CC BY
658
Основные направления совершенствования РСЧС
Владимиров В.А.,д.т.н., Грязнов С.Н., к.социол.н., Ткачев А.И.,
ЦСИ ГЗ МЧС России
Создание РСЧС в 1992 году явилось новым этапом развития в России национальной системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, подняло решение этой проблемы на государственный уровень.
Опыт функционирования РСЧС за прошедшие 15 лет показал, что, объединив усилия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, их органов управления, сил и средств для совместного решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, единая система стала важным элементом системы национальной безопасности страны. В результате функционирования РСЧС за прошедшие годы предупреждены и успешно ликвидированы десятки тысяч чрезвычайных ситуаций, спасены жизни сотен тысяч людей, предотвращен ущерб, исчисляемый сотнями млрд. рублей.
РСЧС доказала свою социальную востребованность, значимость и эффективность. Сегодня она осознается гражданами Российской Федерации как одна из структур, призванная обеспечить их безопасность.
Вместе с тем, несмотря на то, что РСЧС постоянно совершенствуется на основе развития законодательной и нормативной правовой базы, внедрения положительного опыта и новых достижений науки и техники, в ее деятельности имеются определенные негативные тенденции и проблемы. Нуждается в дальнейшем совершенствовании нормативная правовая база в соответствии с новыми условиями функционирования подсистем и звеньев РСЧС и, прежде всего, по внедрению экономических механизмов стимулирования деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Еще недостаточно используются положительный опыт, новые подходы к организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и последствий террористических актов.
В условиях существующего разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нельзя допустить ослабления взаимодействия между ними в решении задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также от террористических проявлений, нарушить их информационное взаимодействие, функционирование управляющих систем РСЧС.
Необходимо также обеспечить дальнейшее развитие аварийно-спасательных и поисково-спасательных сил и уровня их межведомственного взаимодействия, более активное внедрение в практику новых организационных принципов и технологий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в профилактической и надзорной деятельности.
В последние годы продолжался рост количества и масштабов чрезвычайных ситуаций природного характера, в том числе обусловленных изменениями климата на Земле. Негативные факторы техногенного и природного характера продолжают представлять одну из наиболее реальных угроз для стабильного социально-экономического развития.
В рамках реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации принимается ряд новых законодательных актов, в том числе имеющих непо-
средственное отношение к проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Все это, а также устойчивый рост промышленного производства, повышает роль РСЧС в системе национальной безопасности страны, что требует постоянного совершенствования и развития единой системы.
В ходе нового этапа развития РСЧС государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должна быть ориентирована на устранение имеющихся негативных тенденций и проблем в деятельности единой системы, выдвижение на первый план требований целенаправленной деятельности по их предупреждению, что, прежде всего, должно быть достигнуто планированием деятельности РСЧС с учетом рисков чрезвычайных ситуаций, идентифицированных научным прогнозом.
Основная цель нового этапа развития РСЧС - дальнейшее обеспечение усилий органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области противодействия чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера с учетом политических, административных и экономических изменений, происходящих в стране, активное использование новых достижений науки и техники.
В связи с этим в МЧС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были развернуты работы по системному исследованию приоритетных направлений совершенствования РСЧС как научно-методическое обеспечение выполнения «Плана мероприятий по реализации решений совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Г осударственного совета Российской Федерации от 13 ноября 2003 г. «О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений», предусматривающего разработку системного проекта развития РСЧС. Особое внимание обращалось на комплексную увязку входящих в ее состав подсистем, совершенствование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сопряжение и развитие обеспечивающих их работу информационно-управляющих систем, унификацию технических решений и проектов.
Системный проект развития РСЧС как понятие и научная задача включает результаты системного анализа современного состояния РСЧС с точки зрения соответствия ее роли, места и значимости в обеспечении национальной безопасности и устойчивого развития России, а также результатов исследований и разработок, направленных на совершенствование ее организационной структуры, сил, средств и на повышение эффективности функционирования при решении задач предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Основу системного проекта составляет комплекс нормативных правовых, методических и программно-целевых документов и мероприятий, реализация которых обеспечивает необходимое развитие основных подсистем и элементов РСЧС, а также повышение эффективности их функционирования и взаимодействия при решении задач, возложенных на них и систему РСЧС в целом.
Работа над системным проектом развития РСЧС проводилась ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) в течение 2004-2005 гг. с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, Российской академии наук.
Результатом работы стало создание Системного проекта развития РСЧС, содержащего аналитическую информацию, определяющую основы функционирования РСЧС в современных условиях, а также состояние нормативного правового обеспечения.
Аналитические материалы позволили оценить адекватность созданной системы РСЧС новым требованиям и выявить основные направления ее совершенствования, что и было положено в основу разработки системного проекта развития РСЧС.
Дальнейшее развитие системного проекта РСЧС продолжается в рамках ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года».
Научные исследования данной проблемы с 2006 года ведутся ЦСИ ГЗ МЧС России в рамках выполнения НИР «Разработка и обоснование приоритетных направлений развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (развитие системного проекта)». Основной задачей НИР в 2006 году в соответствии с утвержденным техническим заданием являлась разработка проектов документов, составляющих нормативную правовую и организационно-методическую базу РСЧС.
Результатами выполнения НИР по развитию системного проекта являются:
- проект Концепции развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций до 2015 года (приложение 1);
- проект регламента информационного обмена и взаимодействия подсистем
РСЧС;
- проект Технического задания на разработку функциональной и территориальной подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- Концепция и проект ведомственной целевой программы: «Развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2008-2010 годы;
- проекты положений:
а) о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
б) о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления;
в) о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации;
- Методические рекомендации по привлечению сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (приложение 2);
- Методические рекомендации по порядку выполнения задач и функций обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты от чрезвычайных ситуаций полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Наиболее важным из них является проект Концепции развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций до 2015 года.
В проекте Концепции разработаны основные стратегические направления развития РСЧС на этапе до 2015 года. К ним относятся:
1. Совершенствование законодательного и нормативного правового обеспечения развития и функционирования РСЧС.
2. Совершенствование деятельности по максимально возможному снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций.
3. Совершенствование защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, повышение защищенности критически важных объектов.
4. Развитие сил и средств РСЧС.
5. Развитие системы управления РСЧС.
6. Развитие международного сотрудничества РСЧС в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
По каждому стратегическому направлению развития РСЧС определены приоритетные направления совершенствования и основные мероприятия по их реализации.
