CC BY
42Д.А. Агапов, D.A. Agapov,
кандидат педагогических наук, доцент Candidate of Pedagogical, Associate
кафедры земельного и экологического права Professor,
Саратовской государственной Saratov State Law Academy
юридической академии agapovda@mail.ru
О некоторых аспектах экологического нормирования в Российской Федерации и путях его совершенствования
Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью роли экологического нормирования в России. Цель статьи — проанализировать состояние экологического нормирования и его специфику. Реализация поставленных задач была достигнута при помощи общенаучных (диалектический, анализа, синтеза) и частнонаучных (формально-юридический, сравнительно-правовой) методов.
В статье рассмотрены проблемы, важные для разработки обобщающей теории экологического нормирования, сделана попытка представить основные теоретические положения эконормирования. Раскрываются вопросы создания системы экологического нормирования при кодификации экологического законодательства Российской Федерации, предлагаются пути решения проблем повышения эффективности правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и здоровья человека.
Ключевые слова: механизм правового регулирования, предельно допустимые воздействия, экологический контроль, экологическое нормирование, экосистема, плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Some aspects of environmental regulation in the Russian Federation and the ways of its improvement
Abstract: topicality of the article bases on the importance of the role of environmental regulation in the Russian Federation. The goal of the article is to analyze the state of environmental regulation in the Russian Federation and its specificity. The implementation of the research objectives was achieved with the help of general scientific (dialectical method, analysis, synthesis) and special scientific methods (formal-legal and comparative-legal methods). The article describes the issues that are important for the development of environmental regulation generalizing theory, as well as an attempt to present the basic theoretical principles environmental regulation.
Presents the issues of creation of environmental regulation system for the codification of environmental legislation of the Russian Federation, proposed solutions to problems the solution of problems of increase of efficiency of legal regulation in the sphere of environmental protection and human health.
Keywords: mechanism of legal regulation, the maximum permissible exposure, environmental control, environmental regulation, ecosystem, payment for negative impact on environment.
В современном природоохранном законодательстве одним из базовых институтов правового регулирования является нормирование в сфере охраны окружающей среды (далее — ОС). Его функционирование связано с таким важнейшим принципом экологического законодательства, как обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на основе внедрения наилучших технологий.
Экологическое нормирование, прежде всего, является междисциплинарным понятием. К данному термину обращаются биологи, юристы, инженеры и т. д.
Одним из основоположников экологического нормирования можно по праву считать академика С.С. Шварца, хотя его работы и не содержат обсуждения проблем нормирования в современном толковании [1, с. 145].
По определению О.Ф. Садыкова, «экологическое нормирование — это специальная научно-исследовательская и нормативно-правовая деятельность по обоснованию экологических критериев качества окружающей среды и разработке основанных на этих критериях нормативов допустимых антропогенных воздействий, природоохранных норм и правил применительно ко всем основным формам хозяйственной деятельности» [2, с. 45].
Словосочетание «экологическое нормирование» как альтернатива гигиеническому нормированию стало появляться в отечественной научной литературе в начале 70-х гг. XX в.
В России экологическое нормирование наиболее активно проводится с 1990-х гг. в соответствии с требованиями Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» [3] и постановления Правительства РФ № 545 [4]. При этом основное внимание, прежде всего, уделялось различного рода промышленным предприятиям, которые являются очевидными загрязнителями ОС.
Однако важно отметить, что не только производственные объекты загрязняют ОС, но и всякая антропогенная деятельность: любая деятельность сопровождается большим или меньшим воздействием на ОС и, как следствие, может приводить как к значительным изменениям природной среды, так и, не представляя особой экологической опасности, оказывать какое-либо влияние ^ на состояние ОС. Таким образом, следует давать адекватную качественную и к количественную оценку любой деятельности с точки зрения воздействия на ОС и соответственно вырабатывать и осуществлять необходимые мероприя-§ тия по минимизации этих воздействий в целях сохранения благоприятной ОС. Таковые оценка и мероприятия могут осуществляться и осуществляются ^ через процедуру экологического нормирования с распространением ее на <5 всякую техногенную деятельность в России.
:: Под предельно допустимым выбросом (ПДВ) понимается объем (количе-^ ство) выбрасываемого загрязняющего (вредного) вещества за единицу времени ° из источника (или совокупности источников) в ОС (атмосферу), превышение к которого ведет к загрязнению приземного слоя воздуха и создает опасность т для здоровья человека, животного и растительного мира (ведет к превышению ш нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) в среде, окружающей источник загрязнения). А предельно допустимый сброс (ПДС) — это масса загрязняющих веществ в сточных водах, максимально допустимая к отведению 46 в установленном режиме в данном пункте водного объекта в единицу времени
- с целью обеспечения норм качества воды в контрольном пункте.
