расширением контроля, осуществляемого непосредственно населением муниципального образования. В литературе, имеются несколько точек зрения на место общественного контроля в системе местного самоуправления. Автор отмечает, что общественный контроль следует рассматривать в качестве одной из форм
PUBLIC CONTROL IN THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AS A FACTOR OF DEVELOPMENT OF CIVIL
SOCIETY
USMANOVA Rezida Miniyrovna
Doctor of Sciences (Law), Dean of the Law Faculty of BashSU Sterlitamak Branch, Sterlitamak, Russia.
E-mail: [email protected]
In the system of local self-government the organs of state power, bodies of local self-government, and municipality population are endued with supervisory functions; municipality population exercise them directly and through various social structures. Public control is one of the factors in development of civil society in Russia, which should be accompanied by the extension of public control exercised directly by the municipality population. In the literature, there are several points of view on the place of public control in the system of local government. The author notes that public control should be considered as one of the forms of public participation in local government, and therefore, it is necessary to supplement the Federal law of 6 October 2003
участия населения в осуществлении местного са- «On General principles of organization of local моуправления, и, следовательно, необходимо до- self-government in the Russian Federation» with полнить Федеральный закон от 6 октября 2003 the relevant norm. года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующей нормой.
Ключевые слова: местное самоуправление, Key words: local government, civil society, con-гражданское общество, контроль, население, trol, population, form of participation, power. форма участия, власть.
«Демократический контроль может помешать власти стать диктатурой, но для этого следует потрудиться»
Ф. Хийек
Местное самоуправление - одно из условий развития гражданского общества, которое в свою очередь выступает главным условием существования правового государства. Одним из средств действительного становления местного самоуправления выступает контроль. В зависимости от того участвует ли население муниципального образования в его осуществлении, контроль в системе местного самоуправления можно поделить на следующие виды:
- государственный контроль, при котором субъектом осуществления выступают органы государственной власти;
- муниципальный или опосредованный контроль, который осуществляется через созданные органы местного самоуправления. Конечно, население в данном случае напрямую не выступает субъектом контроля, но интересы населения выражают выборные органы местного самоуправления, следовательно, при осуществлении контроля, например, за исполнением местного бюджета представительный орган выражает интересы населения, связанные с финансовой деятельностью муниципального образования. В этом плане, верно, пишет, О.В. Шинкарева, что «формально население не может организовать проверку какого-либо объекта и непосредственно не может участвовать в процедуре контроля, но местное самоуправление это форма осуществления народом своей власти, и следовательно, участвуя в местном самоуправлении, невозможно оставаться и вне сферы муниципального финансового контроля» [1, с. 9];
- общественный контроль, осуществляемый населением муниципального образования. Как указывает Ю.С. Яичникова «население, граждане не только выступают основным и главным субъектом местного самоуправления, но и равноправным субъектом контрольной деятельности в муниципальном образовании наряду с государственными и муниципальными органами» [2, с. 140].
При этом общественный контроль в системе местного самоуправления можно поделить на непосредственный контроль, осуществляемый населением муниципального образования, и на контроль, осуществляемый различными общественными структурами, куда входят граждане, проживающие на территории муниципального образования. Наше утверждение основано на ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее по тексту Федеральный закон № 212) [3], где закреплено право граждан на осуществление общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Соответственно, население муниципального образования вправе наблюдать за деятельностью органов местного самоуправления, а также осуществлять общественную проверку и давать оценку издаваемым актам и принимаемым решениям. Так и К.А. Антипьев считает, что общественный контроль может реализовываться через две формы: закрытую и открытую. «Закрытая» форма предполагает, что инициаторы общественного контроля должны быть объ-
единены в саморегулируемую организацию с официальным статусом, а «открытая» форма состоит в том, что в общественном контроле могут участвовать рядовые граждане при отсутствии каких-либо критериев отбора, кроме собственного желания участвовать в гражданском контроле. Заниматься общественным контролем может любой гражданин, любая группа граждан, заинтересованных в такой деятельности [4, с. 39]. Интересно, что, по его мнению, «все же открытая форма более демократична, чем «закрытая», но на длительный период она малофункциональна» [4, с. 40].
