CC BY
163
УДК 502.17(1/9)
JEL H610, K320, 0120
DOI 10.25205/2542-0429-2018-18-3-29-41
О. П. Бурматова
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН Новосибирский национальный исследовательский государственный университет
ВОЗМОЖНОСТИ ВНЕДРЕНИЯ ПРИНЦИПА НДТ В РОССИЙСКУЮ ПРАКТИКУ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Аннотация
Дается краткая характеристика сложившейся в России системы экологических стандартов с выявлением ее слабых сторон, к числу которых можно отнести прежде всего излишнюю жесткость существующих экологических нормативов, в основе которых лежат санитарно-гигиенические показатели; слишком большое число регулируемых веществ; возможность некорректного предоставления информации о загрязнении предприятиями; отсутствие дифференциации системы экологических нормативов по территории с учетом особенностей каждого конкретного региона; игнорирование совокупного воздействия всех предприятий на окружающую среду и их экологической совместимости на той или иной территории и др. Раскрыта сущность принципа наилучших доступных технологий на примере опыта стран Европейского Союза. Показаны возможности и ограничения для внедрения принципа наилучших доступных технологий (НДТ) в условиях России (предполагается к введению с 01.01.2019). Приведены аргументы, и сделан вывод о неготовности экономики страны к переходу на новую систему нормирования в обозначенные сроки.
Ключевые слова
экологический стандарт, принцип технологического нормирования, комплексное экологическое разрешение, справочник по наилучшим доступным технологиям, природоохранное мероприятие, экологический мониторинг
Введение
Важное место среди административных методов экологической политики занимает система экологических нормативов, предназначенная для такого управления антропогенным воздействием на окружающую среду, при котором масштабы негативного воздействия не выходили бы за определенные рамки, позволяющие обеспечивать и экономическое развитие, и сохранение окружающей природной среды. Экологическое нормирование для своего нормального функционирования требует увязки с организацией экологического мониторинга и контролем за соблюдением экологического регламента.
Истоки действующей в России системы экологических нормативов уходят своими корнями в 1950-е гг., когда были установлены первые показатели предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в атмосферном воздухе и воде водоемов, позднее были раз-
ISSN 2542-0429. Мир экономики и управления. 2018. Том 18, № 3 © О. П. Бурматова, 2018
работаны и приняты нормативы ПДК в почве 1. С того времени и до сих пор система экологических стандартов базируется на использовании санитарно-гигиенического принципа нормирования, в основе которого лежат нормативы ПДК вредных веществ в воздухе, воде и почве. С 1980-х гг. система нормативов была дополнена показателями предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС) 2 (которые рассчитываются с учетом валовых выбросов и сбросов для объектов-загрязнителей, показателей ПДК и коэффициентов разложения загрязняющих веществ в окружающей среде), а также лимитами на размещение отходов.
В соответствии с Указом Президента РФ № 889 от 4 июня 2008 г. «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» осуществлялась разработка нормативно-правовых актов, направленных на внедрение в систему экологического нормирования принципа наилучших доступных технологий (НДТ) 3. К настоящему времени предложен целый ряд мер по переходу на принципы НДТ, включая разработку информационно-технических справочников и реестров НДТ. Практическая реализация данного принципа намечена с 2019 г.
Попытаемся дать оценку возможностей, проблем и перспектив перехода на новую систему экологического нормирования и покажем, насколько обоснован и подготовлен такой переход в РФ исходя из имеющихся и планируемых для этого условий.
Краткая характеристика сложившейся в России системы экологических стандартов
Существующая в России система экологического нормирования отличается чрезмерной сложностью, и практическое выполнение нормативных требований вызывает немало трудностей.
Основные претензии к действующей системе экологического нормирования в РФ обычно сводятся, в частности, к следующим моментам.
1. ПДК загрязняющих веществ, принятые в России 4, слишком строги (при этом они, как правило, более жестки, чем в других странах). Они также не учитывают технические возможности предприятий по выполнению соответствующих экологических требований и исхо-
1 Для атмосферного воздуха населенных мест и закрытых помещений СанПиН 2.1.6.1032-01 устанавливает ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Для воздуха рабочей зоны ГОСТ 12.1.005-88 действуют ПДК максимальные разовые в рабочей зоне и ПДК среднесменная в рабочей зоне (ГН 2.1.6.1338-03 Гигиенические нормативы «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест»; утв. Главным Государственным санитарным врачом РФ 31 мая 2003 г.). Для водной среды установлены ПДК водных объектов 1-й и 2-й категорий водопользования и ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения (см. Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохо-зяйственного значения: Приказ Федерального агентства по рыболовству 18 января 2010 г. № 20). ПДК разработаны также для почвы и продуктов питания.
2 ПДВ - норматив выброса загрязняющего вещества в атмосферный воздух, который определяется как объем или масса химического вещества либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатель активности радиоактивных веществ, допустимый для выброса в атмосферный воздух стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, и при соблюдении которого обеспечивается выполнение требований в области охраны атмосферного воздуха. ПДС - экологический норматив: масса вещества в сточных водах, максимально допустимая к отведению в установленном режиме в данном пункте водного объекта в единицу времени, с целью обеспечения норм качества воды в контрольном пункте; ПДС - лимит по расходу сточных вод и концентрации содержащихся в них примесей, устанавливается с учетом ПДК веществ в местах водопользования (в зависимости от вида водопользования), ассимилирующей способности водного объекта, перспектив развития региона и оптимального распределения массы сбрасываемых веществ между водопользователями, сбрасывающими сточные воды (ГОСТ 17.1.1.01-77).
