Местное самоуправление: правовое регулирование на Сов- ременном этапе Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Бондарев С.В.

Местное самоуправление: правовое регулирование на современном этапе

Местное самоуправление занимает одно из ведущих мест в системе политико-правовых институтов в Российском государстве. Оно существует и развивается в России с древнейших времен. То исчезая, то вновь появляясь, данный институт сопровождает всю историю нашей страны. Зародившееся еще в средние века и угасшее во времена правления Ивана Грозного, местное самоуправление вновь возрождается в XVI столетии.

Начиная с XVII века, институт местного самоуправления не раз подвергался реформированию в целях создания наиболее эффективных форм местной власти. К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток - изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированный центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

По мере развития российской государственности развивался и институт местной власти. В советской России основным органом самоуправления стали Советы, которые просуществовали вплоть до начала 90-х годов.

Коренные изменения данный институт претерпел в 1991 году после распада СССР. Основное противостояние развернулось между Верховным Советом РСФСР и Президентом России. В 1993 году Верховный Совет РСФСР был упразднен, а 12 декабря принята Конституция России, которая впервые в истории закрепила местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти.

Часть 2 статьи 3 Конституции устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», относя тем самым органы местного самоуправления к институтам власти.

В этой же статье содержится положение о том, что «высшим непосредственным проявлением воли народа является референдум или свободные выборы». В совокупности нормы данной статьи определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (в отношении местного самоуправления - через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

Поскольку статьей 12 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления. Это означает, что в системе организации власти в нашем государстве существует относительно самостоятельный, наделенный собственной компетенцией и не относящийся к государственным органам институт осуществления народом своей власти. Данный институт имеет собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).

Так как данные положения составляют основы конституционного строя России, то можно сделать вывод, что местное самоуправление является одной из основных составляющих государственного устройства государства.

В части организационных форм осуществления местного самоуправления глава 8 Конституции РФ называет другие формы прямого волеизъявления, а в отношении органов местного самоуправления использована формулировка «выборные и другие». При этом структура органов определяется населением самостоятельно. Отсюда напрашиваются определенные выводы:

- могут существовать и иные формы волеизъявления, причем какие именно Конституцией не определено;

- в структуре местного самоуправления должны существовать выборные органы;

- разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную в отношении местного самоуправления не предусмотрено;

- право принятия решения о структуре органов местного самоуправления принадлежит населению, но порядок его принятия и форма Конституцией не определены.

Частично Конституцией Российской Федерации решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В ст. 130 и ч. 1 ст. 132 предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения». Причем население и органы местного самоуправления решают эти вопросы самостоятельно.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в ст. 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит такие вопросы могут возникать в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Кроме того, этой же статьей предусмотрено

наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от вопросов местного значения при реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны государству.

Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, т.е. поселения прямо названы субъектами местного самоуправления. Ст. 131 предусматривается возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Поскольку местные традиции в полной мере могут быть учтены в самих субъектах Российской Федерации, а также на муниципальном уровне, то, по-видимому, установление границ таких территорий может быть отнесено к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации при условии учета мнения населения при определении территориальной организации местного самоуправления установлена ч. 2 ст. 131, в соответствии с которой предусмотрено «изменение границ территорий». Но процедуры выявления мнения населения и степень влияния этого мнения на решение об изменении границ конституционно не определены. Не названы Конституцией РФ органы, обладающие правом установления и изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Кроме того, не предусмотрена обязательность учета мнения населения при установлении границ. В отношении предельно возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, можно сказать только, что минимальная территориальная единица не определена вообще, а максимальная не может совпадать со всей территорией субъекта Российской Федерации в силу его конституционно-правового статуса.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться в городских и сельских поселениях, во внутриполитических территориальных образованиях, нескольких поселениях, объединенных общей территорией и на любой другой территории, имеющей установленную границу. В последнем случае речь может идти, например, о территории, в границах которой проживает кочевое население.

Конституционные гарантии местного самоуправления установлены ст. 133 и обеспечиваются правами местного самоуправления на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, вызванных в результате принятия решений органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Из этого следует, что население и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с исками о нарушении прав на местное самоуправление. Органы государственной власти, принимая решения, влекущие дополнительные расходы местных бюджетов, обязаны возмещать местному самоуправлению эти расходы. Федеральные законы не могут содержать нормы, ограничивающие конституционные права местного самоуправления.

Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера, как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Так, например, ст. 4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».

Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 мар-та 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.) Как отмечается в преамбуле, данный федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Характеризуя вышеназванный законодательный акт, эксперты отмечают: действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и

ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей, не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в «Российской газете». Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

В качестве примера можно выделить:

- постановление Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. № 5071-1 «Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований»;

- постановление Правительства от 27 июня 1996 г. «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»;

- постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.

В соответствии с нормами Конституции РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. 1 пп. «н» ст. 72 Конституции РФ; ст. 4, 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...»). В частности, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Важно отметить, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

К настоящему времени в большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований.

Так, например, можно выделить Закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями»; Закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве»; Закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» и др.

Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации привело к множеству противоречий по отношению к федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права.

Подводя итог всему вышесказанному, хочется отметить, что, несмотря на все преобразования, система местного самоуправления в России еще имеет множество пробелов и противоречий, которые вызывают споры и разногласия в научных и политических кругах. Однако причина этого не только в законодательстве. Для эффективного функционирования данной системы необходимо также создать благоприятные экономические, организационные и политические условия. Только в этом случае можно говорить о эффективно функционирующей системе, обеспечивающей конституционное право народа изъявлять свою волю и реализовывать свою власть.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М.,1993.

2. Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от. 6.10.2003 // Российская газета. 2003. 8 октября.

3. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.