CC BY
98
О НАПРАВЛЕНИЯХ ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
Воробьев Ю.Л., Долгин Н.Н., Макеев В.А.
Уже 8 лет функционирует Государственная служба спасения и защиты. Это время совпало с так называемым переходным периодом, с преобразованием политической и экономической системы России. К сожалению, сегодня в качестве промежуточных результатов этих усилий в стране имеет место тяжелый финансово-экономический кризис и определенная социально-политическая напряженность в обществе. Руководство страны, регионов и местные власти мучительно ищут выход из кризиса, пытаются парировать негативные последствия ошибок, совершенных в ходе реформ.
Несмотря на эту безрадостную картину, весь этот период шло становление и развитие МЧС России и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), совершенствовалась деятельность в области гражданской обороны. И вот теперь, спустя восемь лет, мы можем с полным правом констатировать, что несмотря на огромные трудности переходного периода, дело противодействия чрезвычайным ситуациям различного характера в нашей стране окрепло, а строительство и реформирование РСЧС шло по пути, который привел к полезным и необходимым для страны результатам
I.
Вспомним об основных вехах становления.
За 1991 - 1992 годы произошло начальное формирование системы и спасательных структур. Был образован Государственный комитет Российской Федерации по чрезвычайным ситуациям (ГКЧС России), созданы РСЧС, государственный Центральный аэромобильный спасательный отряд (ЦАМО), региональные поисково-спасательные службы (ПСС). Приняты от Министерства обороны Российской Федерации войска гражданской обороны
1993 1юд ийился годом прорыва на международный рынок гуманитарных услуг. ГКЧС России вышел на международную арену. Были подписаны соглашения с различными странами и международными организациями. Развернуты гуманитарные операции. Были получены первые результаты в создании новых образцов современной аварийноспасательной техники
t. x j *iC4C России преобразован в МЧС России. В рамках 54r;v r»Oj#.'=г.чг.л развернулась непосредственная работа с террито-
риями. Укрепились региональные структуры. Произошло становление нормативной правовой базы системы. Был принят Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Началось становление авиации МЧС России, освоение авиационных технологий.
В 1995 году начали формироваться региональные и территориальные нормативные базы. Повысилась готовность спасательных сил. Был принят Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
1996 год характерен стабилизацией структур и деятельности РСЧС. Укрепились связи федерального центра с субъектами Российской Федерации. Повысились возможности и готовность региональных центров, штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (штабов ГОЧС), ЦАМО, Центра специального назначения, систем связи и оповещения, автоматизированной информационно управляющей системы РСЧС (АИУС), других элементов системы.
В 1997 году приоритет был отдан предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Развернулась структурная перестройка системы с целью повышения эффективности ее функционирования. Были реформированы территориальные органы, предназначенные для противодействия чрезвычайным ситуациям. Создано Агентство по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций.
1998 год прошел под знаком укрепления гражданской обороны страны, реализации нового Федерального закона «О гражданской обороне». Возросла роль в решении задач мирного и военного времени региональных, территориальных органов управления РСЧС, повысились их самостоятельность, результативность деятельности, инициатива.
Каковы же общие итоги нашей деятельности за прошедшие годы?
Подтвердилась безусловная необходимость и целесообразность создания в стране МЧС России и РСЧС.
Деятельность МЧС России, функционирование РСЧС, призванных противодействовать чрезвычайным ситуациям различного характера, позволили придать этой работе общенациональную значимость, поднять ее на уровень государственной политики.
Создание РСЧС позволило объединить в достаточно целостную систему органы управления, силы и средства всех гос' ^рственных и местных властных структур, предприятий, учреждений и организаций, занимавшихся ранее делом противодействия чрезвычайным ситуациям разрозненно.
Создание целостной системы позволило развернуть разработку единой нормативно-правовой базы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые в отечественной истории данная об-
ластъ была регламентирована законодательными актами государства.
Сформировалась разветвленная, достаточно эффективно функционирующая система управления, охватившая всю инфраструктуру страны. Благодаря рациональной региональной политике укрепилось взаимодействие уровней системы.
В результате целенаправленного реформирования были значительно укреплены силы системы. Созданы эффективные профессиональные мобильные подразделения центрального и регионального подчинения. На базе войск гражданской обороны сформированы группировки сил, заблаговременно нацеленные на возможный фронт аварийно-спасательных работ. Ведомственные и территориальные формирования аварийноспасательного назначения вошли в группировки сил РСЧС и планово задействуются в случае чрезвычайных ситуаций. Значительно вырос профессионализм спасателей. Радикально улучшено техническое оснащение сил.
