CC BY
156
Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений
П. И. Евсеев, А. А. Ялбулганов
Федеративный характер Российской Федерации предполагает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в бюджетной сфере. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только разделение сфер власти — предметов ведения, но и возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах. В связи с этим нельзя не вспомнить замечание М. И. Пискотина о том, что разделение полномочий, в том числе и в бюджетной сфере, вторично по отношению к разделению предметов ведения1. Поэтому предлагаемая Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) модель разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений без упоминания о разграничении предметов ведения в бюджетной сфере (ст. 7 и 8 БК РФ) кажется не вполне обоснованной. Представляется, что большинство из перечисленных в этих статьях полномочий является отражением конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в сфере бюджетных отношений и закрепление их в БК РФ в качестве элементов компетенции органов государственной власти не соответствует природе этих прав. Здесь видится подмена принципа разграничения предметов ведения и полномочий на уровне Федерация — субъекты Федерации производным от него прин-
Евсеев Павел Игоревич — аспирант Российского университета дружбы народов;
Ялбулганов Александр Алибиевич —
доктор юридических наук, профессор.
1 См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. Основные вопросы. М., 1973. С. 94.
ципом разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Примечателен подход законодателя Республики Алтай к определению сущности прав, закрепленных в ст. 8 БК РФ. Так, в преамбуле Закона Республики Алтай от 24 сентября 2002 г. «О бюджетном процессе в Республике Алтай»2 говорится, что закон «направлен на реализацию прав Республики Алтай, закрепленных в статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Очевидно, что здесь в качестве носителя прав рассматриваются не осуществляющие их органы, как это предусмотрено БК РФ, а Республика Алтай как субъект Федерации. Теоретически этот подход верен. Перечисленные в ст. 7 и 8 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ как государственно-правовым образованиям, носителям права на собственный бюджет.
Нельзя не отметить, что российское законодательство до недавнего времени не закрепляло права субъекта РФ на собственный бюджет. Между тем так было не всегда. В советский период развития Российской Федерации право субъектов Федерации (тогда ими признавались лишь автономные республики) было объектом конституционного регулирования (ст. 106 Конституции РСФСР 1937 г.3, ст. 131 Конституции РСФСР 1978 г.4) и развивалось в текущем законодательстве.
2 См.: СЗ Республики Алтай. 2002. № 5 (11). С. 89.
3 Официально опубликована не была.
4 См.: Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
Журнал российского права №2 — 2005
Возвращение практики закрепления права на собственный бюджет было обусловлено внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 26.13 этого закона провозгласила, что «каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет». Впоследствии нормативное закрепление этого права было введено в БК РФ в форме новой редакции ст. 15 (вступила в силу с 1 января 2005 г.).
До этого момента БК РФ, давая определение бюджета субъекта РФ (ст. 15), указывал на принадлежность субъектам Российской Федерации ряда бюджетных прав (например, на получение доходов, осуществление бюджетного регулирования на собственной территории, расходования средств бюджета и др.), традиционно относимых финансово-правовой наукой к производным от права на собственный бюджет5. Вместе с тем формулировка понятия «бюджет субъекта Федерации», дававшаяся в ст. 15 БК РФ, связывала экономическую составляющую бюджета с необходимостью выполнения государственно-властных функций — полномочий субъекта Федерации по закрепленным предметам ведения. Такое понимание регионального бюджета было созвучно мнению некоторых ученых об обусловленности отдельных сфер финансовой компетенции субъекта Федерации элементами суверенитета6, присущими субъекту Федерации. Не критикуя теорию суверенности субъекта РФ, разделяемую рядом уче-
5 См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 47.
6 См.: Ашмарина Е. М. Некоторые вопросы разграничения налоговой компетенции // Го-
сударство и право. 2002. № 12. С. 49.
ных7, заметим, что наличие бюджета и наделение субъектов РФ бюджетными правами обусловлено их государственно-правовым статусом (ст. 5 Конституции РФ).
