CC BY
99
Вопросы конституционного права
УДК 342.1
ЛЕГАЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Петров А. А., 2009
В работе представлен развернутый анализ содержания статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой сформулировано легальное определение местного самоуправления в Российской Федерации. Выявлены дефекты этого определения, проанализированы его взаимосвязи с другими положениями названного Федерального закона.
Ключевые слова: местное самоуправление; основы конституционного строя; публичная власть.
Статья 1. Местное самоуправление
1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
(статья 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)
Юридической наукой и практикой выработан ряд требований, которые должны соблюдаться в правотворческой деятельности в целях обеспечения определенности, целостности и непротиворечивости правового регулирования. Одним из таких требований является установление для каждой более или менее обособленной области общественных отношений, регламентируемой правом, собственного понятийного аппара-
та, который выступает своеобразным смысловым каркасом соответствующих отраслей права, правовых институтов и т. д. Это особенно важно для сферы публичного права, регулирующего механизм организации и осуществления публичной власти, одной из разновидностей которой является муниципальная власть [1].
Основополагающим нормативным актом в сфере правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации (помимо, естественно, Конституции Российской Федерации) является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. В его ст. 2 сформулированы определения семнадцати основных терминов и понятий, используемых для целей названного Закона (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ).
Вместе с тем «словарь» законодательства о местном самоуправлении не исчерпывается содержанием одной лишь этой статьи и включает также другие термины и понятия, главным из которых является понятие местного самоуправления. Принимая во внимание значение данного понятия, федеральный законодатель сформулировал его легальное определение отдельно, а именно в ст. 1 Федерального закона
№ 131-ФЗ. Значение данной статьи заключается в том, что она на основе Конституции РФ фиксирует наиболее общие, фундаментальные подходы к пониманию местного самоуправления, его роли в общем механизме публичной власти в Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ содержится указание на принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с Конституцией в Российской Федерации: признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); в муниципальной собственности могут находиться, в т. ч., земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9); органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).
Все указанные положения, представляющие собой комплекс взаимосвязанных предписаний (норм-принципов), включены в гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», положения которой не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 1
ст. 16). Из этого вытекает невозможность полного упразднения местного самоуправления в Российской Федерации в рамках действующей Конституции: согласно
ст. 135, положения гл. 1 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а если предложение об их пересмотре будет поддержано обеими палатами Федерального Собрания установленным большинством голосов, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции. Вместе с тем другие конституционные положения,
направленные на реализацию и конкретизацию указанных принципов, могут быть изменены посредством принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, при условии, что такие поправки не будут противоречить основам конституционного строя (ч. 2 ст. 16). Иными словами, изменение конституционного регулирования организации и деятельности местного самоуправления возможно, но оно не должно подрывать основополагающие принципы местного самоуправления, закрепленные на уровне основ конституционного строя Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Здесь подчеркиваются направления, по которым обеспечивается взаимодействие местного самоуправления с другими элементами российской государственной и общественной системы.
Принцип признания местного самоуправления на всей территории Российской Федерации подчеркивает негосударственный (т. е. осуществляемый вне системы органов государственной власти и не на основании дозволения со стороны государства) характер местного самоуправления. Местное самоуправление, таким образом, рассматривается как общественная по своей сути деятельность, хотя эта деятельность и осуществляется через органы публичной власти.
Принцип гарантированности местного самоуправления на всей территории Российской Федерации предполагает стабильность правовой основы местного самоуправления и выражается в установлении института местного самоуправления на уровне основ конституционного строя, а также в закреплении основных принципов правового регулирования местного самоуправления непосредственно в Конституции РФ (что в условиях «жесткости» действующего Основного Закона фактически делает указанные принципы неизменяемыми). Кроме того, принцип гарантированности местного самоуправления возлагает на государство обязанности по созданию условий для надлежащего функционирования данного уровня публичной власти.
Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации подразумевает деление всей территории государства на муниципальные образования. Этот принцип закреплен в ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ и конкретизирован в ст. 11—13, 13.1 и 13.2, фиксирующих требования, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, общие условия и порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований, упразднения поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, а также создания вновь образованных поселений на межселенных территориях. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из невозможности полного упразднения местного самоуправления на какой-либо части территории Российской Федерации, в т. ч. путем проведения референдума (соответствующая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ задолго до принятия Федерального закона № 131-ФЗ. [3]).
В ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ формулируется легальное определение местного самоуправления как центрального понятия для всего данного закона в целом.