Принципиально изменилось и усовершенствовалось финансовое и материально-техническое обеспечение системы. Внедрен механизм помощи территориям за счет чрезвычайного резервного фонда Правительства Российской Федерации. На всех уровнях заложены основы системы резервов материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций. Решается вопрос о распределении финансовой и материальной ответственности при чрезвычайных ситуациях между уровнями государственной власти, местного самоуправления.
Развернуто широкое международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на двусторонней и многосторонней основе. Наша система высокими темпами интегрируется в мировое аварийно-спасательное сообщество, Активность и успехи на международной арене снискали нашей системе значительный авторитет в этой области.
Под эгидой МЧС России широким фронтом ведутся научноисследовательские и опытно-конструкторские работы, создаются эффективные образцы средств зашиты, наблюдения и контроля, жизнеобеспечения, аварийно-спасательного оборудования и инструмента.
На фоне перечня этих свершений может возникнуть вопрос - не слишком ли много внимания уделялось в эти годы проблемам природнотехногенной безопасности в ущерб интересам гражданской обороны?
Действительно, приоритетное внимание было посвящено вопросам защиты населения и территорий от ^гч^вычайных ситуаций природного и техногенного характера. Но, во-пе*^ых, это ни в коем случае не шло в разрез с интересами гражданской обороны, а наоборот способствовало и ее укреплению. Во-вторых, а эти годы, в силу сложившейся военнополитической обстановки и экономического положения государства, проблемы чрезвычайных ситуаций мирного времени носили более острый и актуальный характер, чем военные (гроблемы.
Тем не. менее, благодаря полдержке Президента Российской Федерации и \Ірайжельсіба Российской Федерации, должное внимание уделялось л вопросам гражданской обороны. Вышли в свет упомянутый Федеральный закон, ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства. Благодаря этому, мы сумели сохранить систему гражданской обороны, ее материально-техническую базу.
За эти быстро пролетевшие годы в наших рядах выросли новые руководители, целый снектр разнообразных специалистов аварийноспасательного дела, окреп их профессионализм, повысилась преданность выбранной профессии. Для большинства из нас противодействие чрезвычайным ситуациям и гражданская оборона стали делом жизни.
Деятельность МЧС России не осталась незамеченной. Она получила широкое признание в России и за рубежом, достаточно высоко ценится руководством страны, общественностью, нашими иностранными партнерами. Каждый простой российский гражданин знает о нашей системе и рассчитывает на ее помощь в случае беды. Даже критичные ко всему средства массовой информации объективно оценивают ее как один из самых эффективных на сегодня государственных институтов.
В целом можно сделать вывод, что цель прошедшего этапа деятельности - создание государственной службы спасения и защиты, в основном, достигнута.
П.
Отмечая в позитивном плане в целом проделанную за 8 лет работу, мы не должны скрывать наличия недостатков в нашей деятельности., возникновения ряда проблем внутреннего характера, которые в определенной степени обусловлены проблемами роста.
Гак, очевидно, мы не можем сказать, что построение РСЧС окончательно завершено и все звенья этой системы функционируют с необходимой эффективностью. Наибольшую озабоченность вызывают региональные и местные звенья. Многое из того, что делается в центре, нередко, к сожалению, не доходит до территориального и местного уровней. А ведь именно там в первую очередь, должны решаться практические задачи. В связи с этим имеется острая необходимость повышения роли территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций, эффективности их реагирования.
Кроме того, в соответствии с замыслом военной реформы возникла необходимость реформирования войск гражданской обороны.
Актуальной стала проблема поиска экономических механизмов для решения стоящих перед МЧС России задач.
Следует учитывал», что на поооге XXI в:ка появились новые проблемы в области чрезвычайных ситуаций. К тш необходимо отнести, в
первую очередь, глобапььм , ' • Л8М*•; гжсущие угрозу человечеству.
По нашему мнению, неправомерно ут верждение некоторых специалистов, что глобальные проблема не должны быть предметом заботы МЧС России, что они далеки от проблем чрезвычайных ситуаций. Прошедшая в этом году международная конференция по глобальным проблемам наглядно показала, что они уже сегодня являются источником чрезвычайных ситуаций различного характера, а в будущем их роль в этой части возрастет еще больше.
