CC BY
25
О МОДЕРНИЗАЦИИ СФЕРЫ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ*
О.В. Иншаков
В статье предлагается рассматривать сферу высшего профессионального образования (ВПО) как естественную монополию, нуждающуюся в реструктуризации. Определяется суть «институциональной ловушки», в которую попало ВПО вследствие политики, проводимой правительством России в последнее десятилетие. На основе применения теорий экономии от масштабов организации, формирования и структуризации человеческого капитала, полураспада компетенций работника, франчайзинга и фандрейзинга, социальной ответственности государства, интернальных и экстернальных эффекгов, в статье обосновываются оригинальные решения экономической модернизации ВПО, дается критика реализуемой Концепции правительства и ее альтернатив, раскрываются последствия возможного разрыва единого образовательного пространства в современной России.
Процесс модернизации высшего профессионального образования (ВПО) в современной России должен отвечать стратегической государственной задаче преобразования данной сферы общественной деятельности в систему формирования национального человеческого капитала как главной производительной силы, обеспечивающей реализацию научно-ориентированной инновационной модели экономики (Университеты как фактор..., 2003).
* Статья представляет собой расширенный текст доклада автора на заседании Секции экономики ООН РАН 18 января 2005 г.
Необходима критическая масса фундаментального образования для возникновения феноменов высоких достижений во всех прикладных сферах и инновациях. Социальное значение государственных гарантий ВПО состоит в подготовке человеческого капитала к общественно полезной и необходимой реализации во всех сферах народного хозяйства. Экономия на правоохранительных, здравоохранительных, страховых, коммунальных, производственных затратах общества прямо пропорциональна уровню общего и профессионального образования населения. По расчетам Всемирного банка, более 75% национального богатства развитых стран составляет человеческий капитал (Human Development Report, 2004).
МОДЕРНИЗАЦИЯ КАК ВЫХОД ИЗ КРИЗИСА ВПО НЕОСПОРИМА
Политики, администраторы и ученые России констатируют «системный кризис образования в целом и высшего профессионального образования в частности» (Егоров, 2004, с. 17). Это особенно касается ВПО, которое непосредственно связано с предшествующими его формами. В чем видятся проявления кризиса? Согласно одной позиции - в недостаточном финансировании со стороны правительства. Согласно другой позиции - в снижении качества образовательных услуг. На самом деле эти позиции взаимно связаны. Недостаточное внимание к образованию и отторжение науки характерны для либерального крыла правительства в России. Оно сдерживает рост расходов государственного бюджета и пытается неумело подражать развитым странам, неразумно экспериментируя в сфере ВПО, необоснованно меняя ее социальные императивы, приоритеты и параметры.
Длительный дефицит финансирования системы ВПО обусловил ее современное состояние: степень износа основных фондов сферы более 31%; коэффициент обновления ос-
новных фондов (в сопоставимых ценах) менее 1,5%; аварийное состояние зданий и сооружений - 5,4%; необходимость капитального ремонта 20,7% учреждений. Обновление МТБ в ВПО идет крайне медленно, многие виды оборудования изношены почти на 50%, морально устаревшее оборудование составляет около 60 %. На 100 студентов вузов приходится 6,3 компьютера. В Internet к концу 2004 г. получили доступ 98% вузов, но менее 30% используемых ими компьютеров. Потребности в бюджетного финансировании удовлетворяются не более чем на 60%.
Средняя государственная заработная плата профессорско-преподавательского состава ВПО много ниже средней по народному хозяйству РФ. Кадры ВПО, не имеющие средств для расширенного воспроизводства своего человеческого капитала, «сверхзаняты» на многих работах, лишены достаточной возможности освоения высоких технологий и получения научной информации, не могут предоставить услуги высокого качества. Старение и распыление кадров создает барьеры «на входе» в ВПО, сдерживает «расширение масштабов» деятельности для новой генерации, тормозит внедрение прогрессивных образовательных технологий, затягивает карьерный рост, влечет потери компетенций.
По формальным показателям - явное перепроизводство юристов, менеджеров, врачей и учителей. До 60% выпускников вузов по многим профессиям на работу по специальности не идут (По бакалаврскому счету, 2005, с. 11). Наблюдается торможение интеграции системы ВПО и РАН. Ослаблена научно-информационная база дисциплин и форм подготовки. Не используется мировой опыт рационализации масштабов учреждений в сфере ВПО, что необходимо в условиях роста наукоемких и высоких технологий, глобализации производства. Массовая индифферентность частного российского капитала к развитию данной сферы определяет искусственность введения институционального механизма попечительства. Замедлено создание региональных консорциумов и укрупнения университе-
тов основных типов (классических, технических, искусства, здравоохранения). Сохраняется коррупция управленческих и преподавательских кадров ВПО.
Российская система ВПО как одна из важнейших сфер развития страны должна превратиться в сферу привлекательную и открытую стратегическим инвестициям (Стратегия привлечения инвестиций, 2004). Инвестиционная привлекательность может быть обеспечена эффективностью деятельности, прозрачностью финансовых потоков, участием общественности в управлении образованием, независимой оценкой качества образования на всех уровнях образовательной системы. Дополнительные инвестиции общества в ВПО приоритетно обусловлены эффективностью его бюджетного финансирования. Без внедрения новых финансовых механизмов (методов и инструментов, источников и каналов) не обеспечить приток в эту сферу дополнительных внебюджетных средств.