В теории нередко под общественным контролем понимают гражданский контроль, непосредственный демократический контроль. В этом плане интересна концепция Дж. Кина, где на видное место выходит вопрос о публичном демократическом контроле над действиями власти, что можно назвать «бдительностью» по отношению к ней. Общественное недоверие к власти мыслитель называет важной составляющей классического демократического наследия, полученного от эпохи раннего модерна. Он даже ставит задачу «сохранить и возродить настороженное отношение к власти» [5, с. 234]. Дж. Кин полагает даже, что со своей функцией неусыпного контроля «гражданское общество должно стать для политической власти вечным бельмом в глазу» [5, с. 345]. Однако. нам кажется, необходимо четко разграничить понятия контроля осуществляемого народом (как субъекта государственной власти) и непосредственного контроля граждан за деятельностью публичной власти.
Следовательно, общественный (публичный) контроль в системе местного самоуправления, возможно определить как народный или контроль населения (граждан), объединенных совместным проживанием на муниципальной территории. Полагаем, что еще одним синонимом рассматриваемому явлению является «гражданский контроль», который, по сути, не будет во многом отличаться от публичного и общественного контроля, в связи с чем, в литературе предлагается все три категории рассматривать как однопорядковые [2, с. 141].
Нет сомнений и в том, что сама деятельность населения по осуществлению контроля должна проходить в и интересах государства. Государство в лице государственных органов через такие правовые средства как закон, закрепляет право населения на осуществление общественного контроля, и этот контроль выступает дополнительным механизмом обеспечения законности. Как пишет Л.Т. Чихладзе «принципиально важно осознать то, что муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти» [6, с. 3].
Мнения ученых на место общественного контроля в системе местного самоуправления можно подразделить на некоторые направления.
Так, одни полагают, что общественный контроль выступает одной из форм участия населения в решении вопросов местного значения. Например, М. Курячая пишет, что развитая демократия требует наличия действенных механизмов участия граждан в ее осуществлении (в том числе - механизмов гражданского контроля) [7, с. 42]. Как формой участия граждан в публичной политике, общественный контроль считает, В.Р. Шмидт [8] Известная американская исследовательница Ш. Арнстейн определила общественный контроль также как наиболее прогрессивную форму такого участия из всех, что существуют [9, с. 178]. А.Д. Керимов, отмечает что, «.... общественный контроль является одной из форм участия граждан в управлении» [10, с. 25].
Анализируя взгляды различных ученых можно констатировать, что участвуя в решении вопросов местного значения, население осуществляет и общественный контроль. И соответственно, наряду с формами участия населения в осуществлении местного самоуправления, перечисленными в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11] выделяется и такая форма участия, как осуществление общественного контроля непосредственно населением, которую следует включить в соответствующую главу вышеназванного закона.
106
Другие же напротив, считают, что формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и являются своеобразным общественным контролем. Так, Е.А. Незнамова, считает, что формы осуществления местного самоуправления и есть формы общественного контроля [12, с. 177]. Примерно этой же позиции придерживается Е.С. Шугрина, которая относит все формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении к формам его контрольной деятельности [13, с. 307]. По-нашему, мнения этих ученых спорны.
Заслуживает внимание и позиция тех ученых, которые рассматривают общественный контроль через призму прав человека и гражданина. Так, Ю.А. Дмитриев, считает, что перечень конституционных прав граждан должен быть дополнен специальным упоминанием о праве граждан на участие в общественном контроле [14, с. 44]. М.А. Лапина и А.В. Лапин считают, что общественный контроль является определенным механизмом реализации право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [15]. Интересна позиция и Е.А. Огневой, которая под общественным контролем понимает механизм «обеспечения прав и свобод человека и гражданина, т.е. некий правозащитный механизм» [16, с. 9].