Начало нового этапа дальнейшего развития РСЧС совпало, к сожалению, с экономическим кризисом в стране. В связи с этим наши потребности и планы мы должны будем строго согласовывать с реальными возможностями. Отсюда особое значение приобретают проблемы выбора приоритетов в развитии. При выборе этих приоритетов, однако, надо учитывать, что в нынешних условиях радикальные реформы в ряде случаев будут невозможными Чтобы увеличить при реформировании наши скромные финансовые возможности, надо ориентироваться, где возможно, на использование беззатратных способов преобразований, поиск внебюджетных источников финансирования и всестороннюю экономию средств.
III.
Какие же направления дальнейшего развития РСЧС в настоящее время представляются наиболее необходимыми и вероятными? Назову их.
Первое - совершенствование деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Второе - дальнейшее строительство МЧС России и РСЧС, совершенствование их организационных структур, в том числе органов управления и сил.
Третье - совершенствование нормативной правовой базы системы.
Четвертое - развитие финансовой и материальной баз системы.
Пятое - осуществление рациональной научно-технической политики.
Шестое - развитие международного сотрудничества.
И, конечно же, нашей важной заботой должно оставаться реформирование гражданской обороны.
Кратко рассмотрим эти направления и их отдельные аспекты.
Первое направление - совершенствование основной деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Речь здесь должна идти с целевых функциях, ради исполнения которых система создана.
Важнейшая целевая функция, наш главный приоритет - предупреждение чрезвычайных ситуаций^ которое включает меры по их предотвра-
тению и превентивные НфЫ по снижению ВОЗМОЖНОГО ущерба 01' них
Комплекс работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций начинается с оценки обстановки на территории страны по природным и техногенным угрозам. Для этого нам на всех уровнях надо завершить организацию мониторинга по территории страны, налаживание систем прогнозирования и приступить к созданию банка данных о возможных угрозах. В последующем предстоит уточнить или создать новые одкки прогнозирования, особенно краткосрочных прогнозов и прогнозов труднопредсказуемых явлений.
Для непосредственного осуществления предупреждения должен быть налажен комплекс взаимоувязанных правовых, организационных, экономических, технических и научных мер. В связи с этим необходимо завершить декларирование, лицензирование и продолжить страхование потенциально опасной производственной деятельности. Требует улучшения надзорная деятельность и экспертиза проектов. В будущем, если оживится экономическая конъюнктура и начнут обновляться основные фонды, необходимо стимулировать создание технических систем производственной безопасности, реконструкцию и новое строительство гидротехнических и других защитных сооружений, сейсмостойкое строительство и сейсмоукрепление.
Значительную часть работ по предупреждению мы предполагали выполнить в рамках Федеральной целевой программы по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 г. В ней - наша стратегия по данному важнейшему виду деятельности. Программа прошла согласование в федеральных органах исполнительной власти и в субъектах Российской Федерации. Теперь ее судьбу будет решать Правительство Российской Федерации.
Следующая целевая функция - ликвидация чрезвычайных ситуаций. Она включает в себя аварийно-спасательные н другие неотложные работы, первоочередное жизнеобеспечение населения и операции по оказанию гуманитарной помощи, а также ликвидацию долговременных последствий катастроф - в случаях, когда это нам поручается.
В этой части нам, прежде всего, надо продолжить работу над повышением готовности органов управления и сил на всех уровнях к действиям в чрезвычайных ситуациях. При этом необходимо исходить из того, что первыми должны реагировать силы органов местного самоуправления и лишь при нехватке этих сил последовательно должны подключаться вышестоящие уровни системы. Необходимо повсюду более строго поставить профессиональную подготовку спасателей, операторов и других специалистов нашей системы. Требует совершенствования планирование действий и организация взаимодействия. Особого внимания заслуживает разработка и внедрение новых перспективных технологий аварийноспасательных работ, жизнеобеспечения, преодоления долговременных
последствий катастроф. Необходимо, по мере возможности, продолжить усилия по созданию резервов фи.ш<*овых и материальных ресурсов, оптимизации их использования. В качестве приоритета должно стать участие сил РСЧС в решении задач преодоления опасности на дорогах. Особое внимание будет уделено борьбе с наводнениями и лесными пожарами. Актуальным для территориальных сил будет отработка порядка оказания внутренней гуманитарной помощи.
Следует напомнить, что ликвидация чрезвычайных ситуаций для нас не исчерпывается авариями и стихийными бедствиями. В частности, нам иногда приходится участвовать в ликвидации последствий террористических актов, причем это участие в связи с возможным ростом угрозы терроризма будет увеличиваться.