Главным условием инвестирования общества в ВПО должно стать повышения его кадрового потенциала, обеспечивающего высокое качество услуг и внедрение инновационных образовательных технологий. Приток в ВПО молодых перспективных кадров возможен только тогда, когда заработная плата в этой сфере будет конкурентоспособна по отношению к другим отраслям. Инвестиционная привлекательность ВПО прямо зависит от его инновационного характера подготовки кадров; интеграции учебной, научной и практической деятельности; включенности данной сферы в национальную инновационную систему. Инновационный характер образования становится важнейшим условием успеха в конкуренции с другими социальными институтами за влияние на молодое поколение.
Глобальной тенденцией становится и рост массовости ВПО. В России этот процесс идет ускоренными темпами. Получение ВПО стало социальной нормой. В мире рост массовости высшего образования в первую очередь связан с тенденцией перехода от индустриальной экономики к «экономике знаний». В Рос-
сии к этому добавляется фактор отсутствия у молодого поколения широких институциональных возможностей профессиональной самореализации.
Кризис обусловил необходимость перемен в сложившейся системе ВПО, которая уже не отвечает запросам современного общества XXI века и новой глобальной ситуации. Немалые организационные и материальные сложности порождают большой соблазн ничего не менять в устоявшемся порядке вещей, пожертвовать общественным благом ради частных интересов даже при угрозе потери конкурентоспособности. Однако, очевидно, что в системе ВПО России необходимо достижение баланса рутин и новаций, отказ от консерватизма и переход к глубоко обоснованной модернизации.
ВПО РОССИИ в
«ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ
ЛОВУШКЕ»
С 2000 г. наблюдается опережающий, по сравнению с общими экономическими показателями, рост совокупных расходов на ВПО. Если в 2000 г. расходы бюджетной системы РФ на образование составляли 2,8% ВВП, то в
2003 г. они увеличились до 3,5%. В 2000-
2004 гг. при росте бюджетных расходов на образование росли и расходы из внебюджетных источников. Реально в России в среднем на одного студента в 1999-2002 гг. тратилось около 700 долл. США, в Европе - 11-12 тыс. долл., в США - 20-25 тыс. долл. (Human Development Report, 2004). В 2004 г. госбюджетное финансирование на одного студента составило 1000-1100 долл. По удельному весу в ВВП расходов на образование - в 2004 г., по предварительной оценке, 4,9% ВВП и степени охвата ВПО (почти 76% возрастной группы от 17 до 24 лет) Россия приблизилась к уровню большинства стран ОЭСР. Бесспорно, при ориентации на инновационную модерниза-
цию экономики на образование надо тратить до 7% ВВП (Гринберг, 2004, с. 38). Совокупных ресурсов российской системы образования пока не хватает, чтобы преодолеть негативные последствия дефицита финансирования в 90-е годы прошлого века.
Следует учесть, что динамика демографического фактора оказывает как стимулирующее, так и лимитирующее влияние на структуру и масштабы ВПО. В сфере общего образования сокращение контингента обучаемых к 2004 г. относительно 1995 г. составило 13,2%, а к 2010 г. - 36,4%. В 2007 г. школу закончат 1,2 млн чел., а количество мест в готовых их принять вузах и техникумах рассчитано на 1,9 млн чел. К 2010 г., в соответствии с прогнозом, число учащихся начального профессионального образования (УНПО) должно сократиться на 36%, среднего - на 26%. В сфере ВПО до 2006 г. прогнозируется рост числа студентов, а затем спад в 2010 г. на 16% по сравнению с 2006 г. Общая численность студентов вузов РФ в 2002/03 гг. составила около 6 млн чел., а в 1993/94 гг. была 2,6 млн. Практически вдвое выросла численность студентов дневных отделений. Намеченный к 2010 г. уровень охвата ВПО - 270 чел. на 10000 населения уже в 2002/03 гг. составил 416 чел. В 2003 г. число поступивших в российские вузы превышено более чем на 250 тыс. чел. число выпускников общеобразовательных учреждений (при максимальном значении выпуска за последние 15 лет) (О приоритетных направлениях..., 2004).
В последнее десятилетие в России наблюдался неоправданно бурный рост числа государственных (на 15%) и негосударственных (в 2 раза) вузов и их филиалов (соответственно 1371 и 326), что требует коррекции с позиций эффективной отдачи от масштаба вузов. Сеть российских УВПО не только интенсивно росла, но и «ветшала». По сравнению с 1995 г. количество государственных вузов выросло на 15%, негосударственных - почти в 2 раза. Особенно быстро развивалась филиальная сеть УВПО, которая теперь включает 1371 филиал государственных вузов и 326 - негосу-
дарственных. Рост числа УВПО вызвал беспрецедентный рост контингентов студентов -в 2,2 раза с 1995/96 по 2003/04 уч. гг. (О приоритетных направлениях..., 2004).
