CC BY
162
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, начальник филиала ВНИИ МВД России по Южному федеральному округу (e-mail: [email protected])
О некоторых аспектах административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел
Исследуется процесс формирования комплексных административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел. Обосновывается тезис о необходимости регулирования деятельности органов внутренних дел комплексными административно-правовыми режимами.
Ключевые слова: административно-правовой режим, деятельность органов внутренних дел, комплексные административно-правовые режимы, правовая норма.
A.A. Dolgopolov, Doctor of Law, Head of the branch of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia across the Southern Federal District; e-mail: [email protected]
About some aspects of administrative and legal regulation of activity of law-enforcement bodies
Process of formation of complex administrative and legal regimes of activity of law-enforcement bodies is investigated. The thesis about need of regulation of activity of law-enforcement bodies with complex administrative legal regimes is located.
Key words: administrative and legal regime, activity of law-enforcement bodies, complex administrative and legal regimes, legal standard.
При решении задачи эффективной организации деятельности органов внутренних дел государство сталкивается с достаточно большим числом правовых проблем, возникающих на различных этапах их функционирования и обусловленных сложностью организации деятельности органов внутренних дел. К одной из ключевых следует отнести проблему по выстраиванию эффективного правового регулирования, решение которой может быть достигнуто путем формирования совокупности правовых норм в юридические конструкции комплексных административно-правовых режимов, призванных образовать систему регулирующего воздействия на социально значимые аспекты деятельности органов внутренних дел.
Административно-правовые режимы имеют ярко выраженный императивный характер. К такому же мнению пришли ведущие ученые-административисты страны. Так, А.Б. Багандов пишет, что основными характеристиками административно-правового режима, как правило, являются нормативность регулирования отношений, предполагающая неприменимость к регулируемым отношениям принципа «разрешено все, что не запрещено» и проявляющаяся в
установлении дозволений, запретов и предписаний; формализация морально-нравственных норм; установление жесткого информационного режима внутри системы; широкое использование метода административного принуждения; применение особых дисциплинарных санкций; статусное регулирование отношений в управленческой среде; активное использование материальных средств обеспечения [1, с. 69-70]. Д.Н. Бахрах полагает, что в административно-правовом режиме сочетается наличие административно-правовых средств регулирования, императивных методов юридического воздействия, которые выражаются в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции. Иными словами, методом правового воздействия является управление, основанное на юридическом неравенстве сторон. Соответственно, административно-правовой режим характеризуется административно-правовыми отношениями, которые, кроме общих признаков правоотношений, имеют следующие особенности: обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, одной из сторон этих отношений, как правило,
257
является субъект исполнительной власти [2, с. 202]. В.В. Ласточкин отмечает, что административно-правовому режиму присуще такое правовое действие, которое осуществляется на властно-императивных началах и создает тем самым отношения подчинения. Понятие «административно-правовой режим» включает совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления [3, с. 55-56]. И.С. Розанов считает, что административно-правовой режим можно определить как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этих целей службами государственного управления [4, с. 85].
По мнению ряда ученых, правовой режим определяется как официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования [5, с. 422]. С.С. Маилян отмечает, что сущность управленческих режимов - в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой [6, с. 183].
На наш взгляд, административно-правовой режим по своей сущности представляет собой юридическую конструкцию правовых норм, согласованных по основным направлениям воздействия на регулируемые отношения, объединенных единой правовой целью, логически
связанных между собой, устанавливающих режимные правила, правовые статусы субъектов правоотношений, юридические, организационные, информационные, материально-технические гарантии функционирования правового режима [7], поэтому и комплексные административно-правовые режимы должны в полной мере отвечать этому определению. Комплексные административно-правовые режимы направлены на урегулирование наиболее сложных стадий общественно значимых отношений в определенной сфере государственной деятельности и образуются в целях обеспечения общественной безопасности и эффективного функционирования различных отраслей государственного управления. Образование комплексных административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел обусловлено сложностью и многогранностью предмета правового регулирования, большим количеством факторов, влияющих на содержание взаимосвязанных между собой правоотношений. Отсюда не менее многообразная система юридических средств, необходимых для достижения соответствующей правовой цели. Комплексные административно-правовые режимы объединяют в себе совокупность административно-правовых режимов, регулирующих различные уровни и стадии общественных отношений, а также административно-правовые режимы, регулирующие деятельность органов государственного управления, в том числе и деятельность органов внутренних дел.