Учитывая, что реализация данной Концепции представляет собой достаточно сложный процесс разработки и осуществления большого комплекса мероприятий, требующих достаточного продуманных и согласованных действий многочисленных органов, ответственных за вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, планирование данного процесса целесообразно осуществлять в виде ведомственной целевой программы МЧС России «Развитие РСЧС до 2015 года».
В силу длительных сроков реализации многих мероприятий Программу целесообразно разделить на два этапа:
I этап (2008-2010 годы) - совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, решение первоочередных проблем развития РСЧС (реформирование войск гражданской обороны, формирование сил и средств федеральной противопожарной службы, совершенствование системы мониторинга и прогнозирования и другие);
II этап (2011-2015 годы) - осуществление мероприятий по развитию РСЧС в интересах полного достижения целей, предусмотренных данной Концепцией.
Необходимость разработки проектов примерных положений о комиссиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности разного уровня объясняется тем, что результаты деятельности РСЧС по предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению тяжести их последствий на территории страны пока еще по ряду вопросов не отличаются устойчивыми положительными тенденциями, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами.
Например, одной из таких субъективных причин является недостаточность отработки нормативной правовой базы функционирования звеньев функциональных подсистем РСЧС в лице крупных потенциально опасных предприятий или специализированных служб, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, но находящихся на территории муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Формально координационные органы и органы повседневного управления функциональных подсистем (составной частью которых являются указанные выше предприятия и специализированные службы) находятся в Москве в составе соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Но, поскольку эти предприятия и службы действуют непосредственно на территории субъекта Российской Федерации, то они должны входить одновременно в состав территориальной подсистемы и участвовать в ее работе, направленной на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.
Однако эти моменты никак не отражены в действующем Положении о РСЧС и в других нормативных и организационно-методических документах, что отрицательно сказывается на организации взаимодействия подсистем РСЧС и их звеньев, созданных в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.
Многолетний опыт деятельности комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (в настоящее время и обеспечения пожарной безопасности) подтвердил их важную организующую и направляющую роль в обеспечении эффективности функционирования РСЧС, ее подсистем и звеньев.
Создание этого комиссионного органа признано едва ли не самой удачной формой управления столь многоплановым, многофункциональным и разноведомственным организмом, которым является РСЧС.
Однако в основном документе, регламентирующем деятельность этих комиссий, т.е. в Положении о РСЧС определены лишь основные задачи комиссий, но никак не отражены их функции и общее правовое положение.
Планом НИОКР МЧС России на 2007 год, утвержденным Министром 9.03.2007 года, предусмотрено продолжение выполнения научно-исследовательской работы 4.1.7 ЕТП НИОКР-2007 «Разработка и обоснование приоритетных направлений развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (развитие системного проекта)».
Разработанное Техническое задание предусматривает выполнение данной НИР в течение всего периода действия ФЦП, то есть до 2010 года.
Предметом исследований в рамках данной научно-исследователь-ской работы является определение системы мероприятий по оптимизации задач и функций территориальных и функциональных подсистем РСЧС, обеспечивающих дальнейшее развитие и совершенствование эффективности функционирования единой системы для противодействия обостряющимся угрозам природного и техногенного характера, усилению террористических проявлений и повышения на этой основе защищенности населения, критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры, а также безопасности территорий, обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и укрепление национальной безопасности.
Ожидаемыми результатами данной НИР в 2007 году являются:
- основные принципы оптимизации функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
- формализованные методы описания функционирования территориальных и функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
- информационные потоки, циркулирующие в территориальных и функциональных подсистемах РСЧС, их формализованное описание;
- методы оптимизации функционирования территориальных и функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;
- стандартизованные оптимальные планы функционирования территориальных и функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ЧС и их специальное программное обеспечение.
В рамках развития системного проекта РСЧС на период 2008-2010 гг. целесообразно провести научные исследования по вопросу интеграции РСЧС и ГО в единую общегосударственную систему гражданской защиты.
Важный процесс интеграции РСЧС и системы гражданской обороны в единую общегосударственную систему гражданской защиты идет уже длительное время, а его начало связано с преобразованием штабов гражданской обороны в 1993 году в штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, т.е. с созданием единых органов управления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера.
Затем последовало создание единых систем связи и оповещения, разработка технических средств двойного назначения и т.д. Решительный шаг в этом направлении сделан в 2004 году, когда Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122 на гражданскую оборону была возложена дополнительная задача по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время.
Сегодня очевидно, что настало время, когда надо форсировать этот процесс. В этих целях представляется целесообразным в 2008-2010 гг.:
- осуществить разработку законодательной и нормативной правовой базы системы гражданской защиты с учетом изменений в стране в политической, экономической и социальной сферах (Концепции создания системы гражданской защиты, Федерального закона «О гражданской защите», Положения «О системе гражданской защиты» и др.;
- подготовить изменения в законодательные и нормативные правовые акты в связи с созданием системы гражданской защиты;
- разработать наставления, руководства, методические рекомендации и т.п. по решению задач в области гражданской защиты;
- обосновать необходимую группировку сил гражданской защиты;
- подготовить проект Федеральной целевой программы «Развитие системы гражданской защиты в Российской Федерации на период 2010-2015» и др.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Проект
КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ДО 2015
ГОДА
Настоящая Концепция представляет собой официально принятую систему взглядов на проблемы развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) до 2015 года, исходя из которой МЧС России, его территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (региональные центры ГОЧС) и главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти, создающие функциональные подсистемы РСЧС, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, администрации организаций планируют на среднесрочный период и реализуют конкретные мероприятия по совершенствованию и развитию РСЧС, ее функциональных и территориальных подсистем и их звеньев.
Правовую и методологическую базу Концепции составляют Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации в сфере обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации по вопросам организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В настоящей концепции отражены основные цели, принципы, направления и организация развития РСЧС до 2015 года.
I. НЕОБХОДИМОСТЬ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ РСЧС
Создание РСЧС в 1992 году явилось новым этапом развития в России национальной системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, подняло решение этой проблемы на государственный уровень.
Опыт функционирования РСЧС за прошедшие годы показал, что, объединив усилия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, их органов управления, сил и средств для совместного решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, единая система стала важным элементом системы национальной безопасности страны. В результате функционирования РСЧС за прошедшие годы предупреждены и успешно ликвидированы десятки тысяч чрезвычайных ситуаций, спасены жизни сотен тысяч людей, предотвращен ущерб, исчисляемый сотнями млрд. рублей.
РСЧС доказала свою социальную востребованность, значимость и эффективность. Сегодня она осознается гражданами Российской Федерации как одна из структур, призванная обеспечить их безопасность.