Парадокс раздувания бюджетной части образовательных услуг в 1994-2004 гг. привел к возникновению в сфере ВПО «институциональной ловушки», спровоцированной органами власти и управления государства и частным бизнесом, что проявилась в различных формах, среди которых:
рост числа государственных УВПО при необоснованном увеличении планового контингента приема в 1995-2004 гг., что привело к значительному снижению качества услуг и диспропорциям в структуре подготовки кадров;
сохранение в регионах отраслевых УВПО, до 60-70% дублирующих специальности и направления подготовки университетов при повышении статуса колледжей, институтов, академий и снижении статуса университетов;
относительное сокращение нормативов государственных расходов на одного студента в 1992-1995 гг., а затем отставание роста нормативных государственных расходов на одного студента от роста планового контингента в 1996-2004 гг.;
отсутствие или сокращение государственного финансирования на оборудование, материалы, строительство, ремонт, командировки и др.;
ограничения на прием по отдельным специальностям и направлениям (экономика, право, менеджмент) в государственных УВПО при лоббировании интересов и создании привилегий «негосударственных» УВПО органами представительной и исполнительной власти РФ;
«недобросовестный франчайзинг» государства, разрешение на искусственное расширение сетей неукомплектованных кадрами и МТБ вузов и филиалов, что повлекло снижение качества преподавания, квалификации выпускников, стремление к получению диплома, а не компетенций.
СФЕРА ОБРАЗОВАНИЯ КАК ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ
Расширенное воспроизводство человеческого капитала - главная функция всякого общества, реализуемая в сфере образования, которая требует установления естественной монополии (ЕМ) в ВПО. Определение причин ЕМ многообразно, среди них называют: природные и технические, экономические и социальные, правовые и политические (Фридман, 1982, с. 49, 165-187). Причины ее возникновения и признаки в сфере образования России очевидны:
стратегические интересы конкурентоспособности, устойчивости и безопасности страны, а также приоритет квалифицированного человеческого капитала в инновационной модернизации экономики;
необходимость согласования условий воспроизводства всех видов факторов, ресурсов, капитала и национального богатства с учетом трансконтинентальных масштабов страны, неравномерного социально-экономического развития регионов, этнокультурного своеобразия;
низкая общественная эффективность, неполнота и недостаточное качество услуг, при вложениях частного капитала, стратегические ограничения доступа иностранного капитала в данную сферу;
государственное казначейское и налоговое регулирование уровня и видов издержек, условий привлечения ресурсов, эксплуатации факторов;
административное и институциональное регулирование масштабов, качества, агентов и условий деятельности посредством лицензирования, аттестации и аккредитации;
государственное бюджетное нормативное базовое финансирование вузов «от планового контингента», ценовое регулирование оплаты факторов, продажи образовательных услуг, социальных трансфертов;
государственный стандарт производства, свойств и условий реализации товара или услуги, контроль «на входе» (ЕГЭ), периоди-
ческий «в процессинге» (аттестация) и «на выходе» (ГАК);
наличие на рынке образовательных услуг «одного продавца» - государства с развитой сетью его «агентов» - вузов и их филиалов, работающих на основе специфического сетевого франчайзинга.
Следует признать, что в качестве ЕМ ВПО в России требует прогрессивной реструктуризации для эффективного выполнения стратегических задач повышения качества национального человеческого капитала в едином на-учно-образовательном пространстве страны. Российское общество должно решить, какой уровень профессионального образования является необходимым для осуществления качественного экономического роста на основе модернизации инновационного типа. Может ли это быть, например, 100% бакалавриата, 75% специалитета и 50% магистратуры? Для решения обществу необходимо согласовать и установить конституционные нормы достаточного бюджетного обеспечения определенного числа студентов на 10000 населения. Однако статус ЕМ означает для ВПО, что «стремление государства отказаться от ответственности за предоставление образовательных услуг крайне контрпродуктивно» (Гринберг, 2004, с. 39).
Для достижения «добросовестного франчайзинга» целесообразно внедрение контрактных отношений между государством и УВПО, на конкурсной основе определяющих размеры-госзаказа вузам по направлениям' и специальностям, устраняющих сметное финансирование и «лоббистскую» конкуренцию за бюджетные средства.
Необходимо нормативное определение числа студентов относительно 10000 населения для государственного заказа и финансирования, исходя из возможностей и потребностей экономики России в связи с трудностями переходного этапа и предстоящими изменениями в законодательстве о воинской обязанности в 2008 г. Постепенное сокращение госзаказа возможно в пределах до 20% современного контингента, что даст соответствующую экономию и позволит обеспечить прирост норма-
тивного финансирования на одного студента оставшегося контингента, оптимизировать платные услуги.
Прежде всего, реструктуризация должна коснуться числа и размеров учреждений ВПО с целью достижения ими наиболее эффективных масштабов и государственных автономных некоммерческих организаций (ГАНО) в сфере образования. Структурные реформы ВПО должны обеспечиваться адекватными объемами финансирования, при этом важную роль играет экономия государственных субсидий, осуществляемых через бюджетное финансирование вузам, за счет сокращения числа их получателей.
ПОЛИТИКА МОДЕРНИЗАЦИИ ВПО: АКТУАЛЬНЫЕ ИТОГИ И НЕЯСНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ
Основные задачи политики государства в области ВПО законодательно определены в Национальной доктрине образования в РФ до 2025 г., а также в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (далее - Концепция) и Федеральной программе развития образования на 2000-2005 гг.
