CC BY
56
УДК 332.1 ББК 65.04
DOI 10.24411/2412-2025-2020-10003
Мудуев Шахмардан Ситтикович - доктор географических наук, профессор, ведущий научный сотрудник НИИ Управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства; профессор кафедры географии и методики преподавания, Дагестанский государственный педагогический университет
Muduev Shahmardan Sittikovich - Ph.D., professor, leading researcher of the Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology, Dagestan State University of National Economy; Professor, Department of Geography and Teaching Techniques, Dagestan State Pedagogical University.
О МОДЕЛЬНОМ ЗАКОНЕ СНГ «О РАЗВИТИИ И ОХРАНЕ ГОРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ» И ПЕРСПЕКТИВАХ ФОРМИРОВАНИЯ ГОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ABOUT THE MODEL LAW OF CIS "ON THE DEVELOPMENT AND
PROTECTION OF MOUNTAIN AREAS" AND PROSPECTS OF FORMATION OF LEGISLATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Рассмотрены проблемы социально-экономического развития горных территорий Содружества независимых государств (СНГ), обозначены пути ускорения принятия соответствующего пакета законодательства для развития горной зоны, полиэтнической идентичности, а также экологических проблем. Проект модельного закона «О развитии и охране горных территорий» стран СНГ успешно принимается и находится на завершающей стадии. Поступило более 80 предложений и замечаний к проекту, а постоянная комиссия Межпарламентской Ассамблеи по сельскому хозяйству стран СНГ готовится к третьему окончательному чтению и принятию.
Ключевые слова: проект модельного закона, СНГ, закон, горные территории, горная политика, население, поддержка, развитие.
Examines the problems of socio-economic development of mountain territories of the Commonwealth of independent States (CIS), identified ways to accelerate the adoption of a package of legislation for the development of mountain areas, the multiethnic identity, as well as environmental problems. The draft law on the development and protection of mountain territories of the CIS countries is being successfully passed and is at the final stage. More than 80 proposals and comments to the draft have been received, and the standing Committee of the inter-parliamentary Assembly on agriculture of the CIS countries is preparing for the third final reading and adoption.
Key words: draft