ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

КУЗЬМИЧ Наталия Михайловна,

аспирант кафедры государственного и административного права Сургутского государственного университета e-mail: nataliya.kuzmich93@mail.ru

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

Аннотация. Статья раскрывает нормативные и институциональные предпосылки формирования системы общественного контроля в Российской Федерации в целом и в муниципальных образованиях, в частности. Общественный контроль рассматривается как одна из форм участия граждан в осуществлении полномочий органов публичной власти, анализируется эффективность такой формы участия применительно к осуществлению местного самоуправления.

Ключевые слова: общественная власть, общественный контроль, местное самоуправление, участие в осуществлении местного самоуправления, участие граждан в управлении делами государства, участие в осуществлении полномочий органов публичной власти.

KUZMICH Natalia Mikhaylovna,

post-graduate student of the Department of State and Administrative Law, Surgut state University

FORMATION OF SYSTEM OF PUBLIC CONTROL IN MUNICIPAL UNION

Annotation. The article reveals the normative and institutional prerequisites for the formation of the system of public control in the Russian Federation as a whole and in municipalities in particular. Public control is considered as one of the forms of citizens ' participation in the exercise of powers of public authorities, the effectiveness of this form of participation in relation to the implementation of local self-government is analyzed.

Key words: public authority, public control, local self-government, participation in the implementation of local self-government, participation of citizens in the management of state Affairs, participation in the exercise of powers of public authorities.

Одним из признаков республики являются вовлеченность граждан в осуществление публичной власти, участие в осуществлении ее основных функций. Право граждан на участие в управлении делами государства, будучи важнейшим конституционным правом, реализуется во множестве новых форм, в том числе таких, которые были обобщены в конституционной теории и положениях законодательства понятием общественного контроля. По мнению многих авторов, развитие институтов участия в осуществлении государственной власти и местного самоуправления позволяет говорить о новом правовом явлении -общественной власти [11; 10]. При этом правовая природа общественной власти оценивается подчас противоположным образом: и через противопоставление публичной власти, и через их

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018

отождествление. Но консенсус достигнут в том, что система общественного контроля рассматривается как одна из важнейших функций общественной власти [10].

Функции общественного контроля реализуются на всех уровнях публичной власти (федеральной, субъектов Федерации, муниципальных образований), но, пожалуй, именно в муниципальных образованиях задачи общественного контроля могут быть реализованы наиболее эффективно за счет двух факторов: 1) институциональной определенности (формы участия населения в осуществлении местного самоуправления сложились уже относительно давно, дополнение их формами общественного контроля имело характер логичного развития практики такого участия); 2) достаточно сильной вовлеченности граждан в дела муниципалитетов.

Тем не менее правовое регулирование общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления требует дальнейшего совершенствования. В этой связи необходимо определить основные элементы системы общественного контроля в сфере местного самоуправления, его особенности, а также проблемы, которые сдерживают развитие и достижение эффективного результата такого вида контроля [3, с. 114].

В России формирование общественных палат осуществилось «сверху вниз», опыт деятельности Общественной палаты РФ был распространен сначала на субъекты Федерации, а потом и на муниципальные образования.

С одной стороны, контроль есть важная функция органов публичной власти, но, с другой - форма влияния народа, населения, граждан на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по организации исполнения норм права, реализации субъектами правоотношений своих прав и обязанностей, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Общественный контроль является одной из важнейших форм участия населения в жизни общества, побуждающей активную гражданскую позицию граждан, способствующей развитию гражданского общества. Он может быть направлен на органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и коммунальные предприятия, учреждения и организации, на отдельных должностных лиц с целью соблюдения ими социальных норм, посредством которых гарантируются права и свободы человека, удовлетворяются потребности и интересы граждан.

Как вид социального контроля общественный контроль является функцией гражданского общества и способом привлечения населения к управлению обществом и государством. Так же это важная форма реализации современной демократии, так как дает возможность населению участвовать в государственном управлении, в решении государственных и общественных дел, активно влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Участниками общественного контроля могут выступать как отдельные граждане, так и их объединения. В частности, Н.С. Вавилов и Т.Н. Михеева подчеркивают, что привлечение населения и институтов гражданского общества к мероприятиям муниципального контроля в значительной мере повышает легитимность этих мероприятий [1, с. 135].