На рубеже веков в Европе были приняты новые стратегические документы, определившие особенности современного развития ВПО в России. Среди них: Болонская декларация (1999 г.), положившая начало кардинальным изменениям в национальных системах ВПО; Лиссабонская Конвенция (2000 г.); Коммюнике Пражского Саммита по высшему образованию (2001 г.); решения Европейского Совета в Барселоне (2002 г.) о создании в Европе «самой конкурентоспособной и динамичной экономики в мире, основанной на знаниях и способной обеспечить устойчивый экономический рост, большее количество и лучшее качество рабочих мест и большую социальную сплоченность»; Коммюнике Конференции Министров, ответственных за Высшее образование, в Берлине (2003 г.). Эти доку-
менты нашли свое отражение во многих разделах Концепции, определяя ряд существенных и надуманных проблем, позиции ее сторонников и противников, направление движения к самым глубоким преобразованиям.
Реализация Концепции позволила значительно увеличить объемы бюджетного финансирования системы образования; активизировать работу по законодательному и нормативно-правовому обеспечению развития системы образования; приступить к формированию основ государственно-общественной системы управления образованием. Однако большая часть мер, запланированных в 2001-2003 гг., не была осуществлена. Недостаточная результативность и продуктивность реализации Концепции были обусловлены не только неверно выбранными приоритетами. Главное - отсутствие научного обоснования, неэффективные методы осуществления модернизации образования, противодействие со стороны многих общественных сил, слабая поддержка со стороны региональных властей.
Современный проект модернизации ВПО во многом выглядит как подготовленный «эффект лопнувшего мыльного пузыря». Отказ от рационального сокращения сферы естественной монополии государства в сфере ВПО не соответствует задачам роста высоких наукоемких технологий, глобализации экономики.
В Концепции недостаточно обоснованы потребности вузов в финансовых ресурсах, не определены источники и механизмы их мобилизации, и, самое главное, не указаны направления, по которым должно осуществляться финансирование из средств федерального бюджета. Отсутствие должной межведомственной координации при подготовке Правительством РФ нормативных правовых актов модернизации сферы образования препятствует проведению эффективной общегосударственной политики, формированию единого правового поля этой сферы.
Особую тревогу вызывает возможное разделение государственных учреждений ВПО на группы: 10% - «ведущие» (около 70); 60% -«средние» (около 400); 30% - «слабые» (около
200). Это приведет к неравенству стартовых условий и базового финансирования в региональных и центральных; старых и молодых; гуманитарных и технических вузах. Ведущие вузы уже имеют возможность зарабатывать больше. Преимущества лидирующих вузов должны проявляться в получении: проектного и программного финансирования; различных коллективных и индивидуальных грантов; предпринимательства; хозяйственных договоров и помощи предприятий; благотворительных средств и помощи выпускников.
Необходима интеграция однопрофильных и малоразмерных государственных вузов в регионах для достижения средней величины контингента студентов - 20-40 тыс. чел. во вновь образованных учреждений ВПО (УВПО). Тенденция концентрации капитала в сфере образования за счет укрупнения университетов характерна на современном этапе для всех развитых стран. Разумная концентрация капитала в сфере ВПО может дать до 30% сокращения бюджетных расходов, а также сокращение числа вузов с 650 до 400. Это особенно важно для региональных вузов и позволит увеличить их устойчивость и инвестиционные возможности.
Достижение рациональных масштабов УВПО несомненно даст сокращение их внутренних и внешних трансформационных и трансакционных издержек. Экономия самих УВПО и обслуживающих их организаций в этом случае очевидна за счет сокращения издержек на содержание персонала; зданий и сооружений; оборудования и расходных материалов; территории и автопарка; обеспечение статуса и организации; связи и коммуникаций, потоков информации; почтовых, налоговых, судебных, казначейских, административных, рекламных и др. расходов.
Дифференциация финансирования УВПО по признаку элитарности разрушит конституционные гарантии граждан, вызовет разрыв единого пространства и национальной сети ВПО (Субетто, Чекмарев, 2003, с. 229-230). Усилятся центробежные тенденции и региональный сепаратизм, национальная и конфес-
сиональная дискриминация, социальная дифференциация в ВПО и стране в целом. Это приведет к снижению конкурентоспособности отечественного образования, отказу от инновационной перспективы развития экономики, сужению основ предпринимательства, укреплению и расширению компрадорских фирм ВПО, экспансии иностранного капитала в образовании.
Необходимо «уплотнение и скрепление», а не «размывание и разъединение» единого образовательного пространства России. Нужны слияния, консорциумы, округа, ассоциации, вертикально интегрированные системы, включающие учреждения ВПО, СПО и НПО. Концентрация государственного капитала и интеграция в системе общего и профессионального образования неизбежны, лучше провести их в русле актуальной модернизации, не откладывая на неопределенное будущее и самотек.