Наше участие в противодействии этой угрозе может быть достаточно широким. В случаях, когда крупномасштабные террористические акты будут сопровождаться боевыми действиями, мы, как и в военное время, должны будем защищать мирное население и оказывать помощь пострадавшим. В предвидении технологического терроризма нам необходимо среди своих обычных мер по предупреждению аварий, предусматривать специальные мероприятия по снижению потерь и ущерба от возможных террористических акций, а также по ликвидации их последствий, если они будут совершены. Особенно сложная обстановка может возникнуть при терактах на системах жизнеобеспечения, когда дополнительно потребуется в условиях выхода этих систем из строя или распространения через них поражающих факторов, обеспечить предотвращение потерь среди населения и его жизнеобеспечение.
В ближайшие годы потребуется наше участие в процессах разоружения, в основном в обеспечении безопасности населения при уничтожении химического и других видов оружия. Необходимо помнить, что участием в этих работах мы не только обеспечиваем защиту населения, но и содействуем стране в достижении ее политических целей.
И, наконец, еще одна целевая функция - обучение населения по вопросам чрезвычайных ситуаций. Здесь работы непочатый край, поскольку в настоящее время удовлетвориться состоянием этого вопроса нельзя. Проведенные в этом году проверки ряда областей показали, что в состоянии обучения в средних школах и специальных учебных заведениях по курсам «Основы безопасности жизнедеятельности» и «Безопасность жизнедеятельности», а тем более в обучении работающего, а особенно, неработающего населения имеется очень много недостатков. Даже там, где созданы консультационные пункты по месту жительства, положительны: сдвигов не заметно. А ведь нам необходимо охватить обучением все категории населения. Они должны пройти подготовку по правилам поведения в чрезвычайных ситуациях, способам профилактики и защиты, приемам самопомощи и первой помощи пострадавшим, правилам использш&ыия средств защиты. Выход из сложившегося положения - в икгенсигном
привлечении средств массовой информации к процессу обучения. Эго непросто, однако некоторые республики* края’и области смогли заладить регулярное использование в учебных целях местного телевидения.
Безусловно, что при совершенствовании этой деятельности необходимо полномасштабно применять принципы и основные направления региональной политики МЧС России. При этом должен ть соблюден баланс интересов федерального уровня и территорий, обеспечено во всей стране единое правовое пространство по нашим вопросам, организовано взаимодействие всех уровней РСЧС, разграничены на договорной и правовой основе полномочия и ответственность между ними. На сегодня Российская Федерация подписала с 42 субъектами Федерации договоры о разграничении полномочий, в каждом из которых отражены наши вопросы. Кроме этого, Правительством Российской Федерации подписано 7 соглашений с субъектами по разграничению полномочий я взаимодействии в области гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Разрабатывается и согласовывается еще 68 подобных соглашений, 27 из которых подготовлены к подписанию. Эта работа должна быть продолжена и ускорена
Второе направление - дальнейшее строительство МЧС России и РСЧС, их структурная перестройка, совершенствование организационных структур.
Реформирование системы МЧС России по этим вопросам целесообразно осуществить в 2 этапа - первый до 2001 года, второй - до 2005. При этом структурная перестройка коснется органов управления, подведомственных Министерству учреждений, подчиненных ему сил
Сейчас осуществлена частичная перестройка центрального аппарата Министерства Создан Департамент гражданской обороны, усилены подразделения предупреждения, оперативного реагирования, взаимодействия с территориальным уровнем. Задача 1999 г. - полноценное становление этих подразделений, их эффективное функционирование в сложившейся системе управления.
Оптимизация структуры органов управления на I этапе, прежде всего, включит переформирование девяти существующих региональных центров в семь - в соответствии с единым воснно-административным делением территории страны. Предстоит также продолжить совершенствование организационно-штатной структуры и функций территориальных органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, их становление как органов управления нового типа. Будут оптимизированы функции и структура Центра управления в кризисных ситуациях МЧС России (ЦУКС) с целью наделения его большими полномочиями по вопросам непосредственного управления предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций. Мы рассчитываем, что до 2001 г. удастся также завершить создание АИУС, в том числе ее территориальных структур.
Существует необходимость оптимизации состава и функций подведомственных МЧС России учреждений. Б частности, предполагается на базе Всероссийского центра наблюдения и лабораторного контроля (ВЦНЛК) создать Всероссийский центр мониторинга и лабораторного контроля.