Есть и такая точка зрения, согласно которой контроль осуществляемый народом является способом соединения представительной и непосредственной демократии. И реализуется он через формы прямой демократии. В этом смысле представляет интерес малоизвестная отечественной юридической науке концепция Дж. Кина, в рамках которой ученым предложено выделять три эпохи в историческом развитии демократии - демократия собраний, представительная демократия и контролирующая демократия . Третья эпоха - эпоха контролирующей демократии. Понятие, введенное самым Дж. Кином для того, чтобы демократизировать наши представления о демократии. По его мнению, указанный вид демократии основан после второй мировой войны с введением более чем 100 различных контролирующих власть механизмов, до этого никогда не существовавших (антикоррупционные комиссии, общественные советы, саммиты, объединения по защите прав человека, демократический аудит, мониторинг выборов и т.д.). Это повысило возможность граждан осуществлять контроль над государством, механизм которого основан на принципах представительной демократии. Как указал Дж. Кин, контролирующая демократия является широкомасштабной мутацией, которая медленно, но очень последовательно трансформирует динамику духа, языка и институтов демократии [5, с. 45]. Т.е. согласно его концепции все институты местной демократии, так или иначе, трансформируются в контролирующую демократию.
В самом Федеральном законе № 212 также не совсем ясная формулировка по данному моменту. Так в ст. 18 указанного закона закреплено, что общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. Получается, что публичные слушания, будучи формой осуществления населением непосредственной власти выступают и формой общественного контроля.
Как бы то ни было, но одной из задач данного контроля является реализация инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина.
Примечательно, что сам общественный контроль не является новым институтом для нашего государства. Так, в 9 декабря 1965 г. Законом «Об органах народного контроля в СССР» было закреплено, что органами Народного контроля в СССР являются группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях. Однако, именно закон от 30 ноября 1979 года четко закрепил, что народный контроль это сочетание государствен-
107
ного контроля с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Тем не менее, как верно пишет В.Е. Карастелев: «Народный контроль, несмотря на массовую включенность граждан СССР, правовую основу, разветвленную систему органов, лишь условно можно отнести к общественному контролю, поскольку именно представители государства задавали нормы, правила и рамки работы. В этом смысле народный контроль представлял собой скорее специфический тип государственного контроля» [17, с. 24]. Но, комитет народного контроля был упразднен с принятием Закона СССР от 16 мая 1991 г «О Контрольной палате СССР», и можно сказать, что общественный контроль прекратил свое существование.
В Федеральном законе № 212 прописаны формы осуществления общественного контроля. При этом особую роль на наш взгляд должны играть средства массовой информации. Верно, отмечено, что СМИ следует рассматривать как «жизненно важное условие сосуществования открытого, толерантного и живого общества, в котором и великие догмы, и маленькие специфические верования удерживаются под контролем и в котором, благодаря наличию подлинного плюрализма средств массовой информации, индивиды и группы могут открыто выражать свою солидарность или свое несогласие с симпатиями и антипатиями других граждан, а также высказывать собственные идеи, взгляды и предложения» [18, с. 167].
Население как субъект осуществления общественного контроля не наделено властными полномочиями и их контрольная деятельность, носит общественный характер, вследствие чего «общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия» [19, с. 36]. В ст. 27 Федерального закона № 212 субъект общественного контроля в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Как видим, реальных механизмов воздействия у населения нет. Также в законе не установлены обязанности государственных и муниципальных органов власти во взаимоотношениях с субъектами общественного контроля. Верно, пишет Г.Н. Чеботарев, «можно сделать вывод, что институт общественного контроля еще только формируется и его становление будет зависеть и от конституционно-правового регулирования, и от использования административно-правовых инструментов» [20].