НОВЫЕ ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ВПО: ОБЩЕЕ И РАЗЛИЧИЯ
При подготовке новых нормативных актов модернизации принципиальное значение приобретает четкое юридическое определение организационно-правовой формы вузов, являющихся в настоящее время государственными образовательными учреждениями. Реформа предполагает возможность создавать в сфере ВПО некоммерческие организации, преобразуя в них ныне действующие государственные учреждения. Наиболее распространенной формой для вузов должны стать государственные автономные некоммерческие организации - ГАНО, что приведет к изменению правового статуса имущественного комплекса многих УВПО. Имущество учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления, а имущество ГАНО - на праве хозяйственного ведения. Следовательно, последние, в отличие от учреждений, получают право
распоряжаться всем движимым имуществом без согласия собственника, иметь расчетные счета в банках и иных кредитных организациях (а не только лицевые счета в отделениях федерального казначейства), участвовать в капитале хозяйственных обществ и «товариществ на вере» в качестве вкладчика, создавать собственные дочерние организации. Это существенно расширяет права государственных вузов, укрепляет их хозяйственную самостоятельность, открывает возможность становления университетов как крупных научно-образовательных и инновационных комплексов, имеющих в своем составе как образовательные и научные структуры, так и производственные и инновационные предприятия.
Поскольку различные проекты законов подтверждают положение о том, что платные формы основной деятельности ГАНО не будут являться предпринимательскими, это дает им право на некоторые налоговые льготы, которые необходимо предусмотреть. Расширится хозяйственная самостоятельность таких вузов в использовании средств, полученных по контракту или в результате иной уставной деятельности. Государство не будет нести ответственности по обязательствам ГАНО, а по обязательствам УВПО сохраняет субсидиарную ответственность. Возникает вероятность приватизации ГАНО за счет скупки их долгов и частных инвестиций, что может не способствовать природе естественной монополии в сфере образования и выполнению необходимых единых требований к подготовке студентов. Необходимо предусмотреть меры, направляющие возможную приватизацию вузов в социально ориентированное русло.
Среди опасностей преобразования УВПО в ГАНО следует выделить то, что бюджетное финансирование НКО предусматривается не в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, выделяемых по смете, а в виде субсидий и субвенций на выполнение государственных заданий или в виде средств на оплату государственных или муниципальных контрактов. Обостряется вопрос о необходимости равенства цены (нормативной
субсидии) подготовки бакалавра, магистра, аспиранта и докторанта в отдельных ГАНО при наличии единых государственных стандартов. Ведь цена образовательной услуги по госзаказу не может произвольно различаться для вузов, имеющих одинаковые лицензии и прошедших государственную аттестацию и аккредитацию.
НОРМАТИВНОЕ БАЗОВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ВПО: ДИСКРИМИНАЦИЯ или КОНСОЛИДАЦИЯ?
Не вызывает непреодолимых возражений постепенное внедрение многоступенчатости в единой системе ВПО при учете особенностей технических специальностей и национального менталитета предпринимателей. Возникла даже особая социальная иерархия их «образов»: бакалавриат (3-4 года) - «универмаг», или общедоступное, массовое ВПО широкого профиля, обеспечиваемое государством по конституционной норме на основе конкурсного отбора, базовое для всех отраслей народного хозяйства; специальность (4-5 лет) - «отраслевой магазин», где массовое ВПО обеспечивается государством как базовое для отдельных отраслей народного хозяйства; магистратура (1-2 года) - «бутик», индивидуализированное и специализированное, частично обеспечиваемое государством по конституционной норме на основе конкурсного отбора ВПО; аспирантура, докторантура (3-4 года) - «салон», где реализуется частично обеспечиваемое государством на основе конкурсного отбора, научно специализированное, индивидуализированное ВПО высшей квалификации. Основу рационального разделения этих ступеней составляют общественная потребность в кадрах различного уровня квалификации и эффективность их использования, что подтверждает расчет периодов полураспада компетенции в группах профессио-
налов, специалистов, руководителей, исследователей и лидеров в экономике страны (соответственно - 12,5; 5; 2,5; 1,5; 0,5 года).
В условиях единых стандартов подготовки и дипломов выпускников бакалавриата и магистратуры неприемлемы различия в нормативном государственном финансировании отдельных вузов, выполняющих государственный заказ по одинаковым направлениям и специальностям, на основе разделения УВПО и ГАНО по критериям элитарности. Финансируются не вузы, а студенты - равные граждане одной страны. Различия в категориях вузов по показателям их достижений не могут быть основой для различий в базовом финансировании подготовки студентов. Нормативы базового финансирования могут дифференцироваться по фондоемкости между направлениями и специальностями (естественно-научные и гуманитарные), а между УВПО по региональным условиям (северные, отдаленные, стагнирующие) с применением адекватных коэффициентов. Ведущие вузы должны получать добавочное финансирование не за счет элитизации и дискриминации других, а из других источников - проектное финансирование, гранты, хозяйственные договоры, международное сотрудничество, спонсорство и т.п.
Базовый норматив госбюджетного финансирования в ВПО с учетом общего состояния экономики России должен составлять 2-2,5 тыс. долл. США на одного студента на ступени бакалавриата, то есть увеличиться не менее чем в 2 раза. Дифференциация нормативного финансирования на подготовку одного студента в рамках одного направления подготовки приведет к региональному сепаратизму, социальной дискриминации, деградации регионального образования и политическим конфликтам.