Российская модель общественного контроля после долгих дискуссий получила законодательное закрепление с принятием Федераль-

ного закона от 21 июня 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7] (далее - Федеральный закон № 212). Он устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Советская система государства и права не отрицала необходимость контроля за государственной властью со стороны общества. Первое различие двух моделей общественного контроля (прежней - советской и современной - российской) заключается в юридической силе и характере принимаемых субъектами контроля решений. Советская модель предполагала императивно-властный характер общественного контроля, а существующая в настоящее время в России -исключительно рекомендательный. Согласно Закону 1979 г. «О народном контроле в СССР» народный контроль в СССР сочетал государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Такая модель исходила из постулата, что «контроль без власти есть пустая фраза.., для того чтобы контролировать, нужно иметь власть», и, соответственно, предполагала, что решения субъектов народного контроля обладали принуждающей юридической силой [5, с. 115].

Согласно ст. 4 Федерального закона № 212 под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Вышеуказанным Законом предусмотрены следующие формы осуществления общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания [2, с. 18].

Результаты общественного контроля, как уже было отмечено, имеют рекомендательный характер, а субъекты контроля самостоятельно своими актами влиять на процесс принятия управленческих решений не могут. Законодательное определение акцентирует внимание на

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018

том, что дело общественности - это наблюдение, проверка, анализ и оценка, т.е. гражданское общество не может принимать властных решений, так как это прерогатива государственных и муниципальных органов власти.

Можно согласиться с позицией Г.Н. Чеботарева, который отмечает, что Федеральный закон № 212 не регламентирует исчерпывающим образом юридические процедуры осуществления общественного контроля. Предстоит еще разработать административные регламенты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с субъектами общественного контроля [9, с. 63]. Чтобы обеспечить эффективное общественное участие граждан в государственном управлении, необходимо прежде всего создать действующие правовые механизмы, в том числе и в сфере общественного контроля [8, с. 1076].

Нормы Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» довольно сложны для толкования и применения. Содержание ст. 3 определяет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, т.е. определяет граждан как субъектов возникающих правоотношений. В то же время в ст. 9 указывается перечень субъектов общественного контроля, который включает в себя общественные организации и объединения, но нет упоминания об отдельных гражданах. Понять законодателя можно двояко: либо он отнес отдельных граждан к иным организационным структурам общественного контроля, либо он дифференцировал субъектов и участников общественного контроля. Юридически различия между ними заключаются в том, что только субъекты общественного контроля могут своим решением инициировать его осуществление, в то время как граждане и общественные объединения таким правомочием не наделены [12, с. 157]. Замечу, что конституционное право граждан на обращение уже позволяет им фактически участвовать в контроле за деятельностью органов публичной власти, но соглашусь с позицией Ю.А. Дмитриева, считающего, что перечень конституционных прав граждан должен быть дополнен специальным упоминанием о праве граждан на участие в общественном контроле [4, с. 44].

Инициатива общественного контроля, по общему правилу, реализуется через институты-посредники, что уже может заметно снизить ее эффективность. Так, согласно ст. 10 Федерального закона № 212 субъекты общественного контроля вправе в случае выявления фактов

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018

нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации и в органы прокуратуры; а также обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Формирование системы общественного контроля в муниципальных образованиях основывается на тех же правовых принципах, что и в субъекте Федерации, и российском федеративном государстве в целом. Это означает, что аналогичными должны быть не только содержание и юридические результаты общественного контроля, но и его формы и субъекты, иными словами, аналогичными должны быть системные характеристики общественного контроля в муниципальном образовании. В условиях делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий для осуществления такая аналогия представляется наиболее рациональной и даже неизбежной. Однако недопустимо пренебрегать конституционным требованием независимости местного самоуправления от государства. Полагаю, что конституционная автономия в организации общественного контроля может проявиться как раз в расширении перечня субъектов и форм общественного контроля. Во всяком случае в муниципальном образовании наиболее важны и эффективны такие формы общественного контроля, которые могут быть реализованы непосредственно; и именно - общественный совет муниципального образования дает такую возможность.