Проектные значения нормативов ПДВ для отдельных стационарных источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и (или) для организации-природопользователя в целом (или ее отдельных территорий) ^ определяются исходя из того, чтобы содержание загрязняющих (вредных) веществ в атмосферном воздухе не превышало установленных для этих веществ нормативов ПДК, в том числе с учетом возможного наличия в атмосферном воздухе многих загрязняющих (вредных) веществ (ее фонового загрязнения) и выбросов загрязняющих (вредных) веществ от нескольких источников, а также с учетом возможных наиболее неблагоприятных метео- и иных условий.
(О
о
сч
Проектные значения нормативов ПДС для организации-природопользователя определяются из условия обеспечения содержания загрязняющих веществ в природных водных объектах в соответствующих местах водопользования не более установленных для этих веществ нормативов ПДК, в том числе с учетом фонового загрязнения водных объектов и наличия многих источников сбросов загрязняющих веществ. Проект нормативов ПДС разрабатывается природопользователем для каждого выпуска сточных вод в ОС с соответствующего объекта (как для неорганизованного выпуска, о например с ливневыми сточными водами, так и для организованного, напри- К мер, с очистных сооружений). Разрабатывать нормативы ПДС не требуется, 0 когда сброс сточных вод осуществляется в действующие канализационные Ы сети системы городского или районного коммунального хозяйства. £
Таким образом, единственным возможным основанием для отказа в £ утверждении проектов ПДВ, НДС, согласовании НДС является их несоот- а ветствие требованиям, содержащимся в Рекомендациях по оформлению и со- э держанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу | (ПДВ) для предприятия, утвержденных Госкомгидрометом СССР 28 августа | 1987 г. (далее — Рекомендации), и Методике разработки НДС, утвержденной £ МПР России 17 декабря 2007 г. (далее — Методика).
Указанный вывод подтверждается сложившейся судебной практикой [5—7]. 0 В проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение р (далее — НООЛР) определяются виды, объемы образования и класс опасно- Р сти для природной среды отходов, место их размещения, размеры выделяемых 5 в площадей и объемов для их складирования, хранения или захоронения, обез- у | вреживания, утилизации, способы и условия размещения отходов и другие X * показатели, связанные с предотвращением или ограничением негативного г р влияния отходов на состояние ОС.
Разработка проектов нормативов ПДВ, ПДС, НООЛР может осущест- п вляться организацией-природопользователем самостоятельно, но, как пра- Ш
о
о
с О о ^
т и
ш ш
I с
а ^
вило, для их разработки привлекаются специализированные организации. с ф При разработке проектов нормативов ПДВ, ПДС, НООЛР используются 0 £ соответствующие нормативные и методические документы [8, 9].
Разработанные проекты нормативов ПДВ, ПДС и НООЛР для организации-природопользователя представляются на согласование в специально уполномоченные государственные органы исполнительной 47
власти (в настоящее время — соответствующие территориальные органы -
Ростехнадзора). Согласованные нормативы ПДВ, ПДС и НООЛР действуют в течение срока, устанавливаемого этими государственными органами (как правило, до 5 лет). ь
Получение очередного разрешения предполагает, что за прошедший | отчетный период деятельность организации — природопользователя осу- § ществлялась и далее будет продолжаться в соответствии с теми условиями и установленными значениями допустимых загрязнений ОС, которые определены в соответствующих проектах нормативов ПДВ (ПДС, НООЛР). Следует отметить, основываясь на опыте подобных работ, что проведение необходимых обоснований при продлении указанных разрешений часто
За ь
осуществляется формально, тогда как важной частью обоснования выдачи (продления) разрешений должны быть данные, достоверно подтверждающие соблюдение установленных нормативов и условий. Таковыми могут быть данные, полученные путем проведения производственного экологического контроля на объекте техногенной деятельности. Именно организации и осуществлению производственного экологического контроля на предприятиях должно быть уделено в настоящее время особое внимание в организациях — природопользователях, а также со стороны министерств и ведомств в части разработки нормативных, руководящих документов, стандартов по организации и проведению такого контроля, включающего элементы инструментального и (или) визуального контроля (постоянного, систематического, периодического в зависимости от категории предприятия).