При недостатке средств для обучения всех желающих граждан основой для получения публичного блага естественной монополии в системе ВПО должен быть единый конкурс. Этот конкурс на основе ЕГЭ может быть дополнен собеседованиями в вузах для коррекции набора в необходимых случаях, как
это осуществляется в ведущих университетах развитых стран. Не прошедшие конкурс должны нести дополнительные издержки по оплате образовательных услуг ВПО, что соответствует принципам добросовестной конкуренции и социально-рыночному подходу. Это должно касаться как бакалавриата и магистратуры, так аспирантуры и докторантуры в соответствии с объемом госзаказа.
Справедливо обеспечивать государственным финансированием тех, кто преодолел конкурс (ЕГЭ, олимпиады, собеседования и т.п.), поощряя их инициативные трудовые и капитальные затраты. Именно для тех, кто не прошел по конкурсу, но желает получить образовательные услуги, возможно предоставлять кредит в форме государственных индивидуальных финансовых обязательств (ГИФО) в более значительных размерах, чем это определено в настоящее время. Погашаться данный кредит должен по завершению образования постепенно или полностью и единовременно при выезде граждан на постоянное место жительства в другие страны.
Идея ГИФО заимствована из США, где ее пыталась воплотить администрация Р. Рейгана в виде индивидуальных ваучеров на образовательные услуги средних школ. Опыт применения оказался негативным, породил комплекс социальных и экономических противоречий. В начале 90-х годов Конгресс США признал экономическую и социальную неэффективность этого инструмента. Эксперимент обошелся в 3,2 млрд долл. и признан вредным для развития образования и сохранения социальной стабильности в обществе. В 1997 г. Б. Клинтон выдвинул новую концепцию модернизации образования, суть которой состояла в усилении общественной поддержки, укреплении экономической базы, усиления ес-тественно-научного и математического компонента, повышении качества услуг этой сферы. Главный вывод проекта - только лидерство в образовании обеспечит мировое лидерство США в «экономике знаний» XXI века.
Возникают и альтернативные схемы финансирования модернизации ВПО с целью ут-
верждения «принципа справедливости». Однако предложения о переводе государственных вузов на полное финансирование за счет введения системы личного социального образовательного кредита не могут быть реализованы, поскольку малый размер таких кредитных средств, что очевидно из документов, не позволит бедным слоям населения реализовать их потребности в образовательных услугах (Рубинштейн, 2004, с. 26-28).
Введение системы маркированного налога на доходы физических лиц для выплаты кредитов, полученных на образование, резко ухудшает конкурентоспособность выпускников на рынке рабочей силы (Рубинштейн, 2004, с. 28-30). Если работодатель способствует реализации своего и чужого человеческого фактора (капитала), то почему он должен платить еще дополнительный налог? В предложенной системе работодатели будут стремиться снизить уровень образования своих работников, что приведет к сокращению спроса на высшие формы образования и снижению общего человеческого потенциала страны. По этому показателю Россия и теперь далека от мировых лидеров, занимая 57 место (Human Development Report, 2004).
Предприниматели предпочтут принимать на работу специалистов, образование которых уже оплачено, что освободит их от отчислений в некий фонд высшего образования. В ином случае они предложат работнику вносить в предприятие спонсорские взносы на погашение платы предприятия за используемого специалиста, что тоже ухудшит положение работника. Это негативно повлияет и на развитие малого предпринимательства.
Зачем работнику платить дополнительный налог на полученное общественное благо, когда все платят налоги на доходы, которые зависят от качества человеческого капитала? В таком подходе заложено и сокращение, и сокрытие занятости. Ведь безработный не будет платить налог, а потребует поддержки и помощи от общества. Сомнения вызывают как приведенные базовые нормативы расходов, так и величина оплаты труда. В предложенных схе-
мах завуалирована перспектива приватизации, элитизации, а не социальной справедливости.
Введение же льгот для государственных учреждений, предприятий малого бизнеса приведет к нарушению положений НК РФ о равенстве налогообложения всех субъектов хозяйственной деятельности, а также к выпадению ожидаемых государственных доходов. Возникнут трудности и с источниками финансирования первого этапа реформы, когда вузы потеряют доходы от оплаты за обучение внебюджетных студентов, государство должно будет найти источники их возмещения, а деньги за обучение начнут поступать в госбюджет не ранее, чем через 4 года. Скорее всего, многие лучшие абитуриенты предпочтут учиться за рубежом в странах, где сохраняется бесплатное образование, и за такую же или меньшую плату они получат более ликвидные дипломы.
Государство не может дополнительно эксплуатировать граждан России вместо того, чтобы обеспечивать их развитие на необходимом для современного этапа уровне. Разве оно не является институциональным агентом гражданского общества? Для каждого исторического этапа и достигнутого национального дохода общество должно определить, на каких условиях, какую часть населения и до какого уровня оно должно профессионально квалифицировать для решения задач своего развития. Консолидация гражданского общества в конституционной экономике требует согласованного установления необходимого уровня и норматива доступного образования, равного и единого для всех граждан. Дополнительные и более квалифицированные услуги могут получить также все граждане только на конкурсной или платной основе.
ФИНАНСОВЫЕ РЕЗЕРВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ВПО В РОССИИ
Основополагающим условием реализации положений Концепции является их адек-
ватное финансовое обеспечение. Целенаправленные изменения ВПО должны быть согласованы с другими экономическими и социальными программами Правительства РФ.