Наиболее радикальные изменения коснутся подчиненных МЧС России сил. В основу их преобразован' - гут следующие принципы: от задач мирного времени - к задачам военного времени; от прикрытия объектов - к прикрытию территорий; от многоуровневой к двухуровневой структуре - на федеральном и территориальном уровнях.
Министерством подготовлен замысел развития сил МЧС России, который предусматривает проведение этой работы в упомянутые 2 этапа. Если нам удастся этот замысел реализовать, то силами Министерства на мирное время станет Государственная спасательная служба МЧС России, развертываемая на военное время в войска гражданской обороны.
Как пойдет реформа? На I этапе (до 2001 г.) существующие войска гражданской обороны будут объединены с поисково-спасательными службами Министерства, в результате чего будет образована Государственная спасательная служба (ТСС) МЧС России. Пока не будет создана нормативная правовая база ГСС, это объединение будет существовать ках смешанное образование. С созданием нормативной базы ГСС начнется переход военнослужащих войск гражданской обороны и спасателей ПСС в новое качество - сотрудников ГСС с введением для них специальных должностей, званий, знаков различия.
Предполагается к концу 2000 года сформировать принципиально новую спасательную структуру в составе одиннадцати спасательных центров. Так будет создана основа новой службы.
На втором этапе до 2005 года завершится формирование ГСС, в том числе переход военнослужащих и спасателей на новый вид государственной службы, преобразование войск в военизированные формирования.
В результате создания Государственной спасательной службы мы рассчитываем получить многопрофильную, высокоэффективную спасательную организацию оптимальной численности, являющуюся ядром для развертывания войск гражданской обороны в военное время. Служба должна иметь современное оснащение, совершенную нормативную базу, высококлассную подготовку, обладать способностью эффективно действовать в стране и за рубежом. Мы надеемся, что эти замыслы удастся осуществить.
Третье направление - совершенствование нормативно-правовой базы. Несмотря на очевидные успехи - впервые в отечественной практике приняты законодательные акты в области чрезвычайных ситуаций • еще многое предстоит сделать. Прежде всего, надо завершить регламентацию правовых механизмов, способствующих реализации т практике орх
федеральных законе* но вопросам и,пей компетенции, особенно последнего - «О гражданской обороне». В связи с созданием Государетвеиной спасательной службы предстоит разработать целый комплекс нормативно-правовых документов, в том числе федеральный закон об этой службе. Необходимо продолжить развитие правовых баз территориальных подсистем. При этом надо добиться комплексности и системности при разработке нормативно-п-чвовой документации - т.е. создание ее каждого документа на единой нове, как четко выраженной части общей области права и деятельности в сфере чрезвычайных ситуаций. В стране необходимо единое правовое поле по вопросам чрезвычайных ситуаций, нельзя допустить противоречия территориальных норм федеральным. Для этого нужно иметь единое руководство нормотворческой рабогой и единую ее программу. В условиях кризиса у нормотворческой работы усиливается ее экономическая составляющая. Впредь необходимо так регламентировать деятельность, чтобы реализация установленных норм носила организованный, по возможности, малозатратный характер.
Четвертое направление - поддержание на приемлемом уровне финансовой и материальной базы системы. На ближайшее время речь идет, к сожалению, лишь о поддержании системы финансирования в состоянии, обеспечивающем выживание наших структур.
Федеральный уровень РСЧС не сможет, вероятно, в ближайший год финансировать большинство своих потребностей за исключением оплаты труда, В чем выход? Прежде всего, на каш взгляд, должна увеличиться доля участия в этих расходах территориального и местного уровней. Работа по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится в непосредственных интересах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, объектов экономики, расположенных на их территориях, и их населения. В то же время по данным за 1997 год доля расходов на противодействие чрезвычайным ситуациям составила: федерального уровня - 89,3%, территориального - 8%, местного - 2,7%. В 1998 году цифры будут близки приведенным. Это большой дисбаланс, его надо сделать более справедливым - ведь в большинстве стран основную нагрузку несут территории. Ну, и конечно, нам надо на всех уровнях находить и использовать беззатратные и малозатратные методы ведения нашей деятельности, реализовывать лишь мало инвестиционно емкие проекты, искать внебюджетные источники, экономить во всем. Те средства, которыми мы будем располагать, должны быть сосредоточены на самых приоритетных направлениях функционирования и развития МЧС России и РСЧС. '
В связи с планируемым созданием Государственной спасательной службы нам предстоят расходы на создание ее материальной базы. Поскольку эта работа предстоит не завтра, можно рассчитывать на финансирование этих расходов л условиях возможной стабилизации экономической обстановки в стране. Кроме того, можно использовать средства, ко-
торые высвободятся поел5 прекращения содержания и развития основных фондов расформировываемых воинских частей. £ще одна возможная финансово-материальна* опора - интеграция системы МТО ГСС в общую систему материального снабжения военной организации государства
На первых порах по этому вопросу надо реконструировать городки под спасательны центры, оснастить ГСС специализированной авиационной техникой, аварийно-спасательным оборудованием, в том числе нового поколения, и другими материальными средствами.