3 См.: Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий: Постановление Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029.
4 Заметим, что свои системы ПДК имеют и многие развитые страны (государства ЕС, США, Канада, Япония и др.).
дят главным образом из реализации природоохранных технологий в конце производственного цикла (технологии «конца трубы»).
ПДК отражают безопасный уровень загрязнения для здоровья людей и, следовательно, служат ориентирами, к которым следует стремиться. На базе ПДК разрабатывались ПДВ и ПДС. При этом в случаях, когда соблюдение показателей ПДВ (ПДС) по объективным причинам оказывалось невыполнимо, устанавливались временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ) как промежуточный этап движения к сокращению выбросов загрязняющих веществ с постепенным выходом на ПДВ. Аналогичный подход использовался и для сбросов в водные объекты. При этом в соответствии с ГОСТ 17.2.3.02-78 ВСВ и временно согласованные сбросы (ВСС) должны соответствовать выбросам и сбросам предприятий, имеющих наилучшую технологию производства, сопоставимую мощность и технологические процессы. На практике, однако, предприятия часто используют это требование для установления желаемых для них уровней ВСВ и ВСС, которые нередко становятся постоянными. Кроме того, многие вопросы, касающиеся выполнения нормативных требований, могут решаться по усмотрению местных властей и, как правило, связаны со значительным смягчением установленного экологического регламента без доказательства оправданности подобной меры.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ с 01.01.2019 будут вводиться ВРВ и ВРС (сейчас это «лимиты на выбросы и сбросы», на которые выдано разрешение) для объектов I категории в случаях, когда ПДВ и ПДС содержат более жесткие требования, чем те, которые могут быть выполнены при использовании НДТ.
Кроме того, введены также нормативы допустимых выбросов и сбросов (НДВ и НДС) 5, которые близки по смыслу к показателям ПДВ и ПДС (ст. 23.1 Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ в ред. от 28.12.2017). Отличия состоят по существу в том, что в определениях НДВ и НДС отсутствует требование (характерное для ПДВ и ПДС), состоящее в том, что это нормативы, «при соблюдении которых обеспечивается выполнение требований в области охраны атмосферного воздуха» и «обеспечение норм качества воды» (Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ (ред. от 28.12.2017) и ГОСТ 17.1.1.01-77).
2. В показателях ПДК загрязняющих веществ заложены требования неухудшения здоровья людей и не учитываются адаптационные свойства других элементов природной среды, хотя устойчивость человеческого организма к загрязнению, как правило, выше, чем у других природных систем.
Следует заметить, что в России ведется разработка нормативов, ориентированных и на отдельные элементы природных систем. В частности, установлены ПДК вредных веществ (максимальные разовые и средние) в атмосферном воздухе для древесных пород лесов. Например, такие нормативы имеются для бассейна оз. Байкал, окрестностей г. Братска, территории музея-усадьбы Ясная поляна и некоторых других регионов. Хотя надо признать, что подобная разработка носит исключительный характер и связана с необходимостью сохранения уникальных природных систем, к состоянию которых приковано пристальное внимание международной и российской общественности.
3. Слишком большое число регулируемых веществ, что затрудняет работу по контролю за загрязнением. Например, утверждены около 2,5 тысяч ПДК для воздуха рабочей зоны 6 и более тысячи - для воды 7.
5 НДВ - нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для выброса в атмосферный воздух стационарными источниками; НДС - нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками (Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ (ред. от 28.12.2017)).
6 Химические факторы производственной среды. Предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в воздухе рабочей зоны. Гигиенические нормативы ГН 2.2.5.1313-03 (утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 27 апреля 2003 г.).
4. Система экологических нормативов не дифференцирована по территории с учетом особенностей каждого конкретного региона; имеет место игнорирование совокупного воздействия всех предприятий на окружающую среду и их экологической совместимости на той или иной территории.
5. Принятая процедура отчетности предприятий о характере и объемах выбросов, сбросов и образованию отходов предусматривает, что подобная информация предоставляется самими предприятиями. При этом у предприятий имеются большие возможности выполнять данную функцию недобросовестно, искажая объемы образования загрязняющих веществ (в сторону занижения), содержащиеся в отчетности. Возможность такого занижения обусловлена двумя обстоятельствами. Во-первых, из-за отсутствия в стране налаженной системы оперативного автоматического экологического мониторинга надзорные органы не имеют возможности получать достоверную информацию о загрязнении окружающей среды и вынуждены доверять данным, подаваемым предприятиями. Во-вторых, ответственность за качество подаваемой отчетной экологической информации при этом несет только руководитель предприятия, что допускает уклонение надзорных органов от процедуры мониторинга. Кроме того, материально-техническая база самих природоохранных органов не всегда позволяет им проверить предоставляемую предприятиями информацию.
В результате наличия названных проблем становится проблематичным эффективное управление эколого-экономическим развитием территории; установление допустимых нагрузок на окружающую среду в их пределах; определение возможных экологических рисков и величины экономического ущерба, наносимого природной среде; установление экологически допустимых масштабов территориальной концентрации производства; налаживание системы стимулирования природоохранной деятельности из-за недостижимости установленных экологических нормативов.