Вместе с тем, хотя РСЧС постоянно совершенствуется на основе развития законодательной и нормативной правовой базы, внедрения положительного опыта и новых достижений науки и техники, в ее деятельности имеются определенные негативные тенденции и проблемы. Нуждается в дальнейшем совершенствовании нормативная правовая база в соответствии с новыми условиями функционирования подсистем и звеньев РСЧС и, прежде всего, по использованию экономических механизмов стимулирования деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Еще недостаточно внедряются положительный опыт, новые подходы к организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и последствий террористических актов.
В условиях четкого разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нельзя допустить ослабления взаимодействия между ними в решении задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также от террористических проявлений, нарушить их информационное взаимодействие, развитие управляющих систем РСЧС.
Необходимо также обеспечить дальнейшее развитие аварийно-спасательных и поисково-спасательных сил, более активное внедрение в практику новых организационных принципов и технологий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в профилактической и надзорной деятельности.
В последние годы продолжался рост количества и масштабов чрезвычайных ситуаций природного характера, в том числе обусловленных изменениями климата на Земле. Негативные факторы техногенного и природного характера продолжают представлять одну из наиболее реальных угроз для стабильного социально-экономического развития.
В рамках продолжающейся административной реформы принимается ряд новых законодательных актов, в том числе имеющих отношение к проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Все это, а также устойчивый рост промышленного производства, повышает роль РСЧС в системе национальной безопасности страны, что требует постоянного совершенствования и развития единой системы.
В ходе нового этапа развития РСЧС государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должна быть ориентирована на устранение имеющихся негативных тенденций и проблем в деятельности единой системы, выдвижение на первый план требований целенаправленной деятельности по их предупреждению, что, прежде всего, должно быть достигнуто планированием деятельности РСЧС с учетом рисков чрезвычайных ситуаций, идентифицированных научным прогнозом.
Основная цель нового этапа развития РСЧС - дальнейшее обеспечение усилий органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области противодействия чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера с учетом политических, административных и экономических изменений, происходящих в стране, активное использование новых достижений науки и техники.
В основу нового этапа развития РСЧС до 2015 года должны быть положены, прежде всего, общие основополагающие принципы:
принцип обязательности - вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должны являться обязательной функцией всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, обязанностью каждого гражданина страны;
принцип легальности - мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее - мероприятия) должны осуществляться в строгом соответствии с международными договорами и соглашениями, действующим законодательством и нормативными правовыми актами, положениями Концепции национальной безопасности Российской Федерации;
принцип разграничения функций - мероприятия должны строиться на разграничении функций между федеральными органами, органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, на сочетании централизма в управлении мероприятиями с обязательным активным самоуправлением их осуществления на всех уровнях;
принцип универсальности - мероприятия должны организовываться и осуществляться с учетом возможности реализации любого из видов опасностей;
принцип дифференцированности - характер, объем, сроки и порядок осуществления мероприятий должны соответствовать важности и особенностям каждого субъекта Российской Федерации, муниципального образования, организации и предусматривать рациональное использование имеющихся сил, средств и ресурсов;
принцип заблаговременности - мероприятия должны осуществляться, как правило, заблаговременно в сочетании с оперативным наращиванием их объема и интенсивности;
принцип интегральности - мероприятия должны быть увязаны по горизонтали (между федеральными органами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, организациями), по вертикали (внутри структурных единиц федеральных органов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и по времени.
Кроме общих основополагающих принципов организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при развитии РСЧС должны учитываться и специфические принципы, свойственные непосредственно проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:
- признание факта невозможности полного исключения риска возникновения промышленных аварий, катастроф и стихийных бедствий, что требует обеспечения постоянной готовности к эффективным действиям в случае их возникновения;
- необходимость соблюдения комплексного подхода к функционированию РСЧС, всестороннего обеспечения мер защиты от поражающих факторов, вызванных различными бедствиями природного и техногенного характера;
- отдача приоритетов профилактическим и предупреждающим мерам, обеспечивающим максимально возможное снижение риска возникновения производственных аварий и природных катаклизмов.
Осуществление мероприятий нового этапа развития РСЧС должно позволить к 2015 году:
- усовершенствовать законодательную и нормативную правовую базу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, привести ее в соответствие с новыми условиями функционирования структурных элементов РСЧС, что обеспечит возможность регулирования экономических механизмов, стимулирующих работу органов управления и должностных лиц РСЧС, регламентировать финансовое и материально-техническое обеспечение проводимых мероприятий, осуществить разработку технических регламентов, необходимых целевых программ в рассматриваемой области;
- сформулировать эффективную, многоуровневую систему противодействия кризисным ситуациям на территории Российской Федерации, включающую в себя современную систему управления и оптимальную многофункциональную группировку, способную к широкому маневру силами и средствами;
- создать более оптимальную и эффективную организационную структуру органов управления и сил, специально предназначенных и привлекаемых для решения задач защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, опасностей, обусловленных террористическими актами, а также обеспечить более эффективное государственное регулирование их деятельности;
- усовершенствовать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сопряжение и развитие обеспечивающих их работу информационно-управляющих систем;
- обеспечить необходимый уровень безопасности населения за счет улучшения его подготовки, формирования у него культуры поведения при возникновении чрезвычайных ситуаций, реализации новых подходов к защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, мер по их предупреждению и ликвидации;
- улучшить защищенность критически важных объектов;
- повысить эффективность деятельности сил ликвидации чрезвычайных ситуаций, системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также контроля обстановки в зонах возможных террористических актов за счет усовершенствования используемых технологий и внедрения новых, улучшения оснащенности сил техническими средствами, разработанными на основе достижений науки и техники;
- повысить эффективность управления силами и средствами ликвидации чрезвычайных ситуаций.
II. ОСНОВНЫЕ СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ РСЧС
НА ЭТАПЕ ДО 2015 ГОДА
Учитывая не снижающийся рост количества возникающих чрезвычайных ситуаций различного характера, которые представляют реальные угрозы для стабильного социально-экономического развития страны, наблюдающееся изменение структуры угроз, а также имеющие место политические, административные и экономические изменения в стране, представляется целесообразным дальнейшее развитие РСЧС до 2015 года осуществлять по следующим основным стратегическим направлениям.
1. Совершенствование законодательного и нормативного правового обеспечения
развития и функционирования РСЧС
Целью совершенствования законодательного и нормативного правового обеспечения является разработка и уточнение законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей развитие и функционирование РСЧС.