Пятое направление - осуществление рациональной научнотехнической политики. Ее основа - утвержденная в марте прошлого года «Среднесрочная программа научно-практической деятельности МЧС России на 1997 - годы». Эта программа позволяет сконцентрировать ограниченные ресурсы на решении приоритетных проблем защиты населения и территорий.
К основным особенностям организации научных исследований в следующем году следует отнести упор на собственные научные учреждения, внедрение системы отбора сторонних исполнителей НИР и ОКР на конкурсной основе, поиск способов рентабельной реализации объектов научно-технической продукции, создаваемой по заказам МЧС России.
Приоритетные направления в этой деятельности определены с учетом ограниченного финансирования. Предполагается вести исследования и разработки по дальнейшему созданию нормативно-правовой и нормативно-технической баз функционирования и развития РСЧС и гражданской обороны, в том числе ГСС. Продолжатся исследования по проблемам гражданской обороны и защите населения в военное время, оценке и снижению рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, совершенствованию пунктов управления, разработке дистанционных средств оперативного контроля обстановки, в том числе по результатам опытной эксплуатации в Москве лидарного комплекса, разработке авиационных средств и технологий (спасательный вертолет Ка -226А, самолет-амфибия Б - 200ЧС, выливной авиационный прибор ВАЛ -2 и др.). созданию робототехнических средств, средств проведения специальных подводных работ, аварийно-спасательных средств, ретроспективной оценке радиационного воздействия на население различных регионов России. Продолжится совершенствование АИУС, развитие системы по регионам.
В 1998 году была организована разработка теории управления рисками катастроф. В 1999 году надо попытаться, в порядке реализации результатов проведенной работы, проверить возможность ее прикладного использования.
Надеемся, что выполнение этих, увы, ограничетяых мер нашей научно-технической политики будет содействовать повышению эффектав-ности нашей деятельности.
Шестое направление - совершенствова*;! ? •
трудничества в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Роль такого сотрудничества на двусторонней и особенно многосторонней основе будет возрастать.
Приоритет во внешней политике России по этому вопросу должен быть отдан государствам-участникам СНГ, сотрудничество с которыми будет осуществляться, в основном, в рамках существующей Межгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Продолжится интеграция национальных систем. В рамках Межгосударственной системы будут унифицированы законодательства стран, организационные структуры однотипных подразделений, аварийноспасательные средства, технолопш аварийно-спасательных работ. Надо также добиться согласованной политики государств-участников СНГ в сфере международного сотрудничества с другими странами и международными организациями.
По-прежнему будут предприниматься усилия по интеграции РСЧС в международные организации. В ближайшие годы и в последующей перспективе предстоит укреплять и развивать сотрудничество с Управлением Верховного Комиссара ООН по гуманитарным вопросам (УКГВ), Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Частичным от» крытым Соглашением Совета Европы, Международной организацией гражданской обороны, Северо-Атлантическим Союзом.
Определенную работу предстоит провести в рамках Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий, которое необходимо достойно завершить в 2000 г.
Предстоит радикально улучшить работу на двусторонней основе со странами, с которыми у нас заключены соглашения - сейчас таких стран более двадцати. Необходимо оптимизировать процесс выбора стран и международных организаций в партнеры на основе сформулированных в МЧС России принципов. Нам необходимо планомерно продвигать российские интересы в деле сотрудничества с наиболее влиятельными и подготовленными в отношении борьбы с катастрофами государствами (США, Франция, Великобритания, ФРГ, Китай, Швейцария).