Однако ст. 15 БК РФ несет на себе отпечаток усиливающейся централизации бюджетной системы и укрепления федеральной бюджетной компетенции. Новая редакция ст. 15 не связывает категорию «бюджет субъекта РФ» с какими-либо проявлениями черт государственности субъекта, а соотносит ее лишь с исполнением его расходных обязательств. Под расходным обязательством субъекта РФ следует понимать обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности субъекта РФ предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда) (абзац 25 ст. 6 БК РФ в новой редакции). Кроме того, трактовка бюджета дана только в его понимании как плана образования и расходования денежных средств, действие которого ограничено финансовым годом. Здесь не учитывается вневременной характер бюджета как казны субъекта РФ. Также при анализе определения бюджета субъекта Федерации в новой редакции ст. 15 БК РФ бросается в
7 См.: Эбзеев Б. С. Российский федерализм и единство конституционного пространства // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992— 1996. М., 1997. С. 508—510; Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 119.
Журнал российского права №2 — 2005
глаза отсутствие среди оснований возникновения расходных обязательств актов судебных органов, порождающих обязанности для бюджета. Между тем признание государства субъектом ответственности в имущественных отношениях, связанных с финансовыми, является, по мнению ряда авторов, одним из концептуальных оснований признания государства субъектом финансового права8. Таким образом, новая законодательная трактовка связи бюджета и расходных обязательств бюджета выводит исполнение решений судов за счет бюджета из поля бюджетно-правового регулирования.
Осуществляемая политика централизации и укрепления федеральной власти, в том числе и в сфере бюджетных отношений, обусловливает постепенный отход от увязывания бюджетных прав субъектов Федерации и их государственных черт, а также перевод этих прав в категорию элементов компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, что находит отражение также и в региональном бюджетном законодательстве. Кроме того, отмеченная тенденция выражается и в постепенном и неуклонном снижении объема налоговых бюджетных доходов субъектов РФ9 .
Анализ действующего законодательства дает возможность очертить статус субъекта РФ в бюджетных отношениях путем определения основных черт его бюджетной компетенции. В наиболее общем виде бюджетную компетенцию субъекта РФ можно определить как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правово-
8 См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 100—101.
9 См.: Преображенский Б. Г. О развитии бюджетного законодательства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 36—38; Игудин А. Г. К меж-бюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы. 2004. № 7. С. 8.
го образования в сфере бюджетных отношений. Осуществление бюджетной компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий субъекта по предметам собственного ведения, а также широкого круга полномочий по предметам совместного ведения, установленного законом (ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Множественность источников, в той или иной мере устанавливающих бюджетные права субъектов РФ, является характерной особенностью всей системы нормативного закрепления бюджетной компетенции субъекта РФ. Совокупность нормативно-правовых актов, определяющих бюджетные полномочия субъектов РФ, состоит из: а) федерального законодательства (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.); б) актов договорного регулирования (договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, соглашения между Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ); в) законодательства субъектов РФ.
Основой бюджетной компетенции субъекта РФ необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Равенство субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральной властью, провозглашаемое Конституцией РФ, является принципи-
Журнал российского права №2 — 2005
альной основой равенства бюджетно-правового статуса субъектов Федерации, независимо от их государственно-правовой формы. Равенство бюджетно-правового статуса субъектов понимается как тождественность правовых возможностей субъектов, закрепляемых за ними, и равные нормативные возможности их реализации.
Вместе с тем последние изменения в бюджетном законодательстве предполагают различное регулирование межбюджетных отношений между РФ и ее субъектами в зависимости от конституционно-правовой формы субъекта. Так, ст. 8 БК РФ (в новой редакции) предоставляет городам федерального значения ряд бюджетных прав, которых не имеют другие субъекты Федерации; ст. 56 — особый порядок для этих субъектов зачисления налоговых доходов и др. Это различие соотносится с условием абз. 3 ст. 31 БК РФ в новой редакции, но противоречит конституционным положениям. Способов разрешения этого несоответствия два: совершенствование системы разграничения налогов, реформирование федеративной конституционной модели.