Приоритетными направлениями совершенствования законодательного и нормативного правого обеспечения, регламентирующего развитие и функционирование РСЧС на период до 2015 года, должны быть:
- подготовка новых и приведение действующих федеральных законов, нормативных правовых и иных актов, регламентирующих функционирование РСЧС, в соответствие с изменяющимися социально-полити-ческими и экономическими условиями в стране, а также с учетом появления новых опасностей и угроз;
- разработка ведомственных нормативных правовых актов, вносящих изменения в действующие наставления, положения, правила и др.;
- разработка необходимых технических регламентов и государственных стандартов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей участие РСЧС в международной гуманитарной деятельности;
- установление экономических механизмов осуществления мероприятий по развитию и функционированию РСЧС;
- создание в субъектах Российской Федерации на основе федеральных законов и нормативных правовых актов законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей развитие и функционирование территориальных подсистем РСЧС;
- формирование законодательной базы рынка страховых услуг.
К основным мероприятиям по реализации перечисленных направлений совершенствования законодательного и нормативного правового обеспечения развития и функционирования РСЧС до 2015 года следует отнести:
- разработку проектов федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих развитие и функционирование РСЧС в изменяющихся социальнополитических и экономических условиях в стране, учитывающих появление новых опасностей и угроз различного характера, а также предусматривающих: внедрение широкого спектра рыночных механизмов повышения экономической ответственности за риск возникновения чрезвычайных ситуаций; механизм компенсации ущербов, вызванных чрезвычайными ситуациями; стимулирование деятельности, направленной на снижение рисков чрезвычайных ситуаций;
- подготовку проектов нормативных документов по совершенствованию и оптимизации задач, решаемых силами и средствами РСЧС, необходимое уточнение положения о РСЧС, переработку и корректировку организационно-методических документов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
- разработку региональных целевых программ по развитию РСЧС на период до 2015 года;
- разработку требований по критериям создания, технической оснащенности и размещения сил и средств РСЧС и других необходимых документов.
2. Совершенствование деятельности по максимально возможному снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций
Целью совершенствования деятельности по максимально возможному снижению риска чрезвычайных ситуаций является предотвращение чрезвычайных ситуаций и уменьшение их масштабов в случае возникновения. Эта деятельность имеет приоритет в сравнении с другими видами работ по противодействию чрезвычайным ситуациям. Обусловлено это тем, что социально-экономические результаты превентивных действий, предотвращающих чрезвычайные ситуации, и урон от них в большинстве случаев гораздо более важны и эффективны для граждан, общества и государства, чем их ликвидация.
Приоритетными направлениями деятельности по максимально возможному снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций до 2015 года должны быть:
- совершенствование мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций за счет улучшения организации, методологии и технического оснащения процессов наблюдения, контроля и предвидения опасных процессов и явлений природы, техносферы, внешних дестабилизирующих факторов (в том числе террористических актов, вооруженных конфликтов и т.д.), являющихся источниками чрезвычайных ситуаций;
- совершенствование мер по предотвращению, в возможных пределах, опасных природных явлений и процессов путем систематического снижения их накапливающегося разрушительного потенциала;
- совершенствование мер по предотвращению аварий и техногенных катастроф путем повышения технологической безопасности производственных процессов и эксплуатационной надежности оборудования;
- совершенствование инженерно-технических мероприятий, направленных на предотвращение источников чрезвычайных ситуаций, уменьшение их масштабов в случае возникновения, защиту населения и территорий;
- улучшение подготовки объектов экономики и систем жизнеобеспечения населения к работе в условиях чрезвычайных ситуаций;
- развитие и совершенствование системы декларирования промышленной безопасности, а также деятельности по лицензированию опасных производственных объектов - как ключевых элементов системы управления промышленной безопасностью;
- развитие системы страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов - экономического механизма компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью, имуществу и природной среде в результате аварий при эксплуатации опасных производственных объектов, а также защиты имущественных интересов организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, на случай аварий;
- совершенствование проведения государственной экспертизы проектных решений в области предупреждения чрезвычайных ситуаций;
- развитие и повышение эффективности системы государственного надзора и контроля по вопросам, связанным с обеспечением природной, техногенной и пожарной безопасности.
Основные мероприятия по реализации перечисленных направлений совершенствования деятельности по максимально возможному снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на период до 2015 года включают:
- развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций с учетом всего спектра современных опасностей и угроз;
- создание федеральной системы мониторинга критически важных объектов, потенциально опасных объектов и опасных грузов;
- совершенствование механизмов реагирования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных террористическими актами;
- совершенствование методов и способов предотвращения неблагоприятных и опасных природных явлений и процессов путем систематического снижения их разрушительного потенциала, а также организационной структуры подразделений, решающих эти задачи;
- повышение физической стойкости объектов к воздействию поражающих факторов при авариях, природных и техногенных катастрофах;
- создание в целях предупреждения аварий и катастроф на потенциально опасных объектах резервных запасов сырья, материалов, комплектующих изделий, запасных частей и т.п., дублирование систем электро-, газо- и водообеспечения;
- совершенствование организационной структуры надзорных органов МЧС России;
- повышение роли органов управления РСЧС в идентификации промышленных объектов, подлежащих декларированию безопасности, уровня страховой защиты потенциально опасных объектов.
Реализация перечисленных мероприятий позволит уменьшить риск возникновения чрезвычайных ситуаций, сохранить здоровье значительному количеству людей, снизить размеры ущерба природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.