Первичной стадией формирования комплексных административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел является издание базовых нормативных правовых актов, которые призваны создавать их правовую основу, а также образовывать нормативно-правовую платформу для построения всей их юридической конструкции. На основе такой правовой платформы должна выстраиваться разветвленная совокупность правовых норм, образующих как отдельные режимы, так и их структурные составляющие элементы. Для эффективного функционирования комплексных административно-правовых режимов должны быть образованы их структурные составляющие - административно-правые режимы определенных направлений деятельности органов внутренних дел. Например, режим внеш-неорганизационной деятельности органов внутренних дел, режим внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел, режим
258
взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами исполнительной власти, режим правового воздействия органов внутренних дел на подконтрольные объекты, а также режимы, регулирующие деятельность объектов управления. В результате образования таких комплексных административно-правовых режимов, согласованных между собой по целям, предмету, способам, формам правового воздействия, создается возможность достижения правопорядка в регулируемой сфере деятельности органов внутренних дел. Соответствующим образом должны выстраиваться правовой статус, компетенция, функции органов внутренних дел и иных субъектов государственного управления, которые должны соответствовать целям, определенным комплексными административно-правовыми режимами.
Следует отметить, что административно-правовые режимы внешней деятельности органов внутренних дел могут иметь необходимую эффективность только при наличии внутриоргани-зационных административно-правовых режимов их деятельности. Они по своим основным параметрам (правовым статусам субъектов правоотношений, режимным правилам, режимным гарантиям) должны быть согласованы с административно-правовыми режимами внешней деятельности органов внутренних дел. В результате чего образуются соответствующие комплексные административно-правовые режимы. Следовательно, нормативные правовые акты, устанавливающие правовые нормы, которые формируют административно-правовые режимы, должны быть согласованы между собой. В теории права мы не находим такого свойства нормативных правовых актов, как их согласованность с иными нормативными правовыми актами, осуществляющими правовое регулирование однородных общественных отношений. Вместе с тем, исследование принципов построения юридических конструкций административно-правовых режимов показывает, что одним из ключевых свойств нормативных правовых актов, являющихся поставщиками правовых норм в юридические конструкции административно-правовых режимов, должна являться их способность создавать правовые условия для издания иных нормативных актов, формирующих административно-правовые режимы. Этот тезис обусловлен тем, что при отсутствии вышеуказанного свойства нормативный правовой акт, устанавливающий правовые нормы административно-правово-
го режима, не будет способен согласованно работать с другими нормативными правовыми актами, поставляющими правовые нормы в единую юридическую конструкцию. Кроме этого, будет отсутствовать способность административно-правовых режимов быть объединенными в комплексные режимы. В результате согласованности нормативных правовых актов административно-правовой режим, объединяя логически связанные между собой правовые нормы, оказывает регулирующее воздействие на совокупность отношений в определенной сфере деятельности общества точно так же, как и каждая правовая норма оказывает право-регулирующее воздействие на определенные отношения. Другими словами, правовые нормы регулируют отдельные отношения, входящие в круг интересов административно-правового режима, а сам административно-правовой режим регулирует весь спектр правоотношений, обустраивая правовое регулирование таким образом, чтобы в результате была бы гарантированно достигнута поставленная правовая цель. Таким образом достигается системность правового регулирования сложных общественных отношений, а также деятельности органов внутренних дел.
Краеугольным принципом в теории режимного правового регулирования является принцип построения и формирования административно-правовых режимов, в том числе комплексных, который заключается в том, что административно-правовой режим следует формировать по принципу юридической конструкции, основными элементами которой являются правовые нормы. Характер правовых норм зависит, прежде всего, от предмета правового регулирования и юридических свойств субъектов и объектов правоотношений. Правовые нормы в юридической конструкции должны располагаться системно, группироваться по основным правовым блокам: режимные правила; правовые статусы субъектов и объектов правоотношений; юридические, организационные, информационные, материально-технические гарантии устойчивого функционирования административно-правового режима. Такой подход к решению задачи формирования административно-правовых режимов позволяет гибко реагировать на те социальные процессы, которые требуют режимного правового регулирования. Кроме этого, указанным способом решается проблема построения комплексных административно-правовых режимов. Кон-
259
струкционный подход в формировании административно-правовых режимов позволяет обеспечить эффективное построение нормативных правовых актов, образующих режимные правовые нормы, их взаимосвязь между собой, а также прогнозировать правовой эффект режимного правового регулирования.