Кроме того, существующая фактически асимметричность Российской Федерации, обусловленная разным конституционным статусом субъектов Федерации, ведет к несовпадению фактического объема прав и обязанностей различных субъектов Федерации. Думается, что после прекращения действия 38-ми из ранее заключенных внут-рифедеральных договоров и признания необходимости утверждения восьми оставшихся договоров федеральным законом практика нарушения конституционного принципа равенства статуса субъектов Федерации, в том числе и в сфере бюджетных отношений, договорным регулированием будет сокращена. Однако путем применения договорного метода предполагается достичь «расширения полномочий,
более широкой автономии, чем у других субъектов Федерации»10 в отношениях федерального центра и Чеченской Республики. В данном случае отступление от единообразия отношений федерального центра и субъекта Федерации, нарушающего конституционный принцип равенства субъектов Федерации, в какой-то степени можно объяснить необходимостью преодоления последствий так называемого чеченского конфликта. Между тем придание особого статуса отношениям с одним из субъектов Федерации, пусть и вызванное особыми обстоятельствами, не должно, на наш взгляд, иметь постоянного характера. По восстановлении «конституционного порядка» содержание договора с Чеченской Республикой должно быть приведено в соответствие с положениями Конституции РФ и федерального законодательства.
Принцип бюджетного федерализма, лежащий в основе построения бюджетной системы РФ, а также признание и гарантирование местного самоуправления предопределяют возможность классификации бюджетных полномочий субъектов Федерации на полномочия в области:
1) собственной бюджетной деятельности;
2) бюджетной деятельности Федерации в целом;
3) бюджетной деятельности местного самоуправления.
Рассмотрение бюджетных полномочий субъектов Федерации в разрезе названных классификационных групп позволит более отчетливо проследить особенности содержания компетенции субъектов Федерации в зависимости от сферы ее реализации.
Место бюджета субъекта РФ в системе экономических и социальных отношений регионального уровня позволяет определить полномочия в области собственной бюджетной
10 Интервью с Д. Козаком // РГ. 2003. 2 июля.
Журнал российского права №2 — 2005
деятельности в качестве центрального элемента бюджетной компетенции субъекта Федерации. Осуществление этих полномочий является способом практической реализации права субъекта Федерации на собственный бюджет. По своему содержанию права этой группы можно подразделить: а) на полномочия по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ; б) на полномочия, связанные с формированием, распределением и использованием бюджетного фонда субъекта РФ. Однако следует помнить о некоторой условности подобного деления, поскольку правовая форма осуществления бюджетной деятельности в некоторых случаях сглаживает различия отдельных полномочий.
К полномочиям по правовому регулированию бюджетных отношений следует отнести:
— регулирование бюджетного устройства субъекта Федерации;
— установление порядка осуществления бюджетного процесса на территории субъекта РФ11 ;
— установление источников доходов и порядка их направления в бюджет субъекта РФ12;
— определение направлений расходов средств бюджета субъекта Федерации, разграничение полномочий по осуществлению расходов
11 Например: абз. 2 ст. 8 БК РФ; п. 1 ст. 4 Закона Алтайского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» // Алтайская правда. 2002. 16 нояб.; ч. 1 ст. 4 Закона Республики Марий Эл «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Марий Эл» // Марийская правда. 2000.
4 апр.
12 Например: ст. 59 БК РФ; п. «д» ч. 2 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч. 5 п. 1 ст. 4 Областного закона Ростовской области «О бюджетном процессе в Ростовской области» // Наше время. 2002. 27 сент.
между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами13 (установление расходных обязательств (абз. 5 ст. 8 БК РФ в новой редакции);
— распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъекта Российской Федерации между бюджетом субъекта и местными бюджетами14;
— установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов15 ;
— определение источников финансирования дефицитов бюджетов на территории субъекта Федерации16;
— разграничение бюджетной компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации17 ;
— детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта РФ18;
— установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопро-
13 Например: ч. 6 ст. 8, ст. 31 БК РФ; ст. 12 Закона Тверской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области» // Тверские ведомости. 2001. 30 марта—5 апреля; ст. 6, 7 Закона Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» // Волжская коммуна. 2001. 31 июля.
14 Например: абз. 6 ст. 8, ст. 58 БК РФ; п. 4 ч. 1 ст. 5 Закона Ставропольского края «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2003. № 17. Ст. 2917.
15 Например: ч. 10 ст. 4 Областного закона Ростовской области «О бюджетном процессе в Ростовской области» // Наше время. 2002. 27 сент.
16 Например: ст. 31 БК РФ; ч. 1 ст. 22 Закона Приморского края «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Приморском крае» // Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 70.
17 Например: ст. 3 Закона Республики Алтай «О бюджетном процессе в Республике Алтай» // СЗ Республики Алтай. 2002. № 5.