3. Совершенствование защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, повышение защищенности критически важных объектов
Приоритетными направлениями совершенствования защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, повышения оснащенности критически важных объектов на период до 2015 года должны быть:
- реализация новых подходов к защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, совершенствование государственных механизмов предупреждения чрезвычайных ситуаций, определение механизмов совершенствования регулирования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных террористическими актами;
- повышение эффективности функционирования РСЧС и ее территориальных и функциональных подсистем, органов управления, сил и средств РСЧС;
- развитие инженерной защиты путем совершенствования комплекса организационных и инженерно-технических мероприятий, предусматривающих сохранение имеющихся и строительство новых укрытий для людей и материальных ценностей, возведение и эксплуатацию инженерных защитных сооружений от неблагоприятных и опасных природных явлений и процессов;
- развитие радиационной и химической защиты за счет совершенствования контроля, выявления и оценки радиационной и химической обстановки, накопления и использования при необходимости средств индивидуальной защиты, приборов радиационной и химической разведки и контроля, создания и использования на радиационно и химически опасных объектах систем контроля обстановки и локальных систем оповещения;
- развитие медицинской защиты путем совершенствования мероприятий, направленных на предотвращение или уменьшение медицинскими способами и средствами тяжести поражения людей в условиях чрезвычайных ситуаций, своевременное оказание медицинской помощи пострадавшим и их лечение, обеспечение эпидемического благополучия в зонах чрезвычайных ситуаций;
- повышение эффективности специальных мероприятий по инженерной, радиационной, химической, медицинской и противопожарной защите населения, проживающего вблизи потенциально опасных объектов;
- реализация новых подходов к эвакуации населения, развитие системы первоочередного жизнеобеспечения и социальной защиты населения в чрезвычайных ситуациях путем совершенствования мероприятий, направленных на создание и поддержание здоровья людей в зонах чрезвычайных ситуаций, на маршрутах эвакуации и в местах размещения эвакуируемых по нормам и нормативам для условий чрезвычайных ситуаций, на оказание гуманитарной помощи в чрезвычайных ситуациях, реабилитацию участников ликвидации чрезвычайных ситуаций и пострадавшего населения, в том числе на обеспечение населения водой, продуктами питания, предметами первой необходимости, жильем, медицинскими услугами и средствами, коммунально-бытовыми услугами, транспортное и информационное обеспечение;
- совершенствование аварийно-спасательных и других неотложных работ, проводимых при возникновении чрезвычайных ситуаций, путем улучшения подготовки органов управления, сил и средств РСЧС к действиям при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций, повышения оперативности реагирования на возникающие чрезвычайные ситуации, развития методов, способов и технологий проведения работ, разработки и внедрения новых современных технических средств;
- совершенствование системы подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем повышения профессиональной подготовки специалистов, занимающихся предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, а также улучшения обучения населения умелым действиям в условиях возникающих чрезвычайных ситуаций;
- повышение защищенности критически важных объектов;
- интеграция РСЧС и системы гражданской обороны в единую государственную систему гражданской защиты, функционирующую в мирное и военное время.
К основным мероприятиям по реализации перечисленных направлений совершенствования защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, повышения защищенности критически важных объектов на период до 2015 года также относятся:
- совершенствование организационной структуры РСЧС и ее территориальных и функциональных подсистем, корректировка задач, решаемых ими, с учетом новых опасностей и угроз;
- разработка и утверждение в целях совершенствования организации защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций системы показателей риска чрезвычайных ситуаций;
- осуществление зонирования территорий страны, городов и населенных пунктов по критериям природного и техногенного риска, а также с учетом возможных военных опасностей;
- строительство специальных инженерных сооружений защиты от неблагоприятных и опасных природных явлений и процессов;
- разработку новых средств радиационной, химической и медико-биологической защиты населения (средств защиты органов дыхания и кожи и приборов радиационной и химической разведки и контроля, антидотов и т.п.) и способов локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также последствий террористических актов с учетом новых опасностей и угроз, в том числе военного характера;
- планирование эвакуации населения при чрезвычайных ситуациях, создание и отработка деятельности эвакуационных органов;
- совершенствование организационной структуры системы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях, переработка программ обучения населения с учетом новых опасностей и угроз, а также подходов к защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, последствий террористических актов, улучшение методик обучения, внедрение новых средств обучения;
- улучшение организационной структуры органов управления, сил и средств Г о-сударственной противопожарной службы и Государственной инспекции по маломерным судам, их профилактической, контрольной и надзорной деятельности, разработка и внедрение в практику новых принципов и технологий, технических средств обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
- определение и принятие мер государственной поддержки, стимулирующих инновационную и инвестиционную деятельность по повышению защищенности критически важных объектов, укрепление международного сотрудничества России с иностранными государствами в данной области, формирование целостной системы страховой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также механизмов лицензирования деятельности по эксплуатации и сертификации критически важных объектов в целях повышения их защищенности от угроз природного и техногенного характера и террористических актов, совершенствование системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области повышения защищенности критически важных объектов;
- создание законодательной и нормативной правовой базы образования и функционирования единой государственной системы гражданской защиты, разработка ее организационной структуры, порядка поэтапной интеграции РСЧС и системы гражданской обороны;
- разработка ведомственной целевой программы «Развитие РСЧС до 2015 года».
Реализация перечисленных мероприятий позволит улучшить защиту населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций, повысить готовность и возможности сил и средств в решении задач предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, определить комплекс мероприятий по первоочередному жизнеобеспечению, социальной защите населения в чрезвычайных ситуациях и пути их реализации, повысить защищенность критически важных объектов.
4. Развитие сил и средств РСЧС
Целью развития сил и средств РСЧС является создание многофункциональной группировки сил РСЧС, способной к широкому маневру силами и средствами, являющейся составной частью сил обеспечения безопасности страны.
Приоритетными направлениями развития сил и средств РСЧС до 2015 года должны быть:
- развитие и совершенствование спасательных сил РСЧС, в том числе Государственной противопожарной службы, поисково-спасательных сил и других формирований, разработка и внедрение в практику их действий новых принципов и технологий проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;
- реформирование войск гражданской обороны;
- преобразование организаций войск гражданской обороны, осуществляющих функции в области управления, подготовки кадров, научно-исследовательской работы и другие, в подведомственные МЧС России учреждения и организации с заменой в них военной службы на правоохранительную и гражданскую государственную службы;
- реформирование группировки Федеральной противопожарной службы;
- развитие профессиональных аварийно-спасательных формирований, создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также нештатных и общественных спасательных формирований;
- оснащение сил и средств РСЧС новыми современными техническими средствами.
К основным мероприятиям по реализации перечисленных направлений развития сил и средств РСЧС относятся:
- расформирование воинских частей (спасательных центров) войск гражданской обороны и создание на их базе аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований МЧС России;
- создание специальных формирований для решения задач гражданской обороны и защиты населения;
- преобразование воинских авиационных частей войск гражданской обороны в подведомственные МЧС России аварийно-спасательные авиационные формирования (организации);
- формирование группировки Федеральной противопожарной службы, решающей задачи по организации и осуществлению тушения пожаров на всей территории Российской Федерации;
- развитие инфраструктуры ГИМС, создание передвижных пунктов технического освидетельствования судов, переоснащение стационарных пунктов;
- количественное и качественное развитие субъектовых, муниципальных, объектовых, частных, общественных и ведомственных пожарных служб;
- переоснащение, в рамках государственной программы перевооружения на 2007-2915 годы, сил МЧС России и новыми образцами пожарной и спасательной техники и оборудования, техническими средствами связи и другими материальнотехническими средствами.