В.В. Гриб отмечает, что определить место и роль общественных советов в системе общественного контроля в Российской Федерации представляется наиболее целесообразным в свете анализа ст. 13 Федерального закона № 212. Однако в вопросах компетенции и взаимоотношений общественных советов с органами местного самоуправления отношения складываются

неодинаково. Различия касаются и форм организации нормотворческого процесса, процедуры рассмотрения вопросов. Например, представляется дискуссионным положение, что представители законодательной власти, будучи народными избранниками, не нуждаются в дополнительном контроле со стороны общественности [3, с. 185].

Исходя из требований Закона, следует дополнить уставы муниципальных образований положениями о формах общественного контроля в отношении деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также конкретными механизмами общественного контроля. Эффективность общественного контроля, разумеется, зависит от степени информированности населения. Как отмечает Д.С. Михеев, «муниципальные органы, сформированные населением, решающие вопросы жизнеобеспечения муниципальных образований в интересах жителей, обязаны информировать граждан о своей деятельности» [6, с. 140]. Процесс создания общественных палат (советов) муниципальных образований только начался, а создание общественных советов не носит обязательного характера для органов местного самоуправления, т.е. целый уровень органов власти остается фактически без общественного контроля либо контроль должен осуществляться через механизмы действующих сегодня общественных палат Российской Федерации.

В Ханты-Мансийском автономном округе -Югре порядок формирования и работы общественных советов, образуемых при органах местного самоуправления муниципальных образований округа, разъяснен соответствующими методическими рекомендациями. Согласно этому документу общественный совет является постоянно действующими консультативно-совещательными органом; он создается в целях обеспечения взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, осуществляющими деятельность на территории муниципального образования, а также для содействия в решении важных для населения вопросов экономического и социального развития, разработке мер по поддержке гражданских инициатив, вовлечения граждан в непосредственное управление муниципальным образованием, а также реализации их прав на осуществление общественного контроля.

В городе Сургуте общественный совет формируется в соответствии с Положением об Общественном совете города Сургута [13]. Общественный совет формируется из 18 граждан Россий-

ской Федерации, достигших совершеннолетия и проживающих на территории города Сургута: по 6 представителей общественных объединений, некоммерческих организаций, зарегистрированных и действующих на территории города Сургута, граждан Российской Федерации, пользующихся общественным авторитетом и уважением в обществе, предложенных главой города, председателем Думы города, а также избранных по итогам конкурсного отбора на основании поданных заявок.

Регламент Общественного совета города Сургута, утвержденный решением Общественного Совета города Сургута (протокол от 11.12.2017 г. № 3) [15], содержит правила внутренней организации и описывает порядок деятельности Общественного совета по осуществлению своих функций. В частности, он предусматривает, что Общественный совет проводит свою работу в следующих формах: заседания и опросы (заочное голосование). Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал; при этом заседание считается правомочным, если в нем приняли участие не менее 2/3 от общего числа членов Совета. Решения Общественного совета оформляются протоколом и подписываются председателем совета и секретарем.

Опыт работы Общественного совета города Сургута позволяет сделать первые обобщения о направлениях деятельности этого органа общественной власти. Так, на его заседаниях рассматривались такие вопросы, как утверждение списка делегатов для участия в отраслевой конференции в рамках общественного этапа отбора кандидатов на должность директора Департамента физической культуры и спорта ХМАО -Югры от города Сургута, согласование проекта распоряжения губернатора ХМАО о внесении дополнений в План противодействия коррупции в ХМАО на 2018 - 2019 гг. На одном из заседаний Общественным советом был рассмотрен проект федерального закона по вопросам назначения и выплаты пенсий, причем было принято решение, что проект закона нуждается в доработке. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что на данный момент новый институт гражданского общества, каким и являются общественный совет муниципального образования, находится в стадии своего становления. С одной стороны, в его заседаниях поднимаются проблемы города, самые злободневные, волнующие людей темы. С другой - говорить о высокой эффективности этого института с точки зрения реализации общественных интересов и решения задач эффективного общественного контроля за