18 См.: Абзац 11 ст. 8 БК РФ.
Журнал российского права №2 — 2005
сам регулирования бюджетных пра- — осуществление государствен-
воотношений в установленных слу-
19
чаях19 и др.
К следующему блоку бюджетной компетенции субъекта Федерации — полномочиям по формированию, распределению и использованию регионального бюджета — следует отнести:
— составление и рассмотрение проекта бюджета субъекта РФ и консолидированного бюджета субъекта, его утверждение и исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов20;
— право21 на получение собственных доходов бюджета субъекта Федерации (четкая формулировка этого права исчезла из федерального законодательства, трансформировавшись в право на установление налогов и сборов)22;
— право на сохранение доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов, сумм экономии по расходам бюджета23;
19 См.: Абзац 13 ст. 8 БК РФ.
20 Например: ч. 3 ст. 8 БК РФ, ч. 3 ст. 2 Закона Республики Дагестан от 12 января 2000 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Дагестан».
21 Следует помнить об отмеченной Н. И. Хи-мичевой особенности субъективного бюджетного права, которому свойственна «неразрывность прав и обязанностей», в большинстве случаев слитых в едином полномочии. Подчеркивание прав в этом случае предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих. (См.: Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Хими-чева. М., 2001. С. 168, 169; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 45—46.)
22 Например: абз. 4 ст. 31 БК РФ.
23 См.: Абзац 9 ст. 31 БК РФ. Следует от-
метить, что это право отличается своей юри-
дической природой от бюджетных прав-
полномочий и является правом-гарантией
самостоятельности бюджета субъекта РФ.
ных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ24;
— распределение средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных целевых программ и иных мероприятий между муниципальными образованиями25 ;
— образование в составе бюджета субъекта Федерации региональных бюджетных фондов и др.
В сфере собственной бюджетной деятельности классификация бюджетных полномочий субъекта Федерации была бы неполной без выделения группы юрисдикционных полномочий:
— полномочия по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства субъекта Федерации26.
Осуществление субъектами Федерации полномочий не только по правовому регулированию бюджетных отношений, но также и по формированию, распределению и использованию бюджета субъекта Федерации как фонда денежных средств заставляло усомниться в корректности названий ст. 7, 8 и 9 БК РФ в прежней редакции. Частично преодолев эти недостатки, новая редакция главы 2 БК РФ также оказалась не вполне точной.
Так, анализ названий ст. 7, 8 и 9 БК РФ «Бюджетные полномочия...» во взаимосвязи с трактовкой понятия «бюджетные полномочия», установленного ст. 6 БК РФ (в новой редакции), вызывает сомнения в
24 Например: ст. 99 БК РФ.
25 Например: п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона Республики Тыва «О финансовых основах местного самоуправления в Республике Тыва» // Тывинская правда. 2001. 29 нояб.
26 См.: Статья 284.1 БК РФ.
Журнал российского права №2 — 2005
обоснованности определения в ст. 6 БК РФ содержания понятия «бюджетные полномочия» как, кроме прочего, «регулирование бюджетных правоотношений».
Правоотношение «представляет собой результат действия правовой нормы», «конкретное общественное отношение, облеченное в правовую форму»27, то есть отношения, складывающиеся между субъектами, обладающими правами в бюджетной сфере, урегулированные нормой права, приобретают новое качество и становятся бюджетными правоотношениями. В этом проявляется регулирующее воздействие правовой нормы, и дальнейшее регулирование уже урегулированных отношений может осуществляться, на наш взгляд, только в форме изменения регулирования существующего, то есть путем внесения изменений в нормативно-правовые акты. Таким образом, есть все основания предположить, что под регулированием в ст. 6 БК РФ подразумевается правовое регулирование. Об этом свидетельствуют определения «установление порядка», «определение порядка», «разграничение полномочий» и др., содержащиеся в ст. 7, 8 и 9 БК РФ. Однако в рамки подобного подхода не укладывается формулировка «регулирование правоотношений» как несостоятельное явление с точки зрения теории правоотношения, как было показано выше. Кроме того, теоретически необоснованно рассматривать полномочия, закрепляемые ст. 7, 8 и 9 БК РФ, в качестве содержания компетенции государственных органов.