Реализация мероприятий по перечисленным направлениям позволит создать в РСЧС группировку сил и средств, структура, численность и оснащенность которых должны обеспечить успешное выполнение задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
5. Развитие системы управления РСЧС
Целью развития системы управления РСЧС является приведение ее структуры, состава и оперативно-технических характеристик в соответствие с требованиями по обеспечению эффективного управления территориальными и функциональными подсистемами, силами и средствами РСЧС при подготовке и выполнении задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Приоритетными направлениями развития системы управления РСЧС на период до 2015 года должны быть:
- внедрение в практику новых научно-обоснованных подходов управления и принятия решений;
- создание новых перспективных автоматизированных систем (средств) управления;
создание пунктов управления на основе применения передовых технологий;
- дальнейшая интеграция систем управления силами гражданской обороны с единой системой военного и государственного управления страны на основе единых требований, принципов создания технической и информационных баз;
- создание на всех уровнях в составе органов управления единых центров управления в кризисных ситуациях;
- внедрение цифровых систем связи и управления, поэтапное включение органов управления спасательных сил в систему АИУС РСЧС;
- реконструкция межрегиональных и региональных систем централизованного оповещения, создание локальных систем оповещения на потенциально опасных объектах;
- разработка и совершенствование информационного обеспечения и взаимодействия подсистем РСЧС, включение их в единое информационное пространство АИУС РСЧС на основе общего методического обеспечения, единой системы классификации и кодирования информации, унифицированной системы управленческой документации.
К основным мероприятиям по реализации перечисленных направлений развития системы управления РСЧС относятся:
- создание Национального центра управления в кризисных ситуациях;
- реконструкция и модернизация существующих пунктов управления региональных центров и Главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, совершенствование их подвижных пунктов;
- создание командно-диспетчерских пунктов управления полетами авиации МЧС России;
- продление ресурса (в том числе путем модернизации) имеющихся пунктов управления;
- создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения по вопросам защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка в местах массового пребывания людей;
- разработка и утверждение критериев определения масштабов чрезвычайных ситуаций, их классификация по этому основанию, а также учета аварий и катастроф на потенциально опасных объектах;
- совершенствование системы специальной связи, сетей видеотелефонной, в том числе видеоконференцсвязи;
- оснащение автоматизированными средствами оповещения должностных лиц по телефону;
- сопряжение и развитие информационно-управляющих систем, обеспечивающих работу и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Реализация указанных мероприятий по развитию системы управления РСЧС позволит значительно улучшить управление и взаимодействие органов управления, сил и средств РСЧС при выполнении возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
6. Развитие международного сотрудничества РСЧС в области защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций
Основной целью развития международного сотрудничества в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является совершенствование мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации, расширение взаимодействия в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, преодоления последствий радиационных ава-
рий и катастроф, проведения подводных работ особого (специального) назначения, организации формирования и доставки в установленном порядке гуманитарной помощи населению Российской Федерации и иностранным гражданам в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, а также в области подготовки в установленном порядке кадров для соответствующих органов иностранных государств.
Приоритетными направлениями развития международного сотрудничества РСЧС в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций до 2015 года должны быть:
- дальнейшее развитие сотрудничества с системой ООН и, в первую очередь, с Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов, Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, с администрацией Программы развития ООН и Всемирной организацией здравоохранения;
- углубление и расширение двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами, имеющими общую границу с Россией, и в первую очередь с государствами - участниками Содружества Независимых Государств;
- активизация на базе новых концептуальных договоренностей сотрудничества с Организацией Североатлантического договора (НАТО), в том числе по программе «Партнерство ради мира» и в реализации проекта УКГВ ООН «Об использовании военных ресурсов и средств гражданской обороны при проведении международных операций по ликвидации последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф, других чрезвычайных ситуаций и гуманитарных акций»;
- развитие отношений с международной организацией гражданской обороны (МОГО), укрепление позиций России в этой организации;
- активизация деятельности в международных организациях, занимающихся вопросами в области пожарной безопасности, профилактики пожаров и совершенствования технических средств борьбы с ними, разработкой научно-обоснованных норм и стандартов в этой области;
- продолжение участия в Частичном открытом соглашении Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и технологических катастроф (ЧОС СЕ) в выгодном для России формате;
- развитие сотрудничества в рамках Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС), Совета государств Балтийского моря (СГБМ), Арктического совета (АС) и его рабочей группы по предупреждению и реагированию на чрезвычайные ситуации (ЕППР), Совета Баренцева и Евроатлантического региона (СБЕР);
- развитие взаимодействия с США и государствами Западной Европы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- активизация участия в мероприятиях в рамках форума «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» (АТЭС), форума Ассоциаций стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).
Реализация перечисленных направлений развития международного сотрудничества РСЧС в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций позволит расширить и реализовать международные связи в данной области, будет содействовать совершенствованию деятельности РСЧС в этой области, влиять на политические, экономические и другие процессы за рубежом, отстаивать интересы России, успешнее интегрироваться в мировые экономические и гуманитарные системы, рассчитывать (при возникновении потребности) на ответную гуманитарную помощь, выходить на выгодные торгово-экономические и союзнические связи.
III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНЦЕПЦИИ
Сущность реализации Концепции развития РСЧС до 2015 года заключается в разработке, установлении и обеспечении условий и порядка выполнения требований и положений Концепции, а также контроль за ходом ее реализации.
Основными принципами реализации Концепции являются:
- обеспечение защиты населения от чрезвычайных ситуаций - неотъемлемое право каждого гражданина страны и главная цель Концепции;
- проявление со стороны МЧС России инициативы в разработке законодательных и иных нормативных актов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, не имеющим правового обеспечения;
- реализация Концепции должна осуществляться на планомерной основе, с выделением очередности выполнения важнейших мероприятий, которые должны осуществляться дифференцированно с учетом своей значимости и технико-экономических показателей их эффективности.
Учитывая, что реализация данной Концепции представляет собой достаточно сложный процесс разработки и осуществления большого комплекса разнообразных мероприятий, требующих достаточно продуманных и согласованных действий многочисленных органов, ответственных за вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, планирование данного процесса целесообразно осуществить в виде Ведомственной целевой программы МЧС России «Развития РСЧС до 2015 года».
В силу длительных сроков реализации многих мероприятий Программу целесообразно разделить на два этапа:
I этап - 2007-2010 годы - совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, решение первоочередных проблем развития РСЧС (реформирование войск гражданской обороны, формирование группировки сил и средств Федеральной противопожарной службы, совершенствование системы мониторинга и прогнозирования и другие);
II этап - 2011-2015 годы - осуществление мероприятий по развитию РСЧС в интересах полного достижения целей, предусмотренных данной Концепцией.