Местное самоуправление определяется Федеральным законом № 131-ФЗ как форма осуществления народом своей власти. Такой подход, очевидно, имеет в своей основе взаимосвязанные положения ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ, в соответствии с которыми носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следует, однако, заметить, что ч. 3 ст. 3 Конституции РФ определяет в качестве высших форм непосредственного выражения власти народа референдум и свободные выборы, а ч. 2 ст. 130 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (а также через выборные и другие органы местного самоуправления).
Таким образом, Конституция РФ рассматривает в качестве форм осуществления власти народа не государственную власть (федеральную и субъектов Российской Федерации) или местное самоуправление, а способы, механизмы принятия властных решений — выборы, референдумы и т. д. Государственная же власть и местное самоуправление в конституционном контексте представляют собой определяемые в зависимости от характера решаемых вопросов уровни реализации власти народа. Более того, в Конституции РФ имеются положения, которые дают основания рассматривать местное самоуправление в качестве субъекта правоотношений, а не предмета правового регулирования. В частности, такое значение имеют предписания, согласно которым «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12), «местное самоуправление... обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130), «местное самоуправление. гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» (ст. 133).
В свете сказанного понимание местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти представляется не в полной мере отвечающим духу Конституции РФ. Следует отметить, что Европейская хартия местного самоуправления, участником которой Российская Федерация является в полном объеме (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ [4]), и которая в качестве международного договора входит в правовую систему Российской Федерации, обладая приоритетом перед российским национальным законодательством (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), содержит принципиально иное определение местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Следующий элемент нормы-дефиниции, содержащейся в ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, — это указание на предназначение местного самоуправления. В силу ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и конкретизирующих ее положений Федерального закона № 131-ФЗ (речь идет как собственно о ч. 2 его ст. 1, так и о положениях ст. 14, 15, 16 и др.) местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (см. абз. 10 ч. 1 ст. 2). Как подчеркивается в Европейской хартии местного самоуправления, право граждан участвовать в ведении государственных дел наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне притом, что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление (абз. 5—7 преамбулы). Определяя понятие местного самоуправления, Хартия указывает, что местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления в интересах местного населения (п. 1 ст. 3). Иными словами, Хартия исходит из того, что основным содержанием деятельности органов местного самоуправления должно быть решение вопросов, наиболее непосредственно вытекающих из интересов населения той конкретной территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Таким образом, решение вопросов, не относящихся к числу вопросов местного значения соответствующего муниципального образования, по общему правилу, не может быть возложено на органы местного самоуправления данного муниципального образования. Из этого правила существует несколько исключений.
Во-первых, допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия соответствующих законов и при условии государственного контроля за осуществлением указанных полномочий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, п. 5 ст. 4 и п. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления).
Во-вторых, в соответствии с абз. 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-Ф3 органам местного самоуправления предоставляется право устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В-третьих, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) вправе:
• решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа и перечисленные, соответственно, в ч. 1 ст. 14.1, ч. 1 ст. 15.1 и ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона № 131-Ф3;
• участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, если это участие предусмотрено федеральными законами (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1, ч. 4, 4.1 и абз. 1 ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ);
• решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона № 131-Ф3).
Наконец, в-четвертых, органы местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав этого муниципального района, вправе заключать соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3).
Законодатель, определяя в ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ понятие местного самоуправления, исходит из того,
что вопросы местного значения должны решаться населением. Следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конкретизируя данное конституционное предписание, ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Из изложенных норм следует, что в качестве территориальной основы местного самоуправления выступает именно муниципальное образование (сельское поселение, городское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения). Таким образом, в контексте ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ под населением понимается совокупность жителей конкретного муниципального образования.
Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения, с учетом сформулированных в ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ принципов признания, гарантированности и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, подразумевает, что население, органы местного самоуправления должны быть наделены необходимыми средствами (правовыми, финансово-экономическими и т. д.) для эффективного решения вопросов местного значения. Согласно Европейской хартии местного самоуправления сама суть местного самоуправления заключается не только в праве, но и в способности органов местного самоуправления действовать в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3); органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, причем указанные средства должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным ор-
ганам местного самоуправления по конституции или закону (п. 1—2 ст. 9).
Одним из важнейших выражений рассматриваемого принципа, ключевой организационной гарантией его реализации является провозглашение невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ; абз. 1 ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ).