На практике можно увидеть реализацию общественного контроля посредством различных процедур. При органах местного самоуправления создаются общественные советы и общественные палаты. Однако, возможна деятельность и иных структур, независимых от органов местного самоуправления, как например, в г. Перми, где действует гражданская палата, основной деятельностью которой является гражданский контроль.
Важнейшей составной частью развития демократического процесса, становления гражданского общества, становится разработка таких универсальных процедур как: избрание народом высшего законодательного органа; равенство избирательных прав; всеобщность избирательного права; ограничение прав меньшинства решением большинства; непрерывный общественный контроль и др. И, безусловно, осуществление как государственной власти, так и осуществление власти непосредственно органами местного самоуправления должно не только легитимироваться, но и контролироваться населением.
Общественный контроль - одна из самых эффективных форм участия общественности в процессах принятия решений и развитие гражданского общества должно сопровождаться его расширением.
Библиографические ссылки
1. Шинкарева О.В. О системе муниципального финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2011. № 4. С. 8-15.
2. Яичникова Ю. С. О взаимодействии органов местного самоуправления с населением и общественными институтами в сфере контрольной деятельности // Марийский юридический вестник. 2012. № 9. С.139-143.
3. Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014 . № 30 (часть I). Ст. 4213.
4. Антипьев К.А. Использование механизма общественного контроля в системе местного самоуправления // Местное право. 2011. № 5. С. 37-41.
5. Кин Дж. Демократия и гражданское общество / пер. с англ. Дж. Кин. М. : Прогресс-Традиция, 2001.
6. Чихладзе Л.Т. К вопросу о понятии и признаках местного самоуправления // Правовая инициатива. 2015.№ 1. С. 3.
7. Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 41-44.
8. Шмидт В. Гражданский контроль как форма участия граждан в публичной политике [Электронный ресурс]. URL: http: // www.demos-center.ru.
9. Arnstein S. A ladder of citizen participation in the USA // Journal of the Royal Town Planning Institute, vol. 57, no. 4, pp. 176-182.
10. Керимов А.Д. Государственная ориентация общественной жизнедеятельности: вопросы теории: монография. М. : Норма - ИНФРА-М, 2014.
11. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009.
13. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М. : Норма, 2010.
14. Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия гражданского общества // Современное право. 2014. № 8. С. 43- 45.
15. Лапина М.А., Лапин А.В. Общественный финансовый контроль как показатель развития гражданского общества // Финансовое право. 2012. № 4. С. 2-4.
16. Огнева Е.А. Общественный контроль в системе прав и свобод человека и гражданина в Российской федерации: конституционно-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук. М, 2015.
17. Карастелев В.Е. Институционализация общественного контроля в системе правосудия и правоохранительной деятельности в современной России : дис. ... канд. полит. наук. М., 2015.
18. Кин Дж. Демократия и упадок общественных средств массовой информации / пер. с англ. Дж. Кин // Демократия. Теория и практика. М., 1996.
19. Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. С. 32-37.
20. Чеботарев Г.Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике. [Электронный ресурс]. URL: // http: // отрасли-права.рф/аГМе/14711.
References
1. Shinkareva O.V. O sisteme municipal'nogo finansovogo kontroly (On the system of municipal financial control), Audit i finansoviy analis. 2011. No. 4, pp. 8-15.
2. Yichnikova Yu.S. O vzaimodeistvii organov mestnogo samoupravleniy s naseleniem I obchestvennimi institutami v sfere kontrol'noi deytel'nosti. (On the interaction of local governments with the population and public institutions in the field of control activities), Mariiskii yuridicheskii vestnik. 2012. No. 9, pp. 139-143.
3. Federal'nyj zakon ot 21.07.2014g. No. 212-FZ «Ob osnovax obchestvennogo kontrolyu v RF» (Federal law from 21.07.2014 No. 212-FZ «On fundamentals of public control in the Russian Federation»), Sobranie zakonodatel'stva RF, 2014, No. 30(I). St. 4213. Ст. 4213.