Приложение 2 Проект
Методические рекомендации по применению сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций Введение
В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12. 02. 1998 г. № 28-ФЗ Федеральным законом от 22.08. 2004 г. № 122-ФЗ к задачам гражданской обороны в настоящее время отнесены не только реализация системы мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, но также и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Соответственно законом установлено, что предварительное планирование действий сил и средств гражданской обороны по выполнению задач в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется в рамках «Плана гражданской обороны и защиты населения» на соответствующей территории (организации, муниципального образования, субъекта Российской Федерации).
Настоящие Методические рекомендации разработаны в соответствии с Техническим заданием на выполнение научно-исследовательской работы «Разработка и обоснование приоритетных направлений развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (развитие системного проекта)», выполняемой по договору № 16/4.1.12-196 от 28 августа 2006 года, а также с учетом ука-
занных выше изменений и дополнений, внесенных в Федеральный закон «О гражданской обороне».
Рекомендации определяют общий порядок организации привлечения и участия сил и средств гражданской обороны в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
1. Общие положения
Силами гражданской обороны, которые могут быть привлечены для выполнения возложенных на гражданскую оборону задач, являются войска гражданской обороны, подчиненные МЧС России, аварийно-спасательные формирования, аварийноспасательные и другие специализированные службы федеральных органов исполнительной власти (функциональных подсистем РСЧС), а также нештатные аварийноспасательные формирования, создаваемые организациями, имеющими важное оборонное и экономическое значение или представляющими высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.
Деятельность войск гражданской обороны в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях и катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок привлечения Войск гражданской обороны Российской Федерации к ликвидации чрезвычайных ситуаций согласно положениям статья 10 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12. 1994 г. № 68-ФЗ определяется Правительством Российской Федерации.
Профессиональные аварийно-спасательные службы и профессиональные аварийно-спасательные формирования, привлекаемые для решения задач в области гражданской обороны, создаются и участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22.08.1995г. № 151-ФЗ и иными нормативными правовыми актами, утвержденными в установленном порядке.
Общий перечень сил и средств РСЧС и сил постоянной готовности федерального уровня единой системы утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3.08.1996 г. (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 5.04.1999 г. №374 и от 8.04.2003 г. №475). Значительная часть указанных сил и средств, в том числе сил и средств наблюдения и контроля, входит в состав функциональных подсистем РСЧС, перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.2005 г. № 335.
Состав сил и средств территориального уровня (территориальных подсистем РСЧС), а также порядок их деятельности определяются положениями, утверждаемыми в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Порядок создания нештатных аварийно-спасательных формирований гражданской обороны, а также примерные нормы оснащения (табелизации) этих формирований специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами утверждены приказом МЧС России от 23.12.2005 года № 999 (приказ зарегистрирован в Минюсте России, регистрационный № 7383 от 19.01.2006 г.).
Нештатные аварийно-спасательные формирования, составляющие значительную часть сил гражданской обороны, подразделяются на территориальные, подчиняющиеся органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, и формирования организаций.
Т ерриториальные формирования предназначаются для выполнения мероприятий гражданской обороны, наращивания группировки сил гражданской обороны и РСЧС при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ. Базой для созда-
ния территориальных формирований являются организации, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, продолжающие работать в военное время на соответствующей территории. Рекомендуемая штатная численность территориальной сводной команды составляет 119 человек, сводной команды механизации работ 94 человека, команды РХБ защиты 108 человек и т.д.
Формирования организаций привлекаются для проведения аварийноспасательных и других неотложных работ в тех организациях, на базе которых они созданы, и подчиняются их руководителям. По решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления эти формирования могут также в установленном порядке привлекаться для ведения аварийноспасательных работ в других организациях.
По предназначению нештатные аварийно-спасательные формирования подразделяются на сводные команды (группы) радиационного, химического, биологического (бактериологического) наблюдения и разведки (защиты), спасательные, аварийнотехнические, механизации, противопожарные и другие. Согласно Примерному перечню создаваемых территориальных нештатных аварийно-спасательных формирований, утвержденному приказом МЧС России от 23.12.2005 г. № 999, может быть создано до 52 наименований таких формирований в виде команд (сводных команд), групп, отрядов, бригад, звеньев со штатной численностью от 5 до 189 человек.
В качестве примера подхода к решению вопроса о создании нештатных аварийно-спасательных формирований на территории субъекта Российской Федерации прилагается постановление Администрации Курской области от 16.05. 2006 года № 43 (приложение 3 к отчету).
Личный состав нештатных аварийно-спасательных формирований комплектуется за счет работников соответствующих специализированных и других организаций. Военнообязанные, имеющие мобилизационные предписания, включаются в состав нештатных формирований на период до их призыва (мобилизации).
Основными задачами нештатных формирований являются:
- проведение аварийно-спасательных работ и первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий;
- участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в борьбе с пожарами;
- обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому (бактериологическому) и иному заражению (загрязнению);
- участие в восстановлении функционирования объектов жизнеобеспечения населения;
- санитарная обработка населения, специальная обработка техники, зданий и обеззараживание территорий.
Организации, создающие нештатные аварийно-спасательные формирования:
- укомплектовывают формирования личным составом, оснащают их необходимой техникой, оборудованием и снаряжением, в том числе за счет функционирующих штатных специализированных служб и подразделений;
- осуществляют подготовку и руководство деятельностью нештатных формирований, поддерживают их в состоянии готовности к выполнению задач по предназначению.
При создании нештатных аварийно-спасательных формирований общая численность их личного состава (с учетом имеющихся в них штатных аварийно-спасательных формирований и служб), по возможности, доводится до 7-10% от штатной численности работающих.
Сроки приведения в готовность нештатных аварийно-спасательных формирований не должны превышать в мирное время 24 часов (в военное время - 6 часов). При-
менение нештатных аварийно-спасательных формирований осуществляется по планам гражданской обороны и защиты населения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.
Подготовка и обучение членов нештатных аварийно-спасательных формирований для решения задач гражданской обороны и защиты населения включает:
- обучение по программам подготовки спасателей в учебных подразделениях в соответствии с Основными положениями аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.1997 г. №1479 «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей»;
- обучение руководителей формирований в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований.
Текущая подготовка сил гражданской обороны в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется в рамках единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций по соответствующим группам.
Готовность сил и средств гражданской обороны к эффективным действиям при угрозе возникновения и при возникновении чрезвычайных ситуаций проверяется в ходе аттестации соответствующих аварийно-спасательных формирований и служб, а также в ходе учений и контрольных проверок, проводимых в установленном порядке.
При этом учитывается предназначение проверяемых сил и средств и возможный характер выполняемых ими аварийно-спасательных и других неотложных работ согласно планам действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в соответствии с которыми задействуются эти силы и средства.