Сказанное позволяет сделать вывод, что наименования указанных статей не отражают их действительного содержания. Сложившееся несоответствие в конечном счете может отрицательно сказаться на правоприменительной практике,
27 Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 36, 55.
дезориентировав адресатов бюджетно-правовых предписаний.
Поэтому следовало бы изменить наименования ст. 7, 8 и 9 БК РФ, изложив их в следующей редакции: Статья 7. Компетенция Российской Федерации в области бюджетной деятельности.
Статья 8. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетной деятельности.
Статья 9. Компетенция местного самоуправления в области бюджетной деятельности.
По справедливому замечанию Ю. А. Крохиной, «одна из важнейших задач бюджетной деятельности федеративного государства заключается в установлении баланса финансового соотношения между целым (РФ) и его частями (субъектами РФ)»28. Решению этой задачи служит наделение субъектов Федерации полномочиями в сфере бюджетной деятельности федерального уровня. Обладание субъектами Федерации правами в области бюджетной деятельности Федерации во многом предопределено действием принципа федерализма, лежащего в основе бюджетного устройства РФ, а также универсальностью федерального бюджета как основного финансового плана государства и центрального элемента механизма перераспределения национального дохода, а также реализуемой им координирующей функцией.
К такой группе полномочий можно отнести:
— право на получение регулирующих доходов29 (после внесения из-
28 Крохина Ю. А. Бюджетная компетенция субъектов Федерации // Регионы: экономика и социология. 2001. № 2.
29 Например: ч. 1 ст. 44 Закона Нижегородской области «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2001. № 196—197; ч. 1 ст. 10 Закона Пензенской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. 2003. № 5.
Журнал российского права №2 — 2005
менений в БК РФ на уровне федерального законодательства это право за субъектами Федерации не закрепляется (ФЗ от 20 августа 2004 г.);
— право на получение компенсации дополнительно произведенных бюджетных расходов или уменьшение бюджетных доходов, обусловленных решениями федеральных властей30;
— право на привлечение финансовой помощи из федерального бюджета, а также бюджетных кредитов31 ;
— установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджету субъекта РФ32 (полномочие закреплено за федеральным центром (ФЗ от 20 августа 2004 г.);
— право на получение субвенций из федерального бюджета на финансирование полномочий по предметам совместного ведения, не предусмотренным Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также при возложении на органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществления отдельных полномочий по предметам ведения РФ33;
— участие в принятии ежегодного закона о федеральном бюджете через представительство в Совете Федерации34 и др.
30 См.: Абзац 8 ст. 31 БК РФ.
31 Например: ст. 95 БК РФ; ст. 75 Бюджетного кодекса Ивановской области // СЗ Ивановской области. 2000. № 24.
32 Например: п. 6 ст. 3 Закона Республики Адыгея «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея».
33 См.: Часть 7 ст. 26.3, ст. 26.5 ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступили в силу с 1 января 2005 г.).
34 См.: Часть 2 ст. 95 Конституции РФ.
Кроме типичных для всех субъектов РФ полномочий, обусловленных их государственно-правовой природой и местом регионального бюджета в бюджетной системе РФ, в бюджетном законодательстве субъектов закрепляются и специфические, присущие только этой территории элементы бюджетно-правового статуса. Так, например, законодатель Волгоградской области обязывает Волгоградскую областную Думу и главу администрации Волгоградской области отстаивать в федеральных органах государственной власти бюджетные права Волгоградской области в процессе формирования федерального бюджета, обоснования и согласования ставок отчисления по регулирующим доходным источникам в областной бюджет, а также в части выполнения обязательств федерального бюджета по отношению к областному бюджету35.
Содержание рассмотренного круга бюджетных прав субъекта Федерации свидетельствует об их общей направленности на обеспечение самостоятельности каждого регионального бюджета в установленных правовых границах, диктуемых реализацией принципа федерализма в сфере финансов.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эта норма дублируется в конституциях и уставах субъектов Федерации36. Вместе с тем, являясь третьим уровнем единой бюджетной системы РФ, бюджетная деятельность муниципальных образований объективно нужда-
35 См.: Статья 98 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» // Волгоградская правда. 2001. № 153.
36 Например: ст. 113 Устава — Основного Закона Читинской области // Забайкальский рабочий. 1995. № 111.