Избежать многих из перечисленных проблем помогло бы не только их скорейшее адекватное решение (в том числе с использованием положительного опыта, накопленного в других странах), но и постепенный переход к разрешительной системе, основанной на технологическом нормировании.
Преимущества и возможности экологического нормирования, основанного на принципе НДТ
В последние годы в России в сфере экологического управления ведется активная работа по подготовке к внедрению в отечественную практику экологического нормирования принципа НДТ. Согласно Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» НДТ определяется как «технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения». Попытаемся ответить на вопрос, насколько отечественное производство готово к замене (а корректнее было бы сказать - к дополнению) сложившейся системы нормирования новой, основанной на НДТ.
Принцип НДТ относится к числу инновационных инструментов в области управления охраной окружающей среды. Данный принцип возник и получил реализацию в развитых странах, в частности в рамках Европейского Союза и ОЭСР. Для этого в соответствующих странах были созданы необходимые предпосылки прежде всего в результате технологической модернизации экономики, начавшейся в конце 1970-х - начале 1980-х гг., которая в значительной мере была подстегнута последствиями первого нефтяного, затем энергетического и совпавшего с ними экологического кризиса. Потребность в подходе, основанном
7 Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов ПДК вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения: Приказ Федерального агентства по рыболовству 18 января 2010 г. № 20.
на НДТ, возникла именно после массового перехода промышленности на новые ресурсосберегающие и эколого-ориентированные технологии (относящиеся к наиболее эффективным, но достаточно высокозатратным способам защиты окружающей среды). Это обеспечило существенное улучшение экологической ситуации и в дальнейшем (в 1990-е гг.) побудило искать новые - малозатратные - пути решения экологических проблем. Такой поиск привел к развитию экологического менеджмента и принципа НДТ (вторая половина 1990-х гг.). Система экологического менеджмента начала внедряться в практику экологического регулирования производства со второй половины 1990-х гг. Переход стран Европейского Союза на новую систему экологического нормирования на базе НДТ потребовал два с половиной десятилетия.
Принцип НДТ в настоящее время широко используется в странах - членах ЕС как инструмент законодательного регулирования воздействия на окружающую среду [1-5]. Важно, что возможность использования данного принципа определяется накопленным опытом и результатами исследований, связанными прежде всего с применением экологически безопасных технологий производства и внедрением принципа предотвращения загрязнения окружающей среды и образования отходов непосредственно на источнике 8.
Использование НДТ в европейских странах основано на двух управленческих подходах: во-первых, на комплексном (интегрированном) подходе к предотвращению и контролю
„9
загрязнений, относящихся к отдельным компонентам окружающей среды , и, во-вторых, индивидуальном (гибком), предназначенном для конкретного объекта хозяйственной деятельности в зависимости от условий местной окружающей среды. В этом направлении важный вклад вносят добровольные инициативы промышленных компаний, направленные на сокращение объемов выделяемых отходов и повышение экологической эффективности в связи с внедрением систем экологического менеджмента, включая принятие таких международных норм, как ISO 14000.
В рамках принципа НДТ действует процедура выдачи комплексных экологических разрешений, которая дает возможность государственным надзорным органам и хозяйствующим субъектам планировать мероприятия по уменьшению выбросов (сбросов) и образования отходов на основе устанавливаемых нормативов и принятых стандартов [6-8] 10. Важным стимулирующим эффектом для предприятий принципа НДТ является то, что если предприятие внедрило НДТ, то оно освобождается от платежей за загрязнение. При использовании же технологии, при которой выбросы превышают показатели НДТ, предприятию придется платить многократно больше или переходить на новую технологию. Средства, образующиеся в результате сверхнормативных выбросов, предприятие может направлять на модернизацию действующего производства до уровня НДТ, тем самым возникает возможность освободиться от платежей за загрязнение окружающей среды в будущем.
Отметим, что практика стран - членов ЕС допускает установление в выдаваемых предприятиям комплексных экологических разрешениях более строгих уровней выхода загряз-
8 Термин «наилучшие доступные технологии» (Best Available Techniques - BAT) впервые появился в директиве рабочей группы ЕС по атмосферному воздуху (Air Framework Directive - AFD) в 1984 г. и относился к выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух от крупных промышленных предприятий. Позже принципы НДТ были сформулированы в директиве парламента и совета ЕС по вопросам комплексного предотвращения и контроля загрязнений (Integrated Pollution Prevention And Control (IPPC)), принятой 15 января 2008 г., которая, в свою очередь, заменила аналогичную директиву ЕС 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. В дальнейшем действовала объединенная директива ЕС по предотвращению и контролю загрязнений (IPPC Directive). В 2010 г. была опубликована модифицированная формулировка данной директивы, которая в итоге, наряду с еще шестью другими директивами, регулирующими большие промышленные объекты, вошла в состав Директивы промышленных выбросов (Industrial Emissions Directive Industrial Emissions Directive (IED). URL: http://ec.europa.eu/environment/ in-dustry/stationary/ied/legislation.htm). В соответствии с этим документом были разработаны и утверждены отраслевые справочники наилучших существующих технологий (BREF. URL: https://ru.wikipedia.org).
9 Впервые комплексный подход на уровне ЕС был законодательно закреплен в Директиве Совета ЕС 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений».