Мы предполагаем уделить серьезное внимание дальнейшему укреплению сотрудничества с НАТО под эгидой ООН, поскольку это соответствует целям программы «Партнерство ради мира» и создает предпосылки к использованию больших возможностей этой организации. Нам надо активизировать участие в проекте «Об использовании военных ресурсов и средств гражданской обороны в международных операциях по оказанию помощи в случае бедствий» (ВРСГО). Будем продолжать продвигать российскую инициативу по созданию единого международного координирующего органа по вопросу помощи при бедствиях. Некоторым прообразом такого органа стал образованный в июне этого года по предложению МЧС России Координационный центр Евроатлантического подразделения чрезвычайного реагирования. Однако его полномочия ограничиваются
пределами Европы ц ра^г ^ и НАТО Координации в масштабах мирового сообщества можно было бы, нанри&ер, достичь путем передачи Управлению Верховного Комиссара ООН по зуманитаркьш вопросам широких функций в этой области. Мы должны окончательно реализовать накопленный опыт по системе уведомления о бедствиях по установленным каналам. Большая работа требуется по опгимизащг; взаимодействия при бедствиях органов управления и сил разных стран „ связи с их различными организационными структурами, нормативными и техническими базами.
В деле совершенствования системы международной коллективной помощи при крупномасштабных и трансграничных чрезвычайных ситуациях велика роль создаваемой Государственной спасательной службы и Российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования. ГСС сможет эффективно реализовать свои возможности в рамках таких международных интеграционных механизмов по противодействию чрезвычайным ситуациям как Межгосударственная система СНГ, «Магдебургский процесс», другие многосторонние и двусторонние соглашения, договоренности, программы, проекты. И, наконец, о региональном аспекте международных отношений. При организации сотрудничества с государствами СНГ и другими граничащими с Россией странами важную роль могут сыграть сопредельные им российские регионы. Трансграничные международные контакты по нашим вопросам могут быть весьма эффективны из-за близких расстояний, наличия общих экономических интересов и приграничных связей, сходства природных условий и угроз, возможности переносов аварийных выбросов, сравнительно легкой осуществимости общих конкретных мер по предупреждению и ли-квидащш чрезвычайных ситуаций. Региональные центры и территориальные органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям должны выступить инициаторами и организаторами таких международных трансграничных контактов, а существо этой работы должно сп ать важным аспектом нашей региональной политики.
IV.
Отдельно необходимо остановиться на вопросах развития гражданской обороны.
Сейчас высказывается вполне обоснованная озабоченность состоянием гражданской обороны. В частности предлагается провести реформирование гражданской обороны, определить необходимые для ее развития ориентиры. Такие, например, как наиболее вероятный характер возможных военных конфликтов, новые подходы к организация защиты населения и объектов экономики, порядок создания служб и гражданских организаций гражданской обороны в современных услоэиях и так далее.
Действительно, на пороге ХХЗ века мы обязаны говорить о «к;- ■гой»
гражданской обороне, существенно отымающейся от гражданской обороны прошлых лег.
Это обусловлено тем, что за последние годы существенно изменился характер возможных военных конфликтов, появились новые виды оружия, изменились социально-экономические условия в стране, а следовательно, и база дл., додготовки и ведения гражданской обороны.
В течение последних трех лет научные учреждения МЧС России ведут большую научную работу в этом направлении, в ходе которой исследуются характер современной войны и особенности подготовки и ведения гражданской обороны в современных условиях.
После выхода Федерального закона «О гражданской обороне» разработаны проекты важных нормативных документов, таких как «Основные направления государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны», «Положение о гражданской обороне», «Основы подготовки и ведения гражданской обороны», «Положение об эвакуации» и др.
В целом, мы в настоящее время имеем, хотя и в обобщенном виде, представление о «новой» гражданской обороне.
Каковы же ее характерные черты?
Первое. На наш взгляд, несколько меняется ее социальнообщественное значение. Если совсем недавно мы говорили о гражданской обороне преимущественно только в стратегическом военном плане, то в современных условиях она приобретает все большую социальную, гуманитарную направленность.
Между прочим, это уже видно при внимательном прочтении закона «О гражданской обороне». Там появились новые, казалось бы, нетрадиционные задачи (жизнеобеспечение пострадавшего населения, восстановление порядка в пострадавших районах, восстановление функционирования коммунальных служб и т.д.).
Второе. Гражданская оборона XXI века однозначно, на наш взгляд, станет предметом совместного (а не только федерального, как сейчас многие толкуют) ведения центра и субъектов Российской Федерации. Это касается как сфер ответственности, так и долевого участия в расходах на ее подготовку. Не усвоив этого, мы не сможем осуществить более или менее успешную подготовку ее мероприятий.
