CC BY
347
УДК 342.9 ББК 67.401
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ДИАНА НИКОЛАЕВНА ШУРУХНОВА, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: diana_shu@inbox.ru; ЛЮБОВЬ СЕРГЕЕВНА КОМОВКИНА, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук E-mail: korzhlubov@mail.ru Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Рецензент: доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса шерситета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) С.А. Старостин
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены особенности реализации специальных административно-правовых режимов в деятельности органов внутренних дел. Представлены и проанализированы юридические (правовые) и организационные формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации специальных административно-правовых режимов.
Ключевые слова: административно-правовой режим, специальный административно-правовой режим, полномочия органов внутренних дел по обеспечению специальных административно-правовых режимов.
Abstract. The article considers the features of implementation of special administrative legal regimes in the activities of internal Affairs bodies. Presents and analyzes the juridical (legal) and organizational forms of activity of bodies of internal Affairs to ensure the implementation of special administrative legal regimes.
Keywords: Administrative-legal regime of special administrative-legal regime of powers of bodies of internal Affairs to provide special administrative and legal regimes.
В современных условиях в сферах государственного управления происходят изменения, демонстрирующие, что без регулятивных свойств правовых режимов система государственного управления не может в полной мере выполнить возложенные на нее задачи и функции. С понятием и реальным действием административно-право-
вых режимов связывается эффективность государственного управления. Любая его сфера обладает собственными административно-правовыми режимами1.
Назначение административно-правовых режимов заключается в обеспечении стабильности функционирования государства в обыч-
ных и особых условиях его жизнедеятельности.
Административно-правовые режимы классифицируются по различным критериям. Так, по объектам обеспечения они делятся на: режимы территорий (зона радиоактивного заражения), режимы объектов (АЭС, химические объекты) и документов (паспортный режим), режимы видов деятельности. По временным параметрам (постоянные - таможенный режим и временные — режим чрезвычайного положения). Административно-правовые режимы могут подразделяться по подведомственности, предмету регулирования, юридическим свойствам оснований введения режима2.
С.М. Зырянов считает, что многообразие объектов-носителей административно-правовых режимов и внешних факторов обуславливают необходимость приспосабливания режимных требований к объективным условиям3. Исходя из этого, профессор выделяет первичные и вторичные режимы. Так, на основе первичного режима опасных производственных объектов сформированы четыре вторичных режима, устанавливаемых на опасных производственных объектах в зависимости от класса опасности4.
Представленная далеко не полная классификация позволяет сделать вывод о том, что административно-правовые режимы весьма разнообразны, и каждый из них обладает своей целью, задачами, основаниями введения, системой органов государственной власти, осуществляющей данный режимы.
Административно-правовые режимы, введение которых предусматривается актами ситуационного или чрезвычайного законодательства, в теории называются специальными. Специальные правовые режимы определяются как специальные правовые регламенты деятельности органов государственной власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управлен-
ческое воздействие, устанавливают меры, которые должны включать в себя общие и особенные предписания, установленные с учетом начал законности и целесообразности»5. По своей природе они административно-правовые, поскольку их реализация осуществляется с помощью административно-правовых форм и методов, властного воздействия органов исполнительной власти. К специальным режимам мы относим административно-правовой режим чрезвычайного положения6, административно-правовой режим военного положения7, административно-правовой режим контртеррористической операции8, административно-правовой режим чрезвычайной ситуации9. Перечисленные режимы характеризуются такими особенностями как увеличение общих запретов в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения, увеличение властных полномочий органов представительной и исполнительной власти, усиление императивности регулирования общественных отношений, складывающихся во всех сферах общественной жизни.
Основанием для введения специального административно-правового режима является возникновение различных чрезвычайных ситуаций, которые изменяют устоявшиеся общественные отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти и не могут быть нейтрализованы обычными мерами. Под чрезвычайной ситуацией следует понимать обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающую реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшую многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера»10. В системе государственных органов, призванных обеспечивать реализацию специальных административно-правовых режимов, особое место занимают органы внутренних дел. В силу специфики служебных задач и функций для них отводится едва ли не самая важная роль при введении и осуществлении специального режима.
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации11, утвержденное Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699, одной из основных задач Министерства определяет обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства. К полномочиям МВД РФ в особых условиях относятся: участие в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне, повышение устойчивости работы органов внутренних дел в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время; участие в организации территориальной обороны.
В деятельности по обеспечению реализации специальных административно-правовых режимов органы внутренних дел используют основные формы своей работы: 1) юридические (правовые) - нормотворчество и правоприменение и 2) организационные (неправовые) — социальные функции органов внутренних дел, внутриорганизационная подготовка собственной деятельности.
Нормотворческая деятельность в таких условиях заключается в выработке специальных правовых норм, их совершенствовании, изменении, дополнении, отмене устаревших, то есть издание ведомственных нормативных актов, направленных на регулирование деятельности конкретных служб и подразделений.
Важнейшая юридическая форма деятельности органов внутренних дел — применение норм права. Применению норм права органами внутренних дел присущи общие признаки и черты, характерные для правоприменительной деятельности любого государственного органа12.
Применению правовых норм органами внутренних дел присущи и некоторые отличительные качества, обусловленные особенностями объекта воздействия, содержанием выполняемых функций, методов их исполнения, что выражается в
большей правоохранительной ориентации осуществляемого органами МВД РФ правоприменения.
В условиях специальных административно-правовых режимов правоприменительная деятельность органов внутренних дел носит в основном охранительный характер, что объясняется спецификой складывающихся в зоне чрезвычайной ситуации общественных отношений. От регулятивного правоприменения зависит эффективность деятельности органов внутренних дел, нормальное функционирование всех субъектов специальных режимов.