10 См. также: Справочники НДТ 2017. URL: https://www.gost.ru/portal/gost/home/activity/NDT/sprav_NDT_2017; EU Best Available Techniques reference documents (BREFs). URL: http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/; Best Available Techniques in Central and Eastern Europe. URL: https://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-8110-1.pdf?pid=3887.
нения, чем те, которые реально могут быть обеспечены за счет внедрения НДТ. Такая возможность используется, если этого требуют стандарты экологического качества. «Разрешения могут быть пересмотрены или изменены компетентным органом в случае существенного изменения в работе установки, если новые наилучшие доступные технологии позволяют достичь сокращения выбросов без дополнительных издержек, или когда загрязнение среды в результате работы установки находится на таком уровне, что требуется пересмотр предельно допустимых нормативов» [5. С. 183].
В соответствии с принципом НДТ предприятия обязаны информировать природоохранные органы о результатах экологического мониторинга своей деятельности и других важных вопросах. При этом содержание заявления на получение комплексного экологического разрешения, выдаваемое разрешение и результаты экологического мониторинга функционирования предприятия должны быть доступны широкой общественности [5. С. 183].
Новшества и ожидания от внедрения принципа НДТ в России
Посредством перехода на принципы НДТ в России преследуются следующие важные и давно назревшие цели: обеспечить повышение конкурентоспособности продукции отечественной промышленности и инвестиционной привлекательности бизнеса при одновременном снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду 11. При этом модернизация существующего производства и внедрение высоких технологий на вновь создаваемых производственных мощностях должны происходить, на наш взгляд, в том числе за счет собственного российского производства продукции машиностроения и других отраслей.
Технологическое нормирование предусматривает, что каждый хозяйственный субъект выбирает НДТ, которая должна удовлетворять требованиям экологической допустимости; соответствия новейшим отечественным и зарубежным разработкам в той или иной отрасли производства; экономической эффективности и практической приемлемости для предприятия. Области применения НДТ охватывают хозяйственную и (или) прочую деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду.
Среди новшеств, вводимых в соответствии с Федеральным законом № 219 от 21.07.2014 и касающихся перехода на принципы НДТ, можно назвать следующие:
1) выделение четырех категорий объектов по степени их негативного воздействия на окружающую среду (соответственно от 1-й до 4-й - значительное, умеренное, незначительное и минимальное воздействие), по отношению к каждой из которых предполагается применение дифференцированных мер государственного управления, что, в свою очередь, требует систематизации экологической информации об объекте-загрязнителе; при этом введение НДТ будет относиться только к предприятиям 1-й категории;
2) введение одного комплексного экологического разрешения для каждого объекта как альтернативы действующим в настоящее время трем разрешениям на выбросы, сбросы и образование отходов; при этом для подачи заявки на получение комплексного экологического разрешения предприятие должно иметь сертификат соответствия НДТ (или сертификат наличия эффективно функционирующей системы экологического менеджмента). Процедура рассмотрения заявки уполномоченным органом (Росприроднадзором) включает ее оценку на предмет соответствия нормативным документам. После выдачи комплексного экологического разрешения (КЭР) предприятие включается в реестр КЭР, что обеспечит доступ для общественного контроля;
11 НДТ трактуется как наилучшая (технология) - это технология в максимальной мере обеспечивающая охрану окружающей среды и сбережение ресурсов (сырье, вода, энергия); доступная (технология) - это экономически целесообразная и неуникальная технология, уже реализованная хотя бы на двух предприятиях отрасли; технология - это не только технология производства, но и различные технические и нетехнические методы (экологический менеджмент, управленческие решения)
3) обязательное оснащение источников загрязнения приборами непрерывного контроля выхода загрязняющих веществ; соответствующие приборы каждое предприятие должно устанавливать самостоятельно;
4) перераспределение поднадзорных объектов между федеральным и региональным государственным надзором; при этом в сферу федерального экологического надзора попадают только объекты 1-й категории, объекты 2-й и 3-й категорий контролируются региональным надзором, для объектов 4-й категории надзор не предусмотрен (только внеплановые проверки);
5) возрождение института государственной экологической экспертизы, что представляется чрезвычайно важной и давно назревшей мерой, без которой вся деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды не имеет смысла, поскольку игнорирует основополагающий принцип экологической политики, предусматривающий профилактические меры по минимизации негативного воздействия на окружающую среду (на уровне проектов и программ);
6) законодательное регулирование вопросов платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), включая повышение базовых ставок платы в среднем в 2-2,5 раза по сравнению с существующими в настоящее время; при этом плата за НВОС не взимается с объектов 4-й категории и передвижных источников. Предусматривается увеличение коэффициентов платы за временно разрешенное воздействие в размере К = 25 и за воздействие, превышающее разрешенное, К = 100.
Переходный период для производственных объектов - загрязнителей окружающей среды, отводимый на реализацию программ по повышению экологической эффективности, определен сроком от 7-ми до 14-ти лет начиная с 01.01.2019.
Поэтапный переход на новую систему государственного экологического регулирования запланирован в следующие сроки:
1) 2015-2018: принятие подзаконных актов; разработка и публикация справочников НДТ; постановка предприятий на государственный учет;
2) 2019-2022: выдача комплексных экологических разрешений на основе программ повышения экологической эффективности для: а) новых предприятий; б) 300 действующих крупнейших предприятий-загрязнителей; в) прочих обратившихся предприятий;
3) 2025: распространение требований на все крупные предприятия; реализация программ повышения экологической эффективности; применение мер экономического стимулирования.