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018

деятельностью органов местного самоуправления, наверное, преждевременно

Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод, что только от активности субъектов общественного контроля будут зависеть результаты общественного контроля. Следует отметить, что недостаточная правовая упорядоченность механизмов осуществления общественного контроля пока еще не способствует его широкому применению на практике, хотя таковая потребность имеется, поскольку население муниципального образования заинтересовано в проверке органов местного самоуправления, которым доверено управление местными делами. Соответственно, это влияет на эффективность осуществления местного самоуправления в целом.

На уровне федерального законодательного регулирования сделан первый шаг на пути урегулирования вопросов общественного контроля, но необходимо принять муниципальное нормативные правовые акты, которые смогут обеспечить «ясность» в отношениях органов местного самоуправления и сообщества каждого муниципального образования в вопросах построения системы общественного контроля.

Внедрение института общественного контроля на муниципальном уровне является одной из дополнительных форм взаимодействия общества и органов местного самоуправления. В связи с этим важно сделать максимально открытыми, гласными все вопросы формирования общественных советов и дальнейшего осуществления ими общественного контроля, так как деятельность органов местного самоуправления должна строиться на основе публичности и широкой информированности граждан, тесного общения с местным сообществом. При соблюдении всех условий муниципальные органы власти могут рассчитывать на поддержку жителей, их участие в решении вопросов местного значения, чем достигается главная цель местного самоуправления.

Список литературы:

[1] Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. М.: Юрист, 2016. - 224 с.

[2] Вольфсон Э.Н. Общественный контроль как механизм дебюрократизации государственного управления и местного самоуправления: сб. науч. тр. 2018. С. 14 - 22.

[3] Гриб В.В. Общественный контроль: учеб. М.: ИГ «Юрист», 2017. - 656 с.

[4] Дмитриев Ю.А. Осуществление общественного контроля в России без участия граж-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018

данского общества // Современное право. 2014. № 8. С. 43 - 45.

[5] Кузнецов А.С. Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о соотношении понятий // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. № 3. С. 113-117.

[6] Михеев Д.С. Местное самоуправление и общественный контроль // Евразийский юридический журнал. 2018. №5 (120). С. 139 - 141.

[7] Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ // Росс. газ. 2014. 23 июля.

[8] Чеботарев Г.Н. Общественное участие граждан в осуществлении публичной власти // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 6 (43). С. 1075-1079.

[9] Чеботарев Г.Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 62 - 65.

[10] Чеботарев Г.Н. Общественное представительство. М.: Юрист, 2017. С. 19.

[11] Филиппова Н.А. Публичная власть в современном государстве: учеб. пособие / Н. А. Филиппова ; Сургут. гос. ун-т. Сургут: ИЦ СурГУ, 2017. С. 46.

[12] Филиппова Н.А. Общественный инспектор как участник общественного контроля // Вестник Сургутского гос. ун-та. 2018. № 2. С. 155 - 160.

[13] Методические рекомендации для органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по вопросам формирования и организации работы общественных советов (Методические рекомендации) // Департамент общественных и внешних связей Ханты-Мансийского автономного округа -Югры Официальный сайт. URL: http://www. depos.admhmao.ru/grazhdanskoe-obshchestvo / metodicheskie-materialy/770757/ metodicheskie-rekomendatsii-dlya-organov-mestnogo-samoupravleniya-khanty-mansiyskogo-avtonomnogo-okr.html (дата обращения: 17.10.2018).

[14] Постановление главы города Сургута от 18 ноября 2015 г. № 135 «Об общественном совете города Сургута» / / Администрация города Сургута. URL: http://www.admsurgut.ru/ rubric/22496/Normativnye-dokumenty.html (дата обращения: 17.10.2018).

[15] Администрация города Сургута. Официальный сайт. URL: http://admsurgut.ru/ files/materials/files / files2/%D1%80%D0%B5 % D0% B3%D0%BB%D0%B0%D0%BC% D0% B

5%D0%BD% D1% 82.pdf (дата обращения: 07.11.2018).