Действующее законодательство в области охраны ОС устанавливает обязательные требования разработки указанных нормативов практически для всех юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица (если они фактически имеют источники выбросов и (или) сбросов веществ в ОС, но их деятельность практически всегда сопровождается образованием тех или иных отходов). Однако очевидно, что эксплуатируемые ^ ими объекты технически различны по масштабам, составу и содержанию, ^ а это должно определять объем работ и затраты на разработку указанных к выше проектов и их утверждение (согласование). Во многих случаях предприятиям не выгодно проводить эти разработки и нести связанные с ними ш сравнительно немалые расходы (прежде всего по оплате услуг сторонних специализированных организаций по разработке и согласованию этих до-^ кументов). Поэтому было бы правильно, прежде всего, со стороны соот-<5 ветствующих государственных органов проработать и внедрить механизм, упрощающий процедуру согласования указанных нормативов (лимитов) и ^ их обоснования для многих категорий организаций — природопользователей ^ (без проведения достаточно трудоемких расчетов и др. [10, 11]). к Следует также отметить загруженность специально уполномоченных т государственных органов при рассмотрении и согласовании (утверждении) ш указанных нормативов (лимитов) и выдаче (продлении) разрешений, в ка-с честве которых сегодня выступают территориальные органы федерального органа исполнительной власти — Ростехнадзора. Было бы правильно рас-48 смотреть вопрос о передаче части этих функций «на места», прежде всего — соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении многих категорий предприятий и объектов.
(От,
1- В настоящее время действует ряд нормативных правовых документов,
° направленных на совершенствование системы экологического нормирования п Российской Федерации. Произошла серьезная ревизия нормативов, утверждены новые стандарты в области качества компонентов окружающей среды.
Так, например, Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [12] были закреплены новые подходы к системе природоохранного законодательства, действие которых запланировано на период с 1 января 2015 г. до 1 января 2020 г.
Законодателем вводится новая, отсутствовавшая ранее, классификация для всех предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Данная система нормирования начинает действовать с 1 января 2019 г., с этой датой можно связывать и отсчет сроков, установленных для временных разрешенных выбросов и сбросов.
Несмотря на то, что одной из целей указанного Федерального закона является устранение практики сверхнормативного загрязнения посредством новой дифференцированной системы нормирования, он сохраняет прежние положения о о загрязнении в пределах «лимитов», но в несколько видоизмененном виде. К
Существенной модификации подверглась система платежей за негатив- 0 ное воздействие на окружающую среду; вводятся новые формы документов, Ы необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, наносящей £ вред окружающей среде, и ряд других изменений. £
Несомненно, новая система нормирования и взимания соответствующей а платы за негативное воздействие на окружающую среду представляется более э прогрессивной, нежели ее предшественница. В ее основу, по всей видимо- | сти, заложены идеи, которые разрабатывались в рамках подготовки проекта | Экологического кодекса Российской Федерации.
Подытоживая анализ отдельных положений, касающихся новой системы нормирования, необходимо сказать о том, что, несмотря на ряд положи- 0 тельных нововведений, не устранены, а в ряде случаев и усугублены, суще- р ствующие недостатки в области, связанной с платежами за загрязнение. Так, Р законом не определяется правовой статус платы за негативное воздействие на |° окружающую среду; не самым удачным образом решен вопрос, касающийся у | субъектов, на которых лежит бремя внесения платы за негативное воздей- X * ствие на окружающую среду (далее — ПНВОС) за размещение отходов; из г т видов негативного воздействия необоснованно исключены загрязнение недр и почв, загрязнение физическими воздействиями; сужены виды выбросов и сбросов, которые расцениваются как негативные. Ш
Н.С. Зиновкиным дан анализ как отрицательных, так и положительных С ф нововведений закона, и вместе с тем сделана попытка предвидеть возможные 0 £
о
с 0
р К 0
0 ф Ш "О 0) 0)
1 с е Е а ^
За ь
негативные последствия его применения в будущем [13].
Достаточно часто встречаются публикации по исследуемой тематике в профильном журнале «Экологическое право». В частности, И.Н. Жочкина говорит о необходимости создания эффективного механизма правового регу- 49 лирования регионального государственного экологического управления [14]. —
С.Н. Русиным проведен подробный анализ состояния правового регулирования в области нормирования негативного воздействия на окружающую среду и системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду. ь Автор отмечает, что «в условиях правовой неопределенности деятельность при- | родоохранных органов осуществляется не всегда в соответствии с законом, что § снижает эффективность государственного управления и оказывает негативное воздействие на правосознание субъектов экологических отношений» [15, с. 27].