Проблемы внедрения принципа НДТ в условиях России
Внедрение принципа НДТ, нацеленного на сочетание экономической (прежде всего промышленной) и экологической политики, в условиях России наталкивается, с нашей точки зрения, на целый ряд трудностей и проблем [2; 4; 6-13].
1. Принцип НДТ предполагает создание и наличие задела по производству отечественного технологически передового оборудования. При этом принцип НДТ основывается на предпосылке о том, что передовые технологии получили широкое распространение в стране либо подготовлены условия для их массового внедрения (при этом имеются и технологии, и инвестиции для их реализации). Речь идет о внедрении инновационных технологий, которые прежде всего способны обеспечивать не только экономический рост, но и улучшение экологической ситуации в регионах страны. Спрос на инновационные технологии растет и в России, что проявляется, в частности, в осознании необходимости активизации технологической деятельности. Однако подобный спрос сдерживается действием целого ряда факторов, которые общеизвестны. К их числу можно отнести, в частности, сохранение преимущественно сырьевого характера экономики; высокий уровень природоемкости и энергоемкости производства; отсутствие заметных структурных сдвигов, приводящих к снижению удельного веса ресурсоэксплуатирующих и экологически грязных отраслей; отсутствие экономических и юридических барьеров для функционирования грязных технологий; значи-
тельный физический и моральный износ оборудования, оцениваемый в разных отраслях промышленности в пределах 60-80 и более процентов; отставание отечественной экономики от экономики развитых стран по развитию и внедрению возобновляемых источников энергии и энергосбережению и др. [9; 14].
2. Важно отметить, что закон 12 не содержит критериев, которые позволяли бы четко относить используемые на предприятии технологии к той или иной категории опасности объектов, а также обосновывать их выбор и использование. В законе высказаны лишь пожелания о необходимости учета уровней воздействия объектов на окружающую среду, а также уровней токсичности, канцерогенности и мутагенности загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах и сбросах, а также классов опасности отходов производства и потребления 13.
3. Применение принципа НДТ в практике экологического регулирования предполагает наличие на предприятиях работающей системы экологического менеджмента (ЭМ). В развитых странах ЭМ активно внедряется с середины 1990-х гг. и зарекомендовал себя как эффективный инструмент контроля и сокращения негативного воздействия производственных объектов на окружающую среду. В России пока не созданы условия, благоприятствующие его внедрению и развитию, несмотря на то, что первый стандарт из серии ISO 14000 был принят в качестве национального еще в 1998 г. [11; 14] 14.
Правила подачи заявки на комплексное экологическое разрешение предусматривают необходимость подтверждения соответствия технологических показателей предприятия требованиям, содержащимся в Справочниках НДТ. Это, в свою очередь, предполагает наличие на предприятии сертифицированной системы экологического менеджмента. Если такой системы нет, то ее придется создать (что потребует времени и немалых затрат). В настоящее время в России пока отсутствуют условия, мотивирующие и стимулирующие внедрение систем ЭМ (в соответствии с международной системой стандартов ISO 14000).
4. Одним из новшеств внедрения НДТ является требование установления на предприятиях автоматизированных средств контроля и измерения выбросов и сбросов. Это, безусловно, исключительно важная и насущная проблема, однако следует иметь в виду, что в РФ такие средства до сих пор являлись необязательными и, соответственно, отсутствовали. До сих пор не имеется прецедентов их налаживания и успешного функционирования. Это означает, что всю работу придется начинать с нуля. Возникает вопрос: за счет каких средств выстраивать систему автоматического контроля - средств предприятий или государства? Естественно ответить «за счет государства», поскольку контроль - это его функция. Однако сомнительно, что у соответствующих уполномоченных государственных органов имеется долгосрочная программа осуществления подобных мероприятий и предусмотрены соответствующие средства на ее выполнение. До сих пор же все попытки создать что-либо подобное терпели фиаско. Требовать создания систем оперативного автоматизированного мониторинга только от предприятий, по крайней мере, странно. Кроме того, остается неясным еще один важный вопрос, касающийся налаживания предприятиями систем мониторинга. Это вопрос о возможности обеспечения таких систем дистанционными методами сбора информации, необходимыми измерительными и другими приборами отечественного производства, которое пока не налажено в требуемых объемах.
5. Для выдачи комплексных экологических разрешений нужны собственные справочники по НДТ и квалифицированные специалисты. В РФ собственные справочники по НДТ пока не разработаны (хотя такая работа началась и активно ведется) [5]. Пока их отсутствие компенсируется посредством перевода справочников ЕС 15, хотя адаптация к требованиям ЕС для российских предприятий представляется, мягко говоря, сложной проблемой. Должны разра-
12 Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ (ред. от 28.12.2017).
13 Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029.
14 См. также: Бурматова О. П. Инновации в управлении охраной окружающей среды // Инновационное развитие российской экономики: Материалы X Междунар. науч.-практ. конф.: В 5 т. / Мин-во обр. и науки РФ, Российский экон. ун-т им. Г. В. Плеханова, РФФИ. М., 2017. Т. 1: Инновации и российская экономика в контексте глобальных экономических процессов. С. 28-41. ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления ОС. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования.
