CC BY
93
О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации
А. Р. Еремин
Современное состояние местного самоуправления в России определяется тем, что реформирование системы местного управления в 90-х гг. XX столетия шло с учетом зарубежного опыта, не всегда согласуясь со спецификой российских традиций. Резкий переход к рыночным отношениям не был подкреплен надлежащим кадровым потенциалом (особенно в сельских территориях). Это привело к рассогласованию условий, в которых осуществлялось самоуправление, и методов, используемых для решения возникающих управленческих проблем. Следует учитывать и общую экономическую обстановку того времени: сокращение производства, увеличение безработицы, недостаточное финансирование социальной сферы. Совокупность негативных факторов обусловила снижение уровня жизни населения, неверие в возможность органов местного самоуправления осуществлять руководство местными делами. Обвинения в неспособности руководителей органов местного самоуправления осуществлять надлежащее руководство в новых рыночных условиях, звучащие с раз-
Еремин Алексей Роальдович — заведующий кафедрой теории и истории государства и права Мордовского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
ных сторон, накладывают отпечаток на направления современного реформирования местного самоуправления.
При всей важности финансового обеспечения местного самоуправления со стороны государства необходимо иметь в виду, что сам са-моуправленческий потенциал таит в себе неиспользуемые до конца ресурсы, которые могут проявиться в полной мере при условии создания надлежащей правовой базы. Для этого необходимо решить ряд теоретически важных проблем, которые, будучи воплощенными в нормах права, станут основой построения целостного механизма местного самоуправления.
Особенно большое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику.
Реформирование отношений государства и местного самоуправления предполагает как уточнение, так и изменение прав, обязанностей и ответственности за выполнение сторонами публично-правовых отношений взятых на себя обязательств. Прежде чем они получат правовое закрепление в обновленном законодательстве, необходима оценка того, что уже сделано за
Журнал российского права №10 — 2006
прошедшее десятилетие в этой области. Следует отметить, что накоплен большой опыт организации и деятельности местного самоуправления, он получил достаточно подробное освещение в специальной литературе, теоретических изданиях, но утверждать, что все уже изучено и проанализировано было бы неверно.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают.
Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) при закреплении полномочий муниципалитетов в большей степени ориентирован на разграничение предметов ведения внутри муниципальных образований. В то же время взаимоотношения их с государством, его органами и должностными лицами играют важнейшую роль в строительстве эффективного местного самоуправления.
Отношения в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления формируются на различных «этажах» законодательного властвования. Решающее значение имеют нормы Конституции, определяющие компетенцию Федерации, а также полномочия субъектов РФ в сфере регулирования местного самоуправления. Их определяющее значение является гарантией соблюдения права на мес-
тное самоуправление. В частности, в Конституции содержатся общие нормы об обязательности соответствия законов субъектов Федерации федеральным законам (ст. 76), о недопустимости принятия законов, умаляющих или отменяющих права и свободы человека и гражданина (ст. 55), об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72).
Ратификация Европейской хартии местного самоуправления налагает на Российскую Федерацию обязательства, вытекающие из международно-правовых документов, определяющих принципы наделения органов местного самоуправления достаточными для местного властвования полномочиями. Можно также обратить внимание на ряд важных доктрин, сформулированных зарубежными политиками и учеными, имеющих целью сбалансировать соотношение прав, обязанностей и ответственности органов власти различного уровня. Например, применение широко известного метода субсидиарности1 и воплощение его в практику правового регулирования и реализации норм права могло бы способствовать оптимизации взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако практическое его воплощение встречает много сложностей. Прежде всего, это связано с тем, что объем функций, который реализуется на каждом уровне властвования, напрямую зависит от экономических, социальных, политических и иных условий, определяющих принятие решений на федеральном уровне, в конкретном субъекте РФ, в муниципальном образовании. При
1 См., например: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. Серия «Библиотека местного самоуправления». Вып. 25. М., 2000. С. 11.
Журнал российского права №10 — 2006
этом необходимо учитывать национальные, культурные, демографические, географические особенности, развитие политических институтов и их влияние на организацию местного самоуправления.
Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако в данном направлении существует не мало проблем, которые необходимо решать, используя имеющийся опыт местного управления в нашем государстве.