4. Antip'ev K.A. Ispol'zovanie mehanizma obchestvennogo kontrolyu v sisteme mestnogo samoupravleniyu (The use of mechanism of public control in the system of local government). Mestnoe pravo. 2011. No. 5, pp. 37-41.
5. Kin Dzh. Demokratiyu i grazhdanskoe obchestvo, perevod s angl. Kin Dzh. (Democracy and civil society). M. Progress-Tradiziyu. 2001.
6. Chihladze L.T. K voprosu o ponyutii I priznakah mestnogo samoupravleniyu (The question of the concept and characteristics of local government). Pravovayu iniziativa. 2015. No. 1, p. 3.
7. Kuryuchayu M.M. Elektronnayu demokratiyu kak vizov sovremennoi pravovoi politiki (Electronic democracy as a challenge to modern legal policy). Konstituzionnoe i munizipal'noepravo. 2013. No. 1, pp. 41-44.
8. Shmidt V. Gpazhdanskii kontrol' kak forma uchastiyu grazhdan v publichnoi politike (Civilian control as a form of citizen participation in public policy). [Elektronik resource]. URL: http: // www.demos-center.ru.
9. Arnstein S. A ladder of citizen participation in the USA. Journal of the Royal Town Planning Institute, vol. 57, no. 4, pp.176-182.
10. Kerimov A.D. Gosudarstvennayu orientaziyu obchestvennoi zhiznedeyutel'nosti: voprosi teorii: mono-grafiyu (State orientation of social life: theory: monograph). M. Norma-INFRA-M, 2014.
11. Federal'nyj zakon ot 6.10.2003g. No. 131-FZ «Ob obchih prinzipah organizazii mestnogo samoupravleniyu v RF» (Federal law of 6 October 2003 «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation») Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. No. 40. St. 3822.
12. Neznamova EA. Mestnoe samoupravlenie: proshloe, nastoyuchee, buduchee. (Local government: past, present, future), М., 2009.
13. Shugrina E.S. Munizipal'noe pravo: uchebnik. (Municipal law: the textbook). М. Norma, 2010.
14. Dmitrieva Yu. A. Osuchestvlenie obchestvennogo kontrolyu v Rossii bez uchastiyu grazhdanskogo ob-chestva. (The implementation of public control in Russia without the participation of civil society). Sov-remennoepravo. 2014. No. 8, pp. 43-45.
15. Lapina М.А., Lapin A.V. Obchestvennii finansovii control kak pokazatel razvitiyu grazjdanskogo ob-chestva. (Public financial control as an indicator of civil society development). Finansovoepravo. 2012. No. 4. pp. 2-4.
16. Ogneva Е.А. Obchestvennii control v sisteme prav i svobod cheloveka i grazjdanina: konstituzionno-pravovoe issledovanie. ( Public control in the system of the rights and freedoms of man and citizen in the Russian Federation: constitutional legal research). М. 2015.
17. Karasteleva V.E. Institualizaziyu obchestvennogo kontrolyu v sisteme pravosudiyu i pravoohpanitel'noi deyutel'nosti v sovremennoi Rossii. (The institutionalization of public control in the justice system and law enforcement in modern Russia). М. 2015.
18. Kin Dzh. Demokratiyu i upadok obchestvennih sredstv massovoi informazii, perevod s angl Kin Dzh. (Democracy and the decline of public media). М. 1996.
19. Pyulin S.V. Munizipal'nii control: problem I puti pravovogo obespecheniyu. (Municipal control: problems and ways of legal support). Konstituzionnoe i munizipal'noe pravo. 2006. No. 11, pp. 32-37. Chebotarev G.N. Obchestvennii control za deyutel'nost'yu organov publichnoi vlasti: ot teorii k praktike. (Public control over the activities of public authorities: from theory to practice). [Elektronik resource] URL: // http: // otrasli-prava rf/article/14711.
Дата поступления: 15.01.2016 Received: 15.01.2016