15 Отраслевые справочники наилучших существующих технологий (BREF).
батываться собственные справочники НДТ с учетом имеющихся в России технологий, оборудования, сырья, других ресурсов, а также с учетом климатических, экономических и социальных особенностей. Но пока подготовка справочников НДТ началась посредством аутентичного перевода справочников, разработанных в ЕС 16. Это означает ориентацию на наилучшие европейские технологии. Но насколько реально они подходят для РФ в качестве технологических ориентиров? Насколько Россия способна обеспечить себя наилучшими доступными технологиями собственного производства, без чего весь замысел НДТ обречен на провал? Без положительных ответов на эти вопросы надеяться на успех от внедрения НДТ не приходится.
6. Требование о применении НДТ предусматривается только для объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду (объекты 1-й категории). Для остальных предприятий экономические стимулы для внедрения НДТ не очевидны. Более того, пока не предложены четкие критерии отнесения предприятий к той или иной категории и неясно, на основе чего будет осуществляться контроль воздействия на окружающую среду производственных объектов 2-й и 3-й категорий.
Существуют и другие проблемы [2; 4; 8], решение которых необходимо для создания условий по реализации принципа НДТ в РФ.
Таким образом, предпринимаемые попытки по переносу принципа НДТ на российскую почву во многом можно оценить как поспешные и автоматические (т. е. по аналогии с подходом стран ЕС), не учитывающие особенности российских реалий и не предусматривающие создание условий, необходимых для эффективного действия данного принципа. Переходный период для внедрения принципа НДТ должен быть, по нашему мнению, продлен для реальной подготовки условий его реализации.
Заключение
Экологическое нормирование на базе НДТ действует за рубежом (в ЕС, США и других странах) уже почти более полутора десятков лет, накопленный зарубежный опыт может быть полезен и для России, но (что особо следует подчеркнуть) с обязательным учетом ее экологических, правовых, экономических, технологических и других особенностей. В частности, опыт стран ЕС в области экологического нормирования может быть интересен прежде всего с позиций налаживания отношений по обмену информацией между регионами - субъектами Федерации, создания координирующего органа на федеральном уровне и специализированных рабочих групп для разработки отраслевых нормативов и постоянно обновляемых Справочников по наилучшим доступным технологиям и свободного доступа к ним [15] 17.
Технологическое нормирование как прогрессивный институциональный механизм способно повысить эффективность управления в сфере охраны окружающей среды. Однако, оценивая возможности внедрения принципа НДТ в российскую практику экологической политики, необходимо учитывать требования адекватной адаптации международного опыта в области использования НДТ для условий РФ, и прежде всего речь, на наш взгляд, должна
16 В общем виде во всех справочниках НДТ ЕС содержится следующая информация: законодательные аспекты; сведения о развитие конкретной отрасли промышленности в ЕС; технологическое описание традиционно применяемых производственных процессов; данные о выбросах (сбросах), образовании отходов, потреблении сырья и энергии на протяжении всего производственного цикла; технологии и методологии, применяемые при идентификации НДТ; краткое описание НДТ для конкретной отрасли; оценка возможных экологических преимуществ при внедрении НДТ; данные по ограничению применимости НДТ; экономические показатели НДТ (капитальные и эксплуатационные затраты, расход сырья и материалов на единицу продукции и др.); сведения о новейших технологиях, находящихся в стадии научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ или опытно-промышленного внедрения.
17 См. также: Commission Implementing Decision (EU) 2017/1442 of 31 July 2017 establishing best available techniques (BAT) conclusions, under Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council, for large combustion plants (notified under document C(2017) 5225) (Text with EEA relevance). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32017D1442&qid=1502965218389/; Отраслевые справочники наилучших существующих технологий ([BREF).
идти об упреждающих существенных государственных усилиях в области поддержки развития и внедрения эколого-ориентированных технологий и видов деятельности.
Зарубежный опыт использования принципа НДТ свидетельствует о том, что для его успешной реализации необходимо соблюдение по крайней мере следующих обязательных требований:
1) повсеместное внедрение на производственных объектах экологического менеджмента на основе системы стандартов ISO 14000 (это требование относится к предприятиям, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду и включаемым в сферу действия принципа НДТ);
2) наличие налаженного контроля за соблюдением экологических нормативов посредством организации на предприятии системы автоматизированного экологического мониторинга, позволяющего оперативно получать информацию о загрязнении окружающей среды (что также является обязательным условием функционирования системы экологического менеджмента);
3) наличие работающих механизмов стимулирования реального перехода на инновационные технологии;
4) широкое распространение ресурсосберегающих, энергоэффективных и малоотходных технологий (в том числе отечественных);
5) увязка экономических, экологических и социальных интересов как одной из целей проводимой государственной экологической политики;
6) наличие положительных результатов в повышении качества окружающей среды как основного результата государственного управления в экологической сфере.
Перечисленные требования в российской практике выполняются, как правило, частично. Поэтому возникают серьезные сомнения относительно продуманности, своевременности и достаточности подготовительного срока для внедрения принципа наилучших доступных технологий в современных российских реалиях. Таким образом, путь, выбранный Россией для перехода на принципы НДТ, и обозначенные для этого сроки заключают в себе риск не достигнуть поставленных целей и задач.