Принцип самостоятельности населения в решении вопросов местного значения означает наличие у населения не только прав, но и обязанностей в данной сфере. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» по этому поводу говорится следующее: «Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января
1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января
1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Статья 72 (п. «н» ч. 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного
самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130; ст. 132, ч. 1; ст. 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения» (абз. 2, 3 п. 3 мотивировочной части).
В то же время самостоятельность населения при осуществлении местного самоуправления не носит абсолютного характера и, в частности, не может трактоваться как предполагающая отсутствие какого бы то ни было взаимодействия с государством. Напротив, Конституция РФ и федеральное законодательство, включая Федеральный закон № 131-ФЗ, исходят из того, что создание условий, обеспечивающих самостоятельность местного самоуправления, является обязанностью государства. Прежде всего, это вытекает из совокупности положений ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, которые во взаимосвязи со ст. 2, ч. 1 ст. 17 и ст. 18 Конституции предусматривают обязанность государства признавать, соблюдать и защищать конституционное право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Данное конституционное установление находит свое развитие и в законодательстве; так, ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ возлагает на федеральные органы государственной власти, орга-
ны государственной власти субъектов Российской Федерации задачу обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Федеральным законом от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [5] установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации основывается, в т. ч., на принципе самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, и что органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (подп. «з» п. 1 и п. 3 ст. 1).
Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ и иными актами федерального законодательства предусматриваются и другие направления взаимодействия местного самоуправления с государством. Так, местное самоуправление является предметом законодательного регулирования (ст. 18, п. «в» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ; ст. 4—6 Федерального закона № 131-ФЗ). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и при условии подконтрольности реализации переданных полномочий государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ; гл. 4 и ст. 63 Федерального закона № 131-ФЗ; п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Органы государственной власти и их должностные лица могут (в порядке исключения из общего правила) участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (абз. 2 ч. 4 ст. 34, ч. 5 и 11 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Органы юстиции осущест-
вляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований (ч. 6 и 7 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ; Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» [6]). Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в межбюджетных отношениях с органами местного самоуправления (ст. 58—62 Федерального закона № 131-ФЗ; гл. 16 Бюджетного кодекса РФ [7]). Органы местного самоуправления несут перед государством юридическую ответственность (ст. 70, 72—74 Федерального закона
№ 131-ФЗ). При обстоятельствах, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ), которое реализуется посредством обращений в соответствующие судебные органы государственной власти в порядке, определяемом соответствующим процессуальным законодательством (гл. XII Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», подлежащая применению во взаимосвязи с правовой позицией Конституционного Суда РФ о возможности обращения органов местного самоуправления с жалобами на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан [8]; Гражданский процессуальный кодекс РФ [9]; Арбитражный процессуальный кодекс РФ [10]; законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах).
Кроме того, органы местного самоуправления в своей деятельности связаны общей конституционной обязанностью соблюдать законы, что подразумевает возможность осуществления контроля за их деятельностью, а также привлечения их к юридической ответственности, в т. ч. перед государством. Такая правовая позиция бы-
ла неоднократно выражена Конституционным Судом РФ [11].
Принцип, в соответствии с которым население осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения под свою ответственность, означает прежде всего возложение последствий этой деятельности на само население соответствующего муниципального образования. В частности, Гражданский кодекс РФ [12] устанавливает, что муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности; юридические лица, созданные муниципальными образованиями, а также Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, по общему правилу не отвечают по обязательствам муниципальных образований (абз. 1 п. 1; п. 2, 4 и 5 ст. 126).
Ответственность в данном контексте должна рассматриваться прежде всего не в юридическом смысле (т. е. не как обязанность претерпевать неблагоприятные последствия в качестве результата неправомерного поведения), а в социальном (как необходимость осознания важности и значения правильной, эффективной деятельности по осуществлению местного самоуправления).
Вопросы местного значения должны решаться населением исходя из его собственных интересов. Тем самым интересы населения провозглашаются важнейшим критерием выработки и принятия любых властных решений на уровне муниципального образования, а также решений органов государственной власти, направленных на содействие местному самоуправлению.
Требование опоры на интересы населения диктует необходимость постоянного взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, с учетом того, что именно органы местного самоуправления представляют собой наиболее близкий к населению уровень публичной власти. Как указывается в ст. 3 Европейской хартии местного са-
моуправления, право осуществления местного самоуправления реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами; однако этим ни в коей мере не исключается обращение к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону. Этим объясняется то внимание, с которым федеральный законодатель подошел к регламентации различных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления (см. ст. 22—33 Федерального закона № 131-ФЗ).