Главное - включить в приоритетные меры государственной политики в сфере ВПО положение о необходимости повышения социального статуса ее работников, уровня оплаты их труда, пенсионного обеспечения и социальной защиты. Назрело кардинальное изменение заработной платы работников образования (где более 75% работников получают месячную зарплату меньше 5000 руб.) и начальной оплаты труда выпускников вузов (Гринберг, 2004).
Необходимо установить законодательно минимальный уровень оплаты труда различных категорий работников (обслуживающий и учебно-вспомогательный персонал, профессорско-преподавательский состав, административно-управленческий персонал) в сфере образования в соответствии со средними уровнями заработной платы работников и специалистов по народному хозяйству, промышленности и в системе государственной службы. Мощным резервом может стать и давно назревшее выравнивание средних уровней оплаты труда во всех естественных монополиях России в соответствии с принципом их средней рентабельности относительно других сфер и отраслей народного хозяйства.
Этому будет способствовать введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц, не реинвестируемых в основной капитал предприятий, которая применяется во многих развитых странах. Самый умеренный вариант прогрессивной дифференциации подоходного налога может дать до 12 млрд долл. США, а только третья часть этих средств позволит в 2 раза увеличить государственные субсидии в сферу ВПО.
Еще одним источником финансирования сферы образования может быть индивидуальный дивиденд, формирующийся за счет природной ренты от эксплуатации национального имущества, переданного во владение частному капиталу, и перераспределяемой из
его доходов через государство всем гражданам (Львов, Кипельман, Пителин, 2004; Гар-тунг, 2004). По подсчетам отечественных экономистов, на одного гражданина России суммарный дивиденд от совокупной природной ренты мог бы составить до 400-500 долл. в год. К моменту поступления в вуз на одного гражданина приходилось бы только его собственных средств до 7-9 тыс. долл. Частью этих средств можно погашать личный образовательный кредит, без использования накоплений родителей или родственников.
Важными в стратегическом отношении являются ассигнования в развитие системы ВПО на мероприятия по интеграции образования и науки, включая создание систем оснащения вузов научным оборудованием через центры коллективного пользования совместно с РАН, а также ассигнования на повышение уровня оплаты труда академических работников в сфере образования. Это позволит значительно повысить качество услуг ВПО.
Практика развитых стран свидетельствует, что эффективное и сбалансированное функционирование национальных систем образования в существенной степени обеспечивается за счет широкого спектра налоговых и других преференций образовательным организациям и учреждениям, а также юридическим и физическим лицам, направляющим инвестиции в систему образования.
УЛУЧШЕНИЕ ПРАВОВЫХ УСЛОВИЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УВПО И ГАНО
В финансово-хозяйственной сфере определяющее значение имеет совершенствование мер по укреплению экономической и правовой самостоятельности УВПО в осуществлении их уставной деятельности. Однако нормативно-правовая база хозяйственного функционирования государственных вузов, порядка формирования и направлений ис-
пользования средств, зарабатываемых ими за счет внебюджетной деятельности, находится в процессе постоянных слабо обоснованных изменений.
Последовательное принятие Гражданского, Бюджетного, Таможенного, Земельного, Трудового и Налогового кодексов РФ постоянно приводят к резкому сужению тех прав государственных УВПО, которые были закреплены в законодательстве ранее. Тенденция сокращения государством косвенных финансово-экономических стимулов в отечественной системе образования неизбежно ведет к ослаблению ее конкурентоспособности и позиций в мире, создает серьезные препятствия для формирования национальной инновационной системы. «Уничтожить наше образование и науку, которые сделали Россию великой страной, - давняя мечта наших «зарубежных партнеров» (Месяц, 2004, с. 8). Необходимо сформулировать целостную систему видов преференций для УВПО и ГАНО, внеся одновременно соответствующие дополнения в ФЗ РФ «Об образовании», а также во все кодексы РФ, иные законодательные акты, регламентирующие правоотношения в системе ВПО.
Целесообразно рассмотреть возможность возвращения УВПО и ГАНО прав, предусмотренных Законом РФ «Об образовании» (1992 г.) и Федеральным законом (ФЗ) РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.). Это права на: доходы от своей внебюджетной деятельности; осуществление любых предусмотренных в их уставе видов деятельности; оперативное распоряжение денежными средствами, их размещение на расчетных, депозитных и иных счетах в коммерческих банках и иных кредитных организациях; участие в капитале хозяйственных обществ и товариществ, в том числе научно-производственных и инновационных; освобождение от уплаты всех видов налогов при условии реинвестирования полученных доходов в научно-образовательный процесс. Это, несомненно, укрепит их основной капитал и инвестиционный потенциал сферы ВПО.
Одно из препятствий эффективного роста государственных УВПО в современных условиях - обложение их доходов налогом на прибыль. НК РФ отменена закрепленная в Законе РФ «Об образовании» льгота по их освобождению от налогообложения прибыли, полученной от предпринимательской деятельности, в случае ее направления на строительство и капитальный ремонт, развитие МТБ. Необходимо отменить статьи 252-270, 321.1 НК РФ, по которым расходы УВПО на приобретение основных средств, текущий и капитальный ремонт зданий, находящихся в федеральной или областной собственности, и капитальное строительство не уменьшают налогооблагаемую базу по налогообложению их налогом на прибыль. Сложилась парадоксальная ситуация, когда неприбыльные УВПО, созданные собственником-государством, для исполнения социальных функций, вынуждены осуществлять финансирование своего развития (ремонт, строительство, приобретение учебной мебели, оргтехники и т.д.) только за счет «чистой» прибыли после уплаты налога.