Третье. Силы и средства гражданской обороны в XXI веке будут все более активно привлекаться в мирное время для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Можно сказать, что сейчас и в обозримом будущем гражданская оборона будет строиться в первую очередь, исходя из потребностей мирного времени.
Это объясняется тем, что в настоящее время само понятие война имеет довольно размытые границы. И довольно часто вооруженная борьба (терроризм, вооруженные локальные конфликты) ведется вне рамок военного времени. Кроме того, применение сил и средств гражданской
обороны в мирное вре?.:^ ^ЛЯСТС», одной га основных тенденций ее развития за рубежом
Четвертое. В силу экономически условий и трудностей, переживаемых страной, изменяются подходы к осуществлению мероприятий гражданской обороны. Государство будет не в состоянии выделять значительные средства на подготовку гражданской обороны, в особенности на > шие ее материально-технической базы в мирное время. В связи с этим выполнение значительного объема планируемых мероприятий перейдет на особый (угрожаемый) период. Поэтому особую значимость приобретут вопросы мобилизационного и оперативного планирования мероприятий гражданской обороны и их обеспечения, реализуемых в период перевода гражданской обороны с мирного на военное время.
Пятое. В связи с возможностью широкого спектра военных действий (от локальных конфликтов до всеобщей широкомасштабной войны с применением оружия массового поражения) система гражданской обороны должна быть адекватно адаптирована к любому развитию военных действий, обеспечивая поэтапное оперативное развертывание сил и средств в короткие сроки до необходимого уровня, а также гибкое стратегическое и оперативное реагирование на изменение обстановки.
Возрастает особая значимость мобильности сил гражданской обороны. Мы не в состоянии в новых условиях ее силами прикрывать каждый объект экономики, да и нет в этом особой необходимости. Поэтому при создании группировки сил гражданской обороны мы будем исходить из принципа территориального прикрытия. Это потребует необходимости создания как мобильных группировок сил, так и мобильных запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных ресурсов, которые могут, в случае необходимости, быть доставлены в сжатые сроки в районы чрезвычайных ситуаций как военного, так и мирного времени.
Шестое. С учетом новых условий и требований предстоит пересмотреть основные принципы защиты населения, содержание дифференцированного подхода к ее обеспечению (исходя из новых взглядов на зонирование территории страны по степеням возможных опасностей), порядок накопления и использования коллективных и индивидуальных средств защиты и проведение эвакомероприятий, а также пересмотреть взгляды на организацию и технологии аварийно-спасательных работ, организацию управления гражданской обороной и другие вопросы.
Седьмое. Совершенно новых подходов требует проблема создания гражданских организаций гражданской обороны. В настоящее время -ранее созданных невоенизированных формирований почти не осталось, а новые формирования нельзя создать из-за отсутствия необходимой нормативно-правовой базы, отвечающей современвмм условиям. Планируется в 1999 году такую нормативную базу разработать, а в течение последующих двух лет создать новые формирования При мы до/гсяы предусмотреть значительное сокращение количества ^^мирс ^^ г,о-
рядок и условия '«риялечения в населения, создать определенные стимулы для участия в них.
В ходе реформирования гражданской обороны должна быть сохранена ее преемственность с гражданской обороной прошлых лег, сохранено все лучшее, что наработадю нашими предшественниками.
V.
Завершая разговор о перспективах РСЧС - несколько слов об отдаленной перспективе развития. Речь здесь о создании единой государственной системы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на мирное и военное время.
В настоящее время довольно часто возникают предложения по организационному объединению двух ныне существующих систем - РСЧС и гражданской обороны в единую систему - Российскую систему гражданской защиты. Есть много доводов «за», есть и «против». «За» - схожесть задач, наличие единых органов н сил, близкие по форме и содержанию направления деятельности. «Против» - различная правовая база, различное понимание к какому ведению (федеральному или совместному) относится деятельность в рамках этих систем.
Кроме того, следует понимать, что создание единой системы шаг чрезвычайно важный, который будет иметь не только внутригосударственное, но и международное звучание.
Поэтому, на наш взгляд, сегодня еще не созрели все необходимые предпосылки для конкретных шагов в этом направлении. Здесь вполне уместна пословица - «семь раз отмерь - один раз отрежь».
В заключение следует отметить, что и в отдаленном будущем дело предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций останется важной государственной функцией.