В условиях специальных административно-правовых режимов значение организационной деятельности органов внутренних дел значительно возрастает. Данная деятельность заключается в оказании различной помощи населению, спасение людей и имущества, проведении операций по освобождению заложников, задержание преступников. Органам внутренних дел приходится решать и другие задачи организационного характера по оказанию помощи населению, выходящие за пределы их компетенции.
Анализ задач и функций, выполняемых органами внутренних дел при обеспечении специальных правовых режимов показывает, что практически все подразделения участвуют в обеспечении этого режима. Деятельность органов внутренних дел в таких условиях весьма широка и многообразна — административная, оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная, профилактическая. Поэтому говорить о реальном обеспечении прав и свобод граждан, их интересов можно лишь, рассматривая в комплексе все виды деятельности органов внутренних дел13.
Деятельность органов внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов характеризуется рядом специфических черт. Органы внутренних дел являются специальными органами государства, деятельность которых направлена, прежде всего, на поддержание должного общественного порядка и необходимой безопасности граждан. В силу этого, для организации и практического осуществления мер, обеспечивающих общественный порядок и безопасность граждан в условиях специальных административно-правовых
режимов, органы внутренних дел имеют в своей структуре все необходимые элементы (подразделения) для выявления и пресечения противоправных действий.
Деятельность подразделений органов внутренних дел осуществляется в особой форме, которая является чрезвычайной, поскольку применяется в условиях введения такого режима, когда повседневные формы организации работы ОВД не в состоянии обеспечить эффективное решение задач по восстановлению общественного порядка, охране прав и свобод граждан.
Задачи, стоящие перед органами внутренних дел в условиях действия специальных административно-правовых режимов, требуют качественного, эффективного правового регулирования.
Например, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» непосредственно не регулирует практическую деятельность ОВД по обеспечению режима чрезвычайного положения и охране прав и свобод граждан, проживающих на территории введения ЧП. Однако анализ главы 3 «Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения», позволяет определить основные задачи ОВД по обеспечению режима ЧП, охране прав и свобод граждан.
Статья 11 Закона устанавливает общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. Среди них, применительно к деятельности органов внутренних дел относятся:
• усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность население и функционирование транспорта;
• установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
• ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
Если чрезвычайное положение введено при наличии обстоятельств, указанных в п. «а» ст. 3 ФКЗ, в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в ст. 11 Закона, могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
• проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища, транспортных средств;
• ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
• выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим ЧП и не проживающих на территории, на которой введено ЧП, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств, за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
• продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия ЧП, но не более чем на 3 месяца (ст. 12).
Если ЧП введено по обстоятельствам, указанным в п. «б» ст. 3, то предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
• временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;
• введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий.
Следует подчеркнуть, что мы перечислили только те меры и временные ограничения, которые непосредственно касаются деятельности ОВД.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции» непосредственно не регулирует деятельность в условиях чрезвычайного положения, определяет лишь основные направления деятельности (ст. 2), обязанности и права полиции (глава 3).
В соответствии с поставленными перед полицией задачами они обязаны принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий. В чрезвычайных ситуациях социального характера основными задачами органов внутренних дел является борьба с преступностью, обеспечение охраны общественного порядка14.
Введение режима военного положения влечет кардинальное изменение задач органов внутренних дел путем возложения на их сотрудников целого комплекса дополнительных обязанностей, нуждающихся в должном административно-правовом регу-лировании15.
Поскольку в имеющихся в настоящее время федеральных законах и других нормативных правовых актах в значительной мере отсутствуют положения, регламентирующие деятельность органов внутренних дел в условиях специальных административно-правовых режимов, это вызывает необходимость подготовки и издания ведомственных нормативных правовых актов.
Как свидетельствует практика, надлежащее выполнение органами и подразделениями МВД России возложенных на них задач и функций в настоящее время сталкивается с целым рядом проблем. Они, зачастую, не в состоянии выявить угрозы возникновения каких-либо социальных конфликтов, пресечь отдельные правонарушения и преступления, адекватно реагировать на различного рода негативные ситуации. В значительной степени это обусловлено имеющимися недостатками в правовой регламентации деятельности МВД России в условиях специальных административно-правовых режимов, недостаточностью соответствующей нормативной правовой базы, наличием в ней многочисленных пробелов.
Одной из важнейших составляющих успешного выполнения МВД России своих функций по обеспечению реализации специальных административно-правовых режимов, наряду с правовым регулированием, является организационное совершенствование деятельности, а также совершенствование деятельности в рамках государственной системы обеспечения национальной безопасности.
1 Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
2 Шурухнова Д.Н. Понятие и классификация административно-правовых режимов // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 22. М.: Из-во Моск. Гуманитарного ун-та, 2011. С. 15—19.
3 Зырянов С.М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения // Журнал российского права. 2016. № 1. С. 144.
4 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
5 Рыльская М.А. Особенности реализации специальных административных режимов // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 46.
6 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
7 Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
8 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
9 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
10 Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.
11 Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе о Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
12 Корж Л.С. Конституционно-правовой статус граждан в условиях чрезвычайного положения и механизм его реализации. Дис. ... к.ю.н., М., 2006.
13 Корж Л.С. Конституционно-правовой статус граждан в условиях чрезвычайного положения и механизм его реализации. Дис. ... к.ю.н., М., 2006.
14 Старостин С.А. Нужны ли дополнительные полномочия полиции? // Lex Russica. 2015. № 9.
15 Зиборов О.В. Отдельные направления трансформации полномочий органов внутренних дел в условиях военного положения // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 6. С. 120—121.