В целом представляется, что в условиях России экологическое нормирование должно сочетать и созданную систему санитарно-гигиенических нормативов (очевидно, от нее нельзя полностью отказываться) и постепенный переход на принципы НДТ (при обязательном условии четкого разграничения сфер действия обоих подходов к экологическому нормированию). При этом к внедрению принципа НДТ, как предполагается с 1 января 2019 г., российская экономика в целом и сложившаяся система государственного регулирования охраны окружающей среды в частности, на наш взгляд, пока совершенно не готовы. На этом пути требуются колоссальные усилия со стороны государственных органов и масштабная работа хозяйствующих субъектов (в лице промышленного предпринимательского сообщества) по формированию необходимой технологической, законодательной, организационной и информационно-аналитической базы для того, чтобы принцип НДТ эффективно заработал.
Список литературы
1. Боравская Т. В. Социально-экологическая ответственность бизнеса. URL: http://www. rospromeco.com/zakonodatelstvo/27-analytic/zakonodatelstvo/60-zakonodatelstvo-2
2. Максименко Ю. Л., Горкина И. Д. Проблемы получения комплексного экологического разрешения // Экология производства. 2017. № 12. С. 46-51.
3. Наилучшие доступные технологии: опыт и перспективы / Е. Б. Королева, О. Н. Жиги-лей, А. М. Кряжев, О. И. Сергиенко, Т. В. Сокорнова. СПб., 2011. 123 с.
4. Сорокин Н. Д. Нормирование выбросов: куда мы пришли и что за горизонтом? // Экология производства. 2018. № 2. С. 34-40.
5. Справочник по управлению в области охраны окружающей среды: проблемы, законы, инструменты, институты. Серия «Экологическое управление». ПРООН и РБЕС / Под ред.
А. Штайнера, Г. Мартонаковой, С. Гузиовой. Братислава: Региональное бюро ПРООН для стран Европы и Содружества Независимых Государств, 2003. 381 с.
6. Белокрылова Е. А., Уаге М. Б. Наилучшие доступные технологии в экологическом праве Российской Федерации: Проблемы и перспективы. // Вестн. Удмурт. ун-та: экономика и право. 2014. Т. 24, вып. 4. С. 119-123.
7. Веселова К. А. Наилучшие доступные технологии: реализация комплексного подхода // Экология производства. 2010. № 12. С. 88-90.
8. Ребрик И. И. Возможные риски и ожидаемые механизмы стимулирования бизнеса к переходу на НДТ. URL: http://sobranie.info/files2017/1286335453100217-01.ppt
9. Аганбегян А. Г. Почему экономика России топчется на месте? // Проблемы теории и практики управления. 2018. № 3. С. 11-26.
10. Бегак М. В., Гусева Т. В. Проблемы проведения экологической реформы в России // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2015. № 5. С. 70-78.
11. Бурматова О. П. Экологизация производства в свете инновационного развития // Регион: экономика и социология. 2012. № 4. С. 257-277.
12. Гусева Т. В., Бегак М. В., Молчанова Я. П., Миронов А. В. Наилучшие доступные технологии как инструмент промышленной и экологической политики // Вестн. РХТУ им. Д. И. Менделеева. Гуманитарные и социально-экономические исследования. 2015. Т. 2, № 6. С. 64-78.
13. Редникова Т. В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4. С. 25-28.
14. Бурматова О. П. Модернизация инструментов экологической политики и проблемы их внедрения // Регион: экономика и социология. 2011. № 3. С. 170-194.
15. Tebert Christian. Industrial Emission and Best Available Techniques (BAT). URL: http:// www.oekopol.de/en/themen/industrieemissionen/.
Материал поступил в редколлегию 15.07.2018
О. P. Burmatova
Institute of Economics and Industrial Engineering SB RAS Novosibirsk State University
OPPORTUNITIES FOR IMPLEMENTATION OF THE BAT PRINCIPLE IN RUSSIAN PRACTICE OF ENVIRONMENTAL POLICY
Abstract
The article gives a brief description of the existing system of environmental standards in Russia with the identification of its weaknesses, which include, first of all, excessive rigidity of existing environmental standards based on sanitary and hygienic indicators; too many controlled substances; possibility of incorrect provision of information on pollution by polluting enterprises; the lack of differentiation of the system of environmental standards across the territory, taking into account the peculiarities of each specific region; ignoring the cumulative impact of all enterprises on the environment and their ecological compatibility in a given territory, etc. The essence of the principle of the best available technologies is revealed on the example of the experience of the countries of the European Union. The possibilities and limitations for introducing the principle of the best available technologies in the conditions of Russia are shown
(it is supposed to be introduced from 01.01.2019). The arguments are given and the conclusion is made that the country's economy is not ready for the transition to a new system of rationing.
Keywords
ecological standard, principle of technological regulation, integrated environmental permit, reference book on the best available technologies, environmental protection measure, environmental monitoring
References
1. Boravskaya T. V. Sotsial'no-ekologicheskaya otvetstvennost' biznesa [Socio-ecological responsibility of business]. URL: http://www. rospromeco.com/zakonodatelstvo/27-analytic/zakono-datelstvo/60-zakonodatelstvo-2. (in Russ.)
2. Maksimenko Yu. L., Gorkina I. D. [Problems of obtaining a comprehensive environmental permit]. Ekologiyaproizvodstva [Ecology of production], 2017, no. 12, p. 46-51. (in Russ.)