Журнал российского права №2 — 2005
ется в упорядочивающем и координирующем воздействии со стороны субъектов более высокого уровня — Федерации и субъектов Федерации.
Бюджетные полномочия субъектов Федерации относительно бюджетной деятельности местного уровня в юридической литературе разделяют на: а) регулирующие; б) обеспечивающие; в) контрольные37. Рассмотрение бюджетных полномочий субъектов относительно муниципальной бюджетной деятельности в разрезе данной классификации позволяет наиболее отчетливо проследить весь диапазон правовых методов взаимодействия юридически самостоятельных, но вместе с тем во многом сходных направлений государственной и муниципальной деятельности.
Необходимо отметить, что в настоящей работе в группу регулирующих полномочий не включаются полномочия по регулированию местных бюджетов, как это иногда встречается в специальной литературе: регулирование бюджетов, по устоявшемуся в науке мнению, представляет собой передачу бюджетам доходов в целях сбалансирования их доходов и расходов38. Поэтому считаем оправданным рассматривать эти полномочия в группе обеспечивающих.
1. Регулирующие:
— принятие законов о местном самоуправлении, регулирующих, кроме прочего, бюджетные отношения39
37 См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 282; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева.
М., 1999. С. 151—152.
38 См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 171; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Хи-мичевой. М., 2000. С. 157.
39 Например: п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 1 ст. 5 Закона Республики Адыгея «О местном самоуправлении» // Ведомости Государственного совета — Хасэ Республики Адыгея. 1997. № 22.
(с момента вступления в силу (1 января 2006 г.) ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»40 это полномочие будет ограничено установленными этим законом случаями (ст. 6 указанного закона);
— разработка законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих финансово-бюджетную деятельность муниципальных образований41;
— регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами42;
— разработка государственных минимальных социальных стандартов, установление социальных норм43;
— установление минимальных бюджетных расходов44. Следует отметить, что после вступления в силу фЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это полномочие на федеральном уровне утратит нормативное закрепление (ст. 86);
— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи (межбюджетных трансфер-
40 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
41 Например, см.: Пункт «а» ч. 1 ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) «О финансах местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)».
42 Например: п. 4 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.
43 См.: Пункт 4 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
44 Например: ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; ст. 4 Закона Республики Карелия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия» // Карелия. 1996. № 23.
Журнал российского права №2 — 2005
тов) из бюджета субъекта РФ местным бюджетам45 и др.
2. Обеспечивающие:
— обеспечение совместно с федеральными органами государственной власти минимальных местных бюджетов, в том числе закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов46;
— предоставление финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из бюджета субъекта Федерации местным бюджетам47;
— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности48;
— передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий субъекта Федерации, переданных им в соответствии с законом49.
45 Например: абз. 7 ст. 8 БК РФ; ч. 1, 7 ст. 8 Закона Томской области «О бюджетном процессе в Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2002. № 8. 25 июля.
46 См.: Статья 37 Федерального закона от
28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; ст. 31 Закона Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. № 3 (33). Ст. 87.
47 Например: абз. 8 ст. 8 БК РФ, п. «д» ч. 2 ст. 4 Закона «О бюджетном процессе в Красноярском крае» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2003. № 4.
48 См.: Пункт 5 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С момента вступления в силу Федерального закона от
6 октября 2003 г. обеспечение сбалансированности местного бюджета — обязанность органов местного самоуправления (ст. 52).
49 Например: п. 6 ст. 5 Федерального за-
кона от 28 августа 1995 г. «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации».
3. Контрольные:
— контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и законодательства субъекта Федерации50 ;
— осуществление контроля за эффективным и целевым использованием средств, выделенных из бюджета субъекта для финансирования федеральных и региональных целевых программ51;
— осуществление контроля за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из регионального бюджета по другим осно-
52
ваниям , и др.
Очевидно, что критерием разграничения бюджетных полномочий субъектов Федерации в рассматриваемой классификации является характер правового воздействия субъекта на бюджетную деятельность муниципального образования. Однако последовательное применение данного критерия предопределяет необходимость ее дополнения. Так, представляется обоснованным выделить среди полномочий субъекта Федерации относительно бюджетной деятельности муниципальных образований также полномочия компенсационного и юрисдикционного характера.