Главой 30 НК РФ «Налог на имущество организаций» изменен перечень федеральных налоговых льгот по налогу на имущество. При этом не был введен перечень ранее действовавших льгот по налогу на имущество. Оказались подлежащими налогообложению объекты жилищного фонда и инженерной инфраструктуры УВПО, имущество их научных лабораторий и производственных предприятий, объекты, сдаваемые ими в аренду книготорговым организациям или предприятиям общественного питания. Более того, с 1 января 2006 г. отменяется действие льготы по налогу на имущество организаций в отношении объектов социально-культурной сферы, используемых для нужд образования.
Главой 28 НК РФ был введен транспортный налог, обязательный к уплате всеми организациями, в том числе УВПО. Нельзя допускать введение налога на землю для УВПО и ГАНО, что противодействует их развитию и интеграции ВПО с производством, наукой и социальной сферой.
Реформирование сферы образования предполагает внесение изменений и дополнений в бюджетное, налоговое, трудовое и гражданское законодательство, кроме непосредственных изменений законодательства в области образования, поэтому целесообразно объединить усилия министерств соответствующего профиля и сформировать межведомственную комиссию (О приоритетных направлениях..., 2004).
Заключение
В современной России модернизация должна затронуть все стороны системы ВПО: человеческий капитал, технологии, информационную базу, институциональную и организационную стороны. Приоритетны структурная и институциональная модернизация, расширение инвестиций и усилий общественности, правовая коррекция многих законов и социальных норм. В социально-рыночной модернизации ВПО важно избежать доминанты либерализма или этатизма. Но для решения поставленных задач необходим системный подход в понимании природы данной сферы как естественной монополии, обеспечивающей стратегические возможности страны на всем ее социально-экономическом пространстве в соответствии с требованиями времени и связанной со всеми сторонами жизни и развития общества.
Литература
Гартунг В.К. Формирование рентных платежей и их использование // Экономическая наука современной России. 2004. №3. С. 48-57.
Гринберг P.C. Образованные не требуются... // Стратегия России. 2004. № 8. С. 38-39.
Егоров В. Чиновник и Болонья // Стратегия России. 2004. № 8. С. 17-22.
Каток на запасном пути: Беседа с А. Фурсенко // Поиск. 2004. № 52. С. 5.
Львов Д. С., Кипельман С. А., Пителин А. К. О проблеме рентного налогообложения // Экономическая наука современной России. 2004. №3. С. 5-16.
Маршалл А. Принципы экономической науки, т. I. Пер. с англ. - М.: Издательская группа «Прогресс», 1993.
Месяц Г. Деинтеллектуализация России не менее опасна, чем потеря природных ресурсов // Экономические стратегии. 2004. № 8. С. 6-10.
О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации. Проект. - М.: Министерство образования и науки Российской Федерации, 2004.
О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации. Постановление Совета Российского Союза ректоров от 6 декабря 2004 № 1.
По бакалаврскому счету: Интервью Я. Кузьминова // Огонек. 2005. № 1-2. С. 11-15.
Стратегия привлечения инвестиций в высшую школу России: Сб. ст. / Под. ред. И.Е. Рисина, И.Н. Зорникова. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2004.
Рубинштейн А. Выгоды образования // Стратегия России. 2004. № 8. С. 23-32.
Субетто A.M., Чекмарев В.В. Битва за высшее образование России: 1992-2003 гг. - Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2003.
Университеты как фактор формирования человеческого капитала / Под общ. ред. В.В. Чекмарева, А.Р. Наумова. - Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова, 2003.
Фридман М. Капитализм и свобода. - New York: Chalidze Publications, 1982.
Human Development Report 2004: Human Development Indicators, http://hdr.undp.org/reports/glo-bal/2004/.
ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ*
А.Г. Поршнев
Анализируется состояние современной системы высшего образования в России и проблемы, возникающие в связи принятием государственной программы реформирования социальной сферы.
Современный этап общественного развития как в России, так и в мире в целом, характерен уникальными, глобальными, ускоряющимися социально-экономическими и политическими изменениями. Эти изменения охватывают, естественно, и образовательную сферу. Между тем образовательная сфера не приемлет революционных, скачкообразных изменений, ей свойственны эволюционные процессы, основанные на исторически проверенных и обоснованных формах и методах реформирования.
Противоречие между революционными преобразованиями во внешней среде и инерционностью образовательной сферы стало особенно заметно в последнее время, когда образование стало таким же объектом глобальной коммерциализации как и другие сферы человеческой деятельности.
Мировые тенденции в развитии образования наиболее конкретно были¡обозначены на 12-й генеральной конференции международной ассоциации университетов, которая проходила в 2004 г. в Сан-Паулу (Бразилия).
Статья представляет собой расширенный текст доклада автора на заседании Секции экономики ООН РАН 18 января 2005 г.