Одной из основных задач комплексных административно-правовых режимов в системе правового регулирования общественных отношений является гарантированное достижение правовой цели, поставленной правотворческим органом. Для этого в структуре административно-правовых режимов, образующих комплексные режимы, должны быть предусмотрены правила поведения субъектов правоотношений (режимные правила), а также различного рода гарантии их соблюдения. Такое конструирование административно-правовых режимов требует соответствующего комплексного, многоуровневого, многоцелевого построения нормативных правовых актов, которые формируют административно-правовые режимы. В свою очередь, и административно-правовые режимы, регулирующие сложные общественные отношения, должны быть комплексными, многоуровневыми и многоцелевыми. При этом правовое регулирование отношений, обеспечивающих функционирование режимных правил, режимных гарантий, также должно осуществляться посредством административно-правовых режимов. Таким образом выстраивается системное, комплексное, многоуровневое, многоцелевое режимное административно-правовое регулирование. Многоуровневым режимное административно-правовое регулирование является потому, что в формирование правовой основы режимов включаются нормативные правовые акты различных уровней юридической силы, начиная от федеральных законов, заканчивая локальными нормативными актами. Многоцелевой характер режимное административно-правовое регулирование приобретает за счет того, что административно-правовой режим объединяет в себе множество целей правового регулирования. В отношении одного и того же субъекта режимных правоотношений могут иметь место различные цели правового регулирования. Кроме этого, юридическая конструкция административно-правового режима является многоцелевой из-за необходимости обустроить режимное правовое регулирование большинства ее элементов. Для примера рассмотрим праворегулирующее воздействие
административно-правового режима оборота оружия только на один, но обязательный субъект правоотношений - орган внутренних дел. В структуре административно-правового режима оборота оружия орган внутренних дел выступает по отношению к другим субъектам правоотношений в качестве субъекта правоотношений, наделенного властными полномочиями (контролирующими, надзирающими, лицензирующими и др.). Первой целью правового регулирования деятельности органов внутренних дел является выстраивание правовых отношений по поводу реализации задач, возложенных на органы внутренних дел как на организационную гарантию устойчивого функционирования режима. В данном случае создаются правовые условия для осуществления органами внутренних дел правоприменительной деятельности, направленной на реализацию юридических гарантий функционирования административно-правового режима оборота оружия, обеспечение исполнения установленных режимными правилами запретов и ограничений. Другой целью правового регулирования в отношении органа внутренних дел является создание вну-триорганизационных правовых условий для функционирования самого органа внутренних дел, для чего следует образовать соответствующий административно-правовой режим. В таком административно-правовом режиме будут присутствовать все его структурные элементы: субъекты правоотношений, их правовые статусы, режимные правила, режимные гарантии. И этот режим будет полноценным административно-правовым режимом, а не подсистемой и не подрежимом, как отмечают некоторые авторы [см., например: 8, с. 260], поскольку только полноценно выстроенный административно-правовой режим способен неуклонно обеспечить достижение поставленной правовой цели. Таким образом, правовое регулирование сложных социальных отношений, в контексте нашего примера - оборота оружия, должно осуществляться комплексным режимом, состоящим из нескольких административно-правовых режимов, регулирующих деятельность субъектов и объектов правоотношений.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Комплексные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел формируются совокупностью административно-правовых режимов, регулирующих различные аспекты их управленческих отношений, являются многоуровневыми и мно-
260
гоцелевыми. Комплексные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел, как праворегулирующий инструментарий, должны вырабатываться правотворческими органами с учетом социальных условий в интересах общества. Юридические конструкции комплексных административно-правовых режимов с учетом изменения социальных условий (заключение международных договоров, возникновение государственно важной экономической целесообразности, обострение криминальной обстановки и т.п.), времени, приобретения опыта их применения могут изменяться либо
в сторону усиления, либо в сторону ослабления, а также дорабатываться. Общей целью и главным предназначением комплексных административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере общественных отношений является создание надежных правовых основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности посредством детальной нормативно-правовой регламентации процесса их функционирования, выработки соответствующих регламентов, инструкций, установления жесткого контроля за надлежащим поведением субъектов правоотношений.
1. Багандов А.Б. Лицензионное право РФ: теория, законодательство, практика. М., 2004.
2. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.
3. Ласточкин В. В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999.
4. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 9.
5. БахрахД.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004.
6. Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. М., 2002.
7. Долгополов А.А. Сущность режимного административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 18-21.
8. Кондрашев В. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.
1. Bagandov A.B. License law of the Russian Federation: theory, legislation and practice. Moscow, 2004.
2. Bahrah D.N. Administrative law. Moscow, 1996.
3. Lastochkin V. V. Legal and administrative regimes and the State Border guard. Moscow, 1999.
4. Rozanov I.S. Administrative and legal regimes according to the legislation of the Russian Federation // State and the law. 1996. № 9.
5. Bahrah D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law. Moscow, 2004.
6. Mailyan S.S. Legal and administrative regimes in the theory of administrative law and practice of public administration of law enforcement. Moscow, 2002.
7. Dolgopolov A.A. The essence of the regime of administrative and legal regulation // Administrative law and procedure. 2012. № 2. P. 18-21.
8. Kondrashev V.P. Public safety and the administrative and legal means to ensure it. Moscow, 1998.
261