Spisok literatury:

[1] Vavilov N.S., Miheeva T.N. Pravovoe reg-ulirovanie deyatel'nosti institutov grazhdanskogo obshchestva na municipal'nom urovne. M.: Yurist, 2016. - 224 s.

[2] Vol'fson E.N. Obshchestvennyj kontrol' kak mekhanizm debyurokratizacii gosu-darstven-nogo upravleniya i mestnogo samoupravleniya: sb. nauch. tr. 2018. S. 14 - 22.

[3] Grib V.V. Obshchestvennyj kontrol': ucheb. M.: IG «Yurist», 2017. - 656 s.

[4] Dmitriev Yu.A. Osushchestvlenie obsh-chestvennogo kontrolya v Rossii bez uchastiya grazhdanskogo obshchestva // Sovremennoe pravo. 2014. № 8. S. 43 - 45.

[5] Kuznecov A.S. Obshchestvennyj kontrol', gosudarstvennyj kontrol', gosudarstvennyj audit: k voprosu o sootnoshenii ponyatij // Gosudarst-vennyj audit. Pravo. Eko-nomika. 2012. № 3. S. 113-117.

[6] Miheev D.S. Mestnoe samoupravlenie i obshchestvennyj kontrol' // Evrazijskij yuridich-eskij zhurnal. 2018. №5 (120). S. 139 - 141.

[7] Ob osnovah obshchestvennogo kontrolya v Rossijskoj Federacii»: Federal'nyj zakon ot 21.07.2014 g. № 212-FZ // Ross. gaz. 2014. 23 iyulya.

[8] Chebotarev G.N. Obshchestvennoe uchastie grazhdan v osushchestvlenii publichnoj vlasti // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya. 2013. № 6 (43). S. 1075-1079.

[9] Chebotarev G.N. Obshchestvennyj kon-trol' za deyatel'nost'yu organov publichnoj vlasti:

ot teorii k praktike // Konstitucionnoe i munici-pal'noe pravo. 2015. № 8. S. 62 - 65.

[10] Chebotarev G.N. Obshchestvennoe pred-stavitel'stvo. M.: Yurist, 2017. S. 19.

[11] Filippova N.A. Publichnaya vlast' v sovremennom gosudarstve: ucheb. posobie / N. A. Filippova ; Surgut. gos. un-t. Surgut: IC SurGU, 2017. S. 46.

[12] Filippova N.A. Obshchestvennyj inspektor kak uchastnik obshchestvennogo kon-trolya // Vestnik Surgutskogo gos. un-ta. 2018. № 2. S. 155 - 160.

[13] Metodicheskie rekomendacii dlya organov mestnogo samoupravleniya Hanty-Mansi-jskogo avtonomnogo okruga - Yugry po voprosam formirovaniya i organizacii raboty obshchestven-nyh sovetov (Metodicheskie rekomendacii) // Departament obshchestvennyh i vneshnih svyazej Hanty-Mansijskogo avtonomnogo okruga - Yugry Oficial'nyj sajt. URL: http://www. depos.admh-mao.ru/grazhdanskoe-obshchestvo/metodichesk-ie-materialy/770757/ metodicheskie-rekomendat-sii-dlya-organov-mestnogo-samoupravleni-ya-khanty-mansiyskogo-avtonomnogo-okr.html (data obrashcheniya: 17.10.2018).

[14] Postanovlenie glavy goroda Surguta ot 18 noyabrya 2015 g. № 135 «Ob obshchest-vennom sovete goroda Surguta» / / Administraciya goroda Surguta. URL: http://www.admsurgut.ru/ rubric/22496/Normativnye-dokumenty.html (data obrashcheniya: 17.10.2018).

[15] Administraciya goroda Surguta. Ofi-cial'nyj sajt. URL: http://admsurgut.ru/files/ materials/files/

files2/% D1% 80%D0%B5%D0% B3%D0%B-B%D0%B0%D0%BC% D0% B5% D0%B-D% D1%82.pdf (data obrashcheniya: 07.11.2018).

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018