Интересы населения муниципального образования также выступают в качестве критерия оценки результатов деятельности органов и выборных лиц местного самоуправления, в т. ч. при решении вопроса о привлечении их к конституционно-правовой ответственности в соответствии со ст. 71—75 Федерального закона № 131-ФЗ. Отмеченная зависимость в наиболее явной форме проявляется при реализации процедуры отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24, ст. 71 Федерального закона № 131-ФЗ).
Требование ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ об учете в сфере местного самоуправления исторических и иных местных традиций воспроизводит предписание ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Принцип учета местных традиций направлен на обеспечение разнообразия местного самоуправления и предполагает, что в процессе организации и осуществления местного самоуправления должна приниматься во внимание специфика (как историческая, так и экономическая, этническая, культурная, географическая и т. д.) различных территорий.
Федеральный закон № 131-ФЗ, помимо закрепления рассматриваемого принципа в общем виде, предусматривает учет исторических и иных местных традиций при решении ряда конкретных вопросов. Так, на основе местных традиций определяется административный центр сельского поселе-
ния, муниципального района (абз. 18 ч. 1 ст. 2); устанавливаются официальные символы муниципального образования (ч. 1 ст. 9); законом субъекта Российской Федерации устанавливаются наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (абз. 2 ч. 3 ст. 34). Иные случаи и гарантии учета местных традиций при осуществлении местного самоуправления могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ в ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно (прямая демократия) и (или) через органы местного самоуправления (представительная демократия).
Непосредственное осуществление местного самоуправления гражданами имеет место при проведении муниципальных выборов; местных референдумов; голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходов граждан; при осуществлении правотворческой инициативы граждан; территориального общественного самоуправления; при проведении публичных слушаний; собраний граждан; конференций граждан (собраний делегатов); опросов граждан; при подаче обращений граждан в органы местного самоуправления (см. ст. 22—32 Федерального закона № 131-ФЗ). Кроме того, ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что наряду с предусмотренными этим законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Федеральному закону № 131-ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
В целях осуществления представительной демократии в каждом муниципальном образовании должны быть сформированы органы местного самоуправления. Конституция РФ гарантирует самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1
ст. 131), что в Федеральном законе № 131-ФЗ понимается как право и обязанность определять в уставе муниципального образования структуру органов местного самоуправления с учетом необходимости соблюдения определенных обязательных требований к этой структуре (ст. 34 и п. 4 ч. 1 ст. 44).
Принцип, в соответствии с которым система органов местного самоуправления служит юридическим механизмом осуществления населением принадлежащей ему власти на уровне муниципального образования, находит свое воплощение в нормах, определяющих особое положение представительного органа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления формируется, как правило, путем организации и проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 23, ч. 2 и п. 2 ч. 4 ст. 35). В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования, предметом которого является, в частности, определение структуры органов местного самоуправления и внесение в него изменений и дополнений (абз. 1 ч. 3 ст. 34, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 4 ч. 1 ст. 44). Глава муниципального образования, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, тем не менее, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. 1 и 5 ст. 36). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (ч. 3 ст. 43).
Наконец, ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ включает в легальное определение местного самоуправления указание на его правовую основу, в соответствии с которым решение населением вопросов местного значения осуществляется в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации. Это положение находит свое дальнейшее развитие в ст. 4—6 Федерального закона № 131-ФЗ и в целом соответствует конституционному положению, согласно которому установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Вместе с тем приведенная формулировка ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ не может интерпретироваться как исключающая принятие законов субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования местного самоуправления в случаях, когда это прямо не предусмотрено федеральными законами [13]. Ш
1. Постановление Конституционного Суда РФ от
15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собр. законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
2. Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Собр. законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
4. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федер. закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
5. Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236.
6. Собр. законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108; 2007. № 43. Ст. 5084.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2009. № 1. Ст. 18.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева // Собр. законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
9. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; 2008. № 48. Ст. 5518.
10. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; 2008. № 49. Ст. 5727.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от
16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.
12. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2008. № 45. Ст. 5147.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного собрания Ивановской области // Собр. законодательства РФ. 2003. № 52 (ч. 2). Ст. 5101.
Legal Definition of Local Government in the Russian Federation © Petrov A., 2009
The article deals with detailed analysis of Art. 1 of Federal law "On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation", which establishes legal definition of local self-government in the Russian Federation. Drawbacks of this definition are revealed, alond with tracking its links to other norms of the said Federal law.
Key words: local self-government; foundations of the constitutional order; public power.