В советский период в России, как и на всей территории бывшего Советского Союза, действовала строго централизованная система управления государственными и местными делами. Существовало единство системы Советов. Поэтому отсутствовало разделение компетенции по вертикали между органами государственной власти и местного управления. Государственные функции выполнялись всем управленческим аппаратом независимо от его уровня. С выделением органов местного самоуправления из системы государственных органов произошло разделение их полномочий и предметов ведения. Что же касается функций, то можно утверждать, что они остались прежними у органов местного самоуправления и лишь несколько измененными у государственных органов.
Не один год создавалась определенная система управления территориями, вырабатывалась стратегия и тактика работы, поэтому естественно, что многое из этого опыта воспринято в деятельности новых органов, осуществляющих руководство территориями.
Для сравнения обратимся к ранее действовавшему законодательству2.
2 См., например: О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР. Закон РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 3 августа 1979 г.) // Ведомости Верховного Совета
В РСФСР все функции по руководству на подведомственной территории осуществляли соответствующие Советы.
Устанавливались полномочия Советов в областях: планирования, учета и отчетности, бюджетно-финансовой работы, сельского хозяйства, промышленности, строительства, планировки, застройки, землепользования и водопользования, жилищного, коммунального хозяйства и благоустройства, транспорта и связи, торговли и общественного питания, бытового обслуживания, народного образования, культурнопросветительной работы и науки, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и подготовки кадров, социального обеспечения, охраны государственного, общественного порядка и прав граждан, оборонной работы. На сегодняшний день, законодательство о местном самоуправлении как федеральное, так и субъектов РФ построено в определенной степени на тех основах, которые определили Советы (и их исполнительные органы) в деле руководства подведомственной территорией. Так, гл. 3 Закона о местном самоуправлении закрепляет за органами местного самоуправления вопросы местного значения: собственность, финансы, налоги и сборы, жилищный фонд, охрана общественного порядка, строительство, контроль за использованием земель, коммунальное хозяйство и т. д. Отсюда мы видим, что на органы местного самоуправления возлагаются все те же полномочия, что и у ранее действовавших органов местного управления.
РСФСР. 1979. № 32. Ст. 787; О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР. Закон РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 3 августа 1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 786; О районном Совете народных депутатов РСФСР. Закон РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 3 августа 1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 785.
Журнал российского права №10 — 2006
Что касается вопросов государственного вмешательства в дела местного самоуправления, то на сегодняшний день это выражено лишь в контроле, координации, помощи местному самоуправлению в решении их проблем. И, естественно, поэтому по сравнению с ранее действовавшей государственной системой управления всем сегодня многие полномочия государственных органов в области местного управления изменены, чему и посвящена ст. 6 Закона3.
Вместе с тем новые взаимоотношения порождают необходимость привести в соответствие с конституционными положениями отраслевое законодательство, регламентирующее отношения в сфере выполнения функций, которые берут на себя местные органы власти.
Суть новых взаимоотношений государства и органов местного самоуправления заключается в том, что государство «сняло с себя» некоторые обязанности по управлению делами местного значения. Это означает, что местное самоуправление, его органы самостоятельно решают все важные вопросы по управлению собственными делами и в то же время государство финансирует программы, которые направлены на социальное, экономическое, финансовое обеспечение стабильного развития всех территорий, всех поселений, городов на территории России. Именно этим обусловлена необходимость разделения компетенции по вертикали, то есть разделение правомочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Условно процесс наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями можно разделить на две стадии. Пер-
3 См.: Федеральный закон от 6 октября
2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
вая — это перераспределение полномочий. На уровне взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления происходит разделение сфер их деятельности. Нами уже отмечалось, чем занимаются органы местного самоуправления, остальную же часть дел берет на себя государство в лице своих органов. Этим вопросам посвящаются ст. 6 и гл. 3 Закона о местном самоуправлении. И вторая стадия — это непосредственная передача перераспределенных полномочий от государственных органов органам местного самоуправления. Именно с этого момента органы местного самоуправления начинают нести в себе элементы государственности.
Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления. Она гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
Конституционная норма ограничивает возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку прямо говорит о том, что лишь отдельные государственные полномочия могут передаваться последним. В научной литературе приводится классификация полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Так, профессор К. Ф. Шеремет подразделяет полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы: 1. Полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, то есть установленных органами государственной власти
Журнал российского права №10 — 2006
России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренные Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г., установленные Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» государственные образовательные стандарты и общие требования к содержанию образования и организации образовательного процесса). 2. Полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия). 3. Полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды. 4. Полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны — военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие). 5. Полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории (например, градостроительного законодательства). 6. Полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных споров между субъектами градостроительной деятельности)4.
4 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 565—566.
В «Постатейном комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется, что субъекты РФ разрабатывают законы о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований определенными государственными полномочиями в основном по вопросам: государственной регистрации актов гражданского состояния; управления и распоряжения собственностью; охраны труда; лицензирования розничной продажи алкогольной продукции; регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из местностей, приравненных к районам Крайнего Севера; осуществления перевода жилых помещений государственного областного, общественного и частного фонда в нежилые; создания межведомственных комиссий по признанию жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания... и т. д.5
Законодатель на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации пытается определить вопросы местного значения и вопросы государственного значения. Так, Закон о местном самоуправлении содержит статьи, которые определяют вопросы местного значения (ст. 14, 15, 16) и вопросы государственного значения (ст. 5, 6). К вопросам местного значения относятся местное энерго-, тепло-, газо-и водоснабжение, муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, организация транспортного обслуживания, пожарная безопасность, торговое и бытовое обслуживание и др. Что касается вопросов государственного значения, то Закон о местном самоуправлении в
5 См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под общ. ред. проф. В. И. Шкатулла. М., 2005. С. 87—89.
Журнал российского права №10 — 2006
гл. 4 говорит о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не определяя их конкретные виды.
Интересный подход к решению данной проблемы можно было увидеть в Уставе Нижегородской области, ст. 60 которого закрепляла вопросы государственного значения, решаемые органами государственной власти области с участием органов местного самоуправления. К ним Устав относил: а) обеспечение исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики; д) осуществление статистического и бухгалтерского учета; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; ж) защита прав потребителей; з) организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости, социальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта; и) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; к) контроль за использованием средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на финансирование целевых программ; л) административное производство6.
К сожалению, сегодня большинство законов субъектов Российской Федерации не содержат перечня государственных полномочий, кото-
6 См.: Устав Нижегородской области. Законодательное собрание Нижегородской области. Н. Новгород, 1995. Сейчас данная статья действует в иной редакции, не определяющей перечень полномочий. См.:
Ст. 60 в редакции Закона Нижегородской области от 23 февраля 2000 г. № 91-з.
рыми могут наделяться органы местного самоуправления, что представляется не вполне оправданным'.
Конституция РФ определяет ряд условий, выполнение которых обязательно при делегировании полномочий государственными органами либо возложении функций государственных органов на местное самоуправление. Эти требования содержатся в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Во-первых, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может быть осуществлено только законом. Таким законом может быть как федеральный закон, так и закон, принятый соответствующим представительным органом субъекта Федерации.
Второе требование — закон как федеральный, так и субъекта Федерации должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Примером подобного регионального закона может служить Закон Республики Мордовия от 27 ноября 2003 г. «О наделении органов местного самоуправления в Республике Мордовия полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния», где определено: «Органы местного самоуправления в Республике Мордовия наделяются полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств»
7 См., например: О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями). Закон города Москвы от 14 июля
2004 г. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 45.
Журнал российского права №10 — 2006
(ст. 4)8. В случае невыполнения государством взятых на себя обязательств по финансированию программ, в том числе социальных, экономических, финансовых, органы местного самоуправления не несут ответственности за выполнение возложенных на них законом обязанностей по осуществлению государственных функций.
Третье требование, содержащееся в конституционной норме, заключается в обязанности государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Такой контроль может включать в себя не только проверку выполнения предписаний закона, порядка расходования выделяемых финансовых средств, но и дачу указаний по поводу осуществления переданных полномочий, требования отчета по выполнению предписаний и оценку деятельности органов местного самоуправления как с точки зрения законности, так и с точки зрения целесообразности.
В данном случае интересен подход законодателей Пензенской области, которые в Законе Пензенской области от 23 декабря 2002 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области»9 подробно определили процедуру передачи, а также взаимоотношения государственных органов с органами местного самоуправления по поводу передаваемых отдельных государственных полномо-
8 О наделении органов местного самоуправления в Республике Мордовия полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Закон Республики Мордовия от 27 ноября 2003 г.// Известия Мордовии. 2003. 29 нояб.