4. Компенсационные
— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов или уменьшения расходов, возникших в результате решений,
50 Например: п. 6 ч. 1 ст. 4 Закона Пензенской области «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» // Пензенская правда. 1998. № 35.
51 Например: п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; ч. 2 ст. 77 Закона Орловской области «О местном самоуправлении в Орловской области» // Орловская правда. 1998. № 236.
52 Например: ч. 3 ст. 67 Закона Ульяновской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ульяновской области» // Народная газета. 2001. № 51—53.
Журнал российского права №2 — 2005
принятых органами государственной власти субъекта РФ53;
— компенсация органам местного самоуправления затрат, понесенных ими при осуществлении полномочий, отнесенных к категории государственных, во избежание чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера54.
5. Юрисдикционные
— списывание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому на-
55
значению, и в других случаях55;
— списывание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил56;
— взыскивание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе57;
— вынесение предупреждения руководителям органов местного
53 См.: Пункт 12 ст. 5, ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 18 ст. 4 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 55.
54 См.: Часть 3 ст. 13 Закона Тюменской области «О местном самоуправлении» // Вестник Тюменской областной Думы. 1995. № 10.
55 См.: Часть 2 ст. 284.1 БК РФ; ч. 3 ст. 151 Закона Ульяновской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» // Народная газета. 2001. № 51—53.
56 См.: Часть 2 ст. 284.1 БК РФ; ч. 2 ст. 91 Закона Тамбовской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2000. № 194—195.
57 См.: Часть 2 ст. 284.1 БК РФ; ч. 2 ст. 129
Закона Республики Марий Эл «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Марий Эл».
самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса58;
— осуществление полномочий по применению других мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Кроме рассмотренных полномочий, субъект Федерации может:
а) временно осуществлять отдельные бюджетные полномочия органов местного самоуправления (абз. 12 ст. 8 БК РФ). Исходя из конституционного принципа самостоятельности и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также роли местных бюджетов как материальной основы осуществления местным самоуправлением своих функций, теоретическая и правовая безупречность наделения субъекта РФ полномочием подобного рода представляется весьма сомнительной, несмотря на временный характер его осуществления. Необходимо законодательно предусмотреть условия и порядок наделения субъекта Федерации полномочиями органов местного самоуправления;
б) устанавливать обязанность перечисления в бюджет субъекта РФ субвенций из местных бюджетов, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ (ст. 142 БК РФ). Очевидно, что реализация данного полномочия нарушает принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), предполагающий недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
58 См.: Часть 2 ст. 284.1 БК РФ; ч. 2 ст. 235 Закона Нижегородской области «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области».
Журнал российского права №2 — 2005
Следует отметить, что бюджетная компетенция субъекта Федерации является динамичным явлением. Ее объем может меняться в зависимости от: принятых федеральных актов, так или иначе распределяющих бюджетные полномочия, а также вводящих новые; заключенных соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации, в соответствии с которыми субъекты Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, и других оснований. Примером является принятие Федерального закона от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования меж-бюджетных отношений» (вступил в силу с 1 января 2005 г.), ознаменовавшее собой новый этап правового регулирования бюджетной компетенции субъектов РФ и бюджетной системы в целом. Есть все основания говорить о том, что общая тенденция централизации бюджетной системы одним из аспектов проявления имеет закрепление полномочий по осуществлению регулирования бюджетных отношений за федеральным центром. Например, к
компетенции Федерации теперь относится: определение порядка установления нормативов отчислений от региональных и местных налогов и сборов; установление порядка разграничения расходных обязательств; установление порядка и условий предоставления межбюд-жетных трансфертов из бюджета субъекта РФ; определение порядка осуществления внутренних заимствований из бюджета субъекта и пр.
Рассмотрение бюджетной компетенции субъектов Федерации как совокупности различных групп полномочий, реализуемых ими в относительно самостоятельных сферах бюджетных отношений, а также взаимосвязи бюджетной компетенции субъектов РФ и полномочий федерального центра по отношению к бюджетной деятельности регионального уровня позволяет наиболее точно выявить значение бюджетного законодательства субъекта РФ как формы реализации бюджетной компетенции субъекта, а также как элемента механизма правового регулирования бюджетных отношений федеративного государства.
Журнал российского права №2 — 2005