2. Организация участия сил и средств гражданской обороны в предупреждении и
ликвидации чрезвычайных ситуаций
В соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций привлечение аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований и других сил РСЧС к ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых указанными силами объектах и территориях, планами взаимодействия при ликвидации чрезвычайных ситуаций на других объектах и территориях, а также по решению соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих руководство деятельностью соответствующих служб и формирований.
Специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны, привлекаются для ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
2.1 Планирование действий сил и средств гражданской обороны при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено, что процесс ликвидации чрезвычайных ситуаций включает проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Общий порядок привлечения сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определяется в разрабатываемых в соответствии с «Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (пункт 23) на всех уровнях системы планах действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При расчете потребных сил и средств в процессе разработки указанных планов должно учитываться, что согласно пункту 30 Положения о РСЧС ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется:
- локальной - силами и средствами организации;
- муниципальной - силами и средствами органов местного самоуправления;
- межмуниципальной и региональной - силами и средствами органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации;
- межрегиональной и федеральной - силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.
При недостаточности указанных сил и средств привлекаются в установленном порядке силы и средства федеральных органов исполнительной власти, причем этот вопрос в возможной степени прорабатывается заранее.
Планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, разрабатываемые на всех уровнях РСЧС (федеральный план действий, планы действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и крупных потенциально опасных объектов), как правило, имеют следующие разделы:
1. Общая оценка возможной обстановки при возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера и оценка достаточности имеющихся сил и средств для их ликвидации;
2. Основные мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, характерных для соответствующей территории, включая мероприятия сезонного характера (весенние паводки, лесные пожары, подготовка к зиме, к новому учебному году и т.п.). Порядок организации и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;
3. Обеспечение готовности к ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций: определение возможного состава и эшелонирования сил и средств, привлекаемых для ликвидации чрезвычайных ситуаций, регламентирование порядка их вызова и участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций различного характера. Обеспечение условий для проведения вынужденной эвакуации населения при чрезвычайных ситуациях на потенциально опасных объектах;
4. Действия при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации. Основания для введения режима повышенной готовности для органов управления и сил подсистемы (звена) РСЧС, общий порядок осуществления основных мероприятий, выполняемых при введении данного режима;
5. Действия при возникновении чрезвычайной ситуации и во время ее ликвидации: организация оповещения и сосредоточения соответствующих сил и средств в зоне чрезвычайной ситуации, установление границ зоны, организация проведения постоянной разведки и необходимого комплекса АСДНР в зоне чрезвычайной ситуации, взаимодействия сил и средств различной специализации и всестороннего обеспечения их действий, организация эвакуации пострадавших и населения из опасной зоны и их первоочередного жизнеобеспечения;
6. Обеспечение готовности системы управления, использования программнотехнических средств, алгоритмов и методик обеспечения управления.
Составными частями плана также являются:
- карта возможной обстановки при возникновении масштабных ситуаций на соответствующей территории с пояснительной запиской и приложением перечня имеющихся сил и средств, которые могут быть в установленном порядке привлечены к ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций;
- календарный план основных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций;
- план организации управления при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций;
- схема связи и оповещения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций;
- планы инженерного обеспечения, радиационной и химической защиты (на картах с необходимой пояснительной запиской);
- план медицинского обеспечения;
- план материально-технического обеспечения действий сил и средств, привлекаемых для участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- план первоочередного жизнеобеспечения населения пострадавшего в результате чрезвычайной ситуации;
- другие документы, учитывающие специфические особенности субъекта Российской федерации, муниципального образования, потенциально опасного объекта.
2.2 Организация действий сил и средств гражданской обороны при ликвидации чрезвычайных ситуаций
Силы и средства гражданской обороны, как правило, задействуются в необходимых случаях при угрозе возникновения и ликвидации последствий стихийных бедствий (землетрясения, сели, ураганы, наводнения, массовые лесные пожары и другие природные явления, вызывающие угрозу гибели людей, разрушение зданий и сооружений), а также для ликвидации крупных аварий и катастроф на критически важных и потенциально опасных объектах при установлении для соответствующих органов управления и сил РСЧС одного из следующих режимов функционирования:
а) режима повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
б) режима чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Данные режимы вводятся решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайной ситуации. Указанными решениями в числе других обязательных мероприятий определяются:
- границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации;
- силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации, в том числе силы и средства гражданской обороны;
- перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;
- должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.
Нештатные аварийно-спасательные формирования и спасательные службы, отнесенные к силам гражданской обороны, привлекаются к выполнению мероприятий, реализуемых в режиме повышенной готовности и режиме чрезвычайной ситуации, с
учетом установленного времени приведения их в готовность и, как правило, при недостаточности других сил и средств.
Руководство всеми силами и средствами, привлеченными к ликвидации чрезвычайных ситуаций, и организацию их взаимодействия осуществляют руководители работ, их решения являются обязательными для всех граждан и организаций, находящихся на ликвидации чрезвычайных ситуаций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
В случае крайней необходимости руководители работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций вправе самостоятельно принимать решения по следующим вопросам:
- проведение эвакуационных мероприятий и ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации;
- проведение аварийно-спасательных работ на объектах и территориях организаций и остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации;
- разбронирование в установленном порядке резервов материальных ресурсов организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации (за исключением материальных ценностей государственного материального резерва);
- привлечение к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований, а также принятие других необходимых мер, обусловленных развитием чрезвычайных ситуаций и ходом работ по их ликвидации. Силы и средства гражданской обороны выполняют поставленные перед ними руководителем работ по ликвидации чрезвычайной ситуации задачи (с учетом их предназначения) под руководством своих непосредственных начальников.
При этом нештатные аварийно-спасательные формирования используются строго по своему предназначению для самостоятельного выполнения свойственного им вида аварийно-спасательных и других неотложных работ или для усиления имеющихся штатных подразделений соответствующего профиля.
Деятельность нештатных аварийно-спасательных формирований организуется в соответствии с «Методическими рекомендациями по применению и действиям нештатных аварийно-спасательных формирований при приведении в готовность гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций», МЧС России, Москва, 2005.
Материально-техническое, инженерное и другие виды обеспечения действий сил гражданской обороны, привлеченных для ликвидации чрезвычайной ситуации, организуется руководителем ликвидации чрезвычайной ситуации и руководителями этих сил в соответствии с планом действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объекте (на территории муниципального образования), на котором произошла чрезвычайная ситуация совместно с администрацией объекта и соответствующего муниципального образования.