9 Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. № 6 (ч. 1). Ст. 214. На сегодняшний день Закон не действует.
чий. В данном случае определяется даже перечень нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в связи с передачей отдельных государственных полномочий.
Острой проблемой, объединяющей многие регионы сегодня, является то, что большинство законов субъектов РФ не содержат подробной процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, а повторяют лишь общие принципы наделения подобными полномочиями и констатируют конкретный факт передачи.
Представляется, что федеральному законодателю необходимо взять на себя более детальное регламентирование данного вопроса, поскольку очень часто шаги, предпринимаемые субъектами Российской Федерации в данном направлении, не обеспечивают эффективного решения подобной проблемы.
Закон о местном самоуправлении закрепляет полномочия в области местного самоуправления соответственно органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Перечень этих вопросов и формулировки конкретных норм свидетельствуют, с одной стороны, о наделении органов местного самоуправления большей самостоятельностью, а с другой — возлагают на них полную ответственность за решение большинства проблем местного значения.
Закон повторяет конституционный принцип об ответственности государства за выполнение своих решений перед населением муниципальных образований и закрепляет нормы, согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации
Журнал российского права №10 — 2006
возможно лишь с обязательным выделением для их реализации необходимых финансовых и материальных ресурсов.
Закон обязывает также органы государственной власти Российской Федерации компенсировать местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами власти.
Следует обратить внимание на следующий важный момент. Государство берет на себя обязательство компенсировать дополнительные расходы, то есть оно предполагает вернуть средства, предварительно затраченные муниципальным образованием во исполнение решений центра. Очевидно, что строительство подобных отношений невозможно без надлежащих гарантий со стороны федеральной власти. Самая главная гарантия — это предварительное финансирование всех программ, принятие которых влечет увеличение расходов муниципальных образований. В противном случае при отсутствии у местных органов достаточных финансовых и материальных ресурсов любое решение государственных органов, требующее дополнительных расходов, просто не будет выполнено.
Аналогичная ситуация с выполнением государственных функций и полномочий органами местного самоуправления. Хроническая недостаточность местного бюджета просто не позволяет выполнять требования государственных стандартов. Закон, правда, предусматривает, что органы государственной власти Российской Федерации должны регулировать отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечить сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ч. 5 ст. 5 ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.). Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 60, 61 говорит о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных территорий.
Закон закрепляет основы взаимоотношений государственных органов и муниципальных образований. Что же касается механизма реализации содержащихся в нем норм, то в данном случае необходима обширная база договорных отношений.
Сегодня отсутствие научно обоснованного правового разграничения полномочий приводит, прежде всего, к недостаточному обеспечению финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Это касается вопросов формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и других.
Попытки федерального законодателя как-то исправить сложившуюся ситуацию посредством гарантирования органам местного самоуправления достаточного финансового обеспечения через категории минимальной бюджетной обеспеченности, государственных минимальных социальных стандартов, закрепления принципа финансирования делегированных местным сообществам государственных полномочий и других положений нельзя признать успешными. Субъекты Российской Федерации также способствуют обременению местных бюджетов, делегируя свои полномочия органам местного самоуправления.
Журнал российского права №10 — 2006
В юридической и экономической литературе уже давно обсуждается вопрос о введении единых критериев и принципов применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Таким критерием должны стать минимальные социальные стандарты. Считается, что «установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов»10. Принятие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах, как и предусмотрено Бюджетным кодексом РФ, необходимо, но он не должен стать еще одним нормативным актом, вводящим обязанности муниципальных образований без обеспечения
10 Болотин В. В. О минимальных муниципальных бюджетах / / Финансы. 2000. № 7. С. 25.
финансовыми ресурсами. Вполне обоснованны опасения, что вводимые стандарты повлекут увеличение расходной части местных бюджетов, поскольку объемы финансирования несомненно станут на порядок выше заложенных в этих бюджетах сегодня. Следует учитывать, что государственные минимальные социальные стандарты станут обязательными на всей территории Российской Федерации и их неисполнение будет являться основанием для применения к органам государственной власти и местного самоуправления соответствующих мер ответственности.
Таким образом, отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Журнал российского права №10 — 2006