3. Koroleva E. B., Zhigeley A. M. et al. Nailuchshiye dostupnyye tekhnologii: opyt i per-spektivy [The best available technologies: experience and perspectives. St. Petersburg, 2011, 123 p. (in Russ.)
4. Sorokin N. D. Normirovaniye vybrosov: kuda my prishli i chto za gorizontom? [Emission standardization: where did we come and what is beyond the horizon?] Ekologiya proizvodstva [Ecology of production], 2018, no. 2, p. 34-40. (in Russ.)
5. Spravochnik po upravleniyu v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy: problemy, zakony, instrumenty, instituty. Seriya «Ekologicheskoye upravleniye» [Handbook of environmental management: problems, laws, instruments, institutions. Series "Environmental Management"]. Eds. A. Shtayner, G. Martonakova, S. Guziovf. Bratislava: UNDP Regional Bureau for Europe and the Commonwealth of Independent States, 2003, 381 p. (in Russ.)
6. Belokrylova E. A., Uage M. B. Nailuchshiye dostupnyye tekhnologii v ekologicheskom prave Rossiyskoy Federatsii: Problemy i perspektivy. Best available technologies in environmental law of the Russian Federation: Problems and prospects. Vestnik Udmurtskogo universiteta: ekonomika i pravo [Bulletin of the Udmurt University: Economics and Law], 2014, vol. 24; no. 4, p. 119-123. (in Russ.)
7. Veselova K. A. Nailuchshiye dostupnyye tekhnologii: realizatsiya kompleksnogo podkhoda [Best available technologies: implementation of an integrated approach]. Ekologiya proizvodstva [Ecology of production], 2010, no. 12, p. 88-90. (in Russ.)
8. Rebrik I. I. Vozmozhnyye riski i ozhidayemyye mekhanizmy stimulirovaniya biznesa k pe-rekhodu na NDT [Possible risks and expected mechanisms of stimulating business to transition to BAT]. URL: http://sobranie.info/files2017/1286335453100217-01.ppt (in Russ.)
9. Aganbegyan A. G. Pochemu ekonomika Rossii topchetsya na meste? [Why does the Russian economy trample on the spot?]. Problemy teorii i praktiki upravleniya [Problems of theory and practice of management], 2018, no. 3, p. 11-26. (in Russ.)
10. Begak M. V., Guseva T. V. Problemy provedeniya ekologicheskoy reformy v Rossii. [Problems of environmental reform in Russia]. Vodnoye khozyaystvo Rossii: problemy, tekhnologii, upravleniye [Water management in Russia: problems, technologies, management], 2015, no. 5, p. 70-78. (in Russ.)
11. Burmatova O. P. Ekologizatsiya proizvodstva v svete innovatsionnogo razvitiya [Eco-logization of production in the light of innovative development]. Region: ekonomika i sotsiologiya [Region: Economics and Sociology], 2012, no. 4, p. 257-277. (in Russ.)
12. Guseva T. V., Begak M. V., Molchanova Ya. P., Mironov A. V. Nailuchshiye dostupnyye tekhnologii kak instrument promyshlennoy i ekologicheskoy politiki [Best available technologies as an instrument of industrial and environmental policy]. Vestnik RKHTU im. D. I. Mendeleyeva. Gumanitarnyye i sotsial'no-ekonomicheskiye issledovaniya [Herald of the Russian Chemical Technical University. D. I. Mendeleev University. Humanitarian and socio-economic research], 2015, vol. 2, no. 6, p. 64-78. (in Russ.)
13. Rednikova T. V. Ponyatiye "nailuchshaya sushchestvuyushchaya tekhnologiya" v prave zarubezhnykh stran [The concept of "best existing technology" in the law of foreign countries]. Ekologicheskoyepravo [EcologicalLaw], 2009, no. 4, p. 25-28. (in Russ.)
14. Burmatova O. P. Modernizatsiya instrumentov ekologicheskoy politiki i problemy ikh vnedreniya [Modernization of environmental policy instruments and the problems of their implementation]. Region: ekonomika i sotsiologiya [Region: Economics and Sociology], 2011, no. 3, p. 170-194. (in Russ.)
15. Tebert Christian. Industrial Emission and Best Available Techniques (BAT). URL: http:// www.oekopol.de/en/themen/industrieemissionen/.
Информация об авторе / Information about the Author
Бурматова Ольга Петровна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН (пр. Академика Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия); доцент, экономический факультет, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (ул. Пирогова, 1, Новосибирск, 630090, Россия)
Olga P. Burmatova, Candidate of Science (Economics), Institute of Economics and Industrial Engineering SB RAS (17 Academician Lavrentiev, Novosibirsk, 630090, Russian Federation); Novosibirsk State University (1 Pirogov Str., Novosibirsk, 630090, Russian Federation)
burmatova@ngs.ru
Для цитирования / For citation
Бурматова О. П. Возможности внедрения принципа НДТ в российскую практику экологической политики // Мир экономики и управления. 2018. Т. 18, № 3. С. 29-41. DOI 10.25205/2542-0429-2018-18-3-29-41
Burmatova О. P. Opportunities for Implementation of the Bat Principle in Russian Practice of Environmental Policy. World of Economics and Management, 2018, vol. 18, no. 3, p. 29-41. (in Russ.) DOI 10.25205/2542-0429-2018-18-3-29-41