В Российской Федерации процедура нормирования в области охраны ОС фактически уже затронула многие предприятия и далее будет расширяться. Она распространяется на объекты различного назначения, в том числе
на объекты военной деятельности. Так, в Вооруженных Силах РФ проводились и проводятся определенные работы, направленные на выполнение требований по экологическому нормированию повседневной военной деятельности. Согласно Докладу УНЭБ ВС РФ [12] на начало 2003 г. уже была проведена работа по разработке и согласованию проектов нормативов ПДВ, ПДС, НООЛР почти для 1/3 военных объектов от общего числа объектов, подлежащих нормированию. Однако до сих пор данная работа не была завершена. Среди основных причин неполного решения рассматриваемого вопроса, прежде всего, выделяются: отсутствие необходимого финансирования работ по экологическому нормированию из федерального бюджета, а в ряде случаев — нецелевое или неэффективное использование выделяемых средств. Учитывая важность данного вопроса, в ВС РФ в последнее время развернута достаточно масштабная работа по разработке и согласованию нормативов ПДВ, ПДС, НООЛР.
Таким образом, необходимо дальнейшее развитие процедуры нормирования в области охраны ОС в России. При этом на основе анализа состояния рассматриваемого вопроса можно выделить следующие направления совершенствования экологического нормирования в стране: 3: — продолжить работы по разработке и согласованию указанных докумен-^ тов для различных объектов, оказывающих загрязнение ОС, с периодическим ^ обновлением ранее разработанных;
— совершенствовать методические документы и программную продукцию § для ЭВМ по экологическому нормированию, в том числе в приложении к □Е военной и иной специальной деятельности с учетом ее специфики;
— отработать процедуру рассмотрения и согласования в специальных подразделениях уполномоченных государственных органов разработанных проектов нормативов допустимых воздействий на ОС для действующих режимных, особорежимных и особо важных объектов с соблюдением тре-
° бований Федерального закона «О государственной тайне» [13];
— проводить аналогичные работы по определению фактических воз-т действий на ОС антропогенной деятельности для отдельных территорий и ш регионов (для совокупности объектов хозяйственной и иной деятельности);
— исследовать вопрос о комплексной оценке воздействия антропогенной деятельности в составе определенных территорий с учетом природных про-
50 цессов и трансграничных влияний.
Список литературы:
со 1. Садыков, О.Ф. Современные проблемы и перспективы прикладной экологии //
о Развитие идей академика С.С. Шварца в современной экологии. — М.: Наука, 1991. — ^ С. 143-213.
п 2. Некоторые экологические последствия техногенных выбросов фтора /
О.Ф. Садыков и др. // Проблемы антропогенного воздействия на окружающую среду. — М.: Наука, 1985. — С. 43-53.
3. Об охране окружающей природной среды : закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10, ст. 457. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 29 декабря 2015 г.).
с
с
о
4. Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов : постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 (с изм. от 16 июня 2000 г.) // Собр. актов Президента и Правительства РФ. — 1992. — № 6, ст. 330 (утратил силу).
5. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 7 августа 2007 г., 31 июля 2007 г. № Ф03-А73/07-1/2342 по делу № А73-10799/2006-19. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 0
2013 г. № 15АП-10874/2013 по делу № А53-7377/2013. Документ опубликован не был. К Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 0
7. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2016 г. Ы № 09АП-10989/2016 по делу № А40-194834/2015. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Инструкция по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты. Госкомприрода СССР, 1989. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение : приказ Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. № 703 (зарегистрировано в Минюсте России 17 января 2008 г. № 10891) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2008. — № 15. 0
10. Инструкция по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты. Госкомприрода СССР, 1989. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 октября 2007 г. № 703 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» : приказ Ростехнадзора от 12 августа ® о
2014 г. № 358 // Российская газета. — 2015. — 30 янв.
12. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон РФ ш к
о
о
с 0
от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с с 1 января 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2014. — № 30, ч. 1, ст. 4220. * д
13. Зиновкин, Н.С. Экологическое нормирование и платежи за загрязнение § р окружающей среды: новый подход // Актуальные проблемы российского права. — II 2015. — № 1. — С. 64-71. я 1
14. Жочкина, И.Н. Нормы права в механизме правового регулирования регионального государственного экологического управления // Экологическое право. — 2015. — 51 № 5. — С. 6-13. -
15. Русин, С.Н. Полнота правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды и эффективность государственного управления: проблемы теории и практики // Экологическое право. — 2013. — № 4. — С. 24-30.
12. Экологическая обстановка в Вооруженных Силах Российской Федерации в 2002 году и задачи по обеспечению экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации на 2003 год : доклад УНЭБ ВС РФ, 2003 // СПС «КонсультантПлюс».
13. О государственной тайне : закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (в ред. от 8 марта 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1997. — № 41, ст. 8220-8235.
За ь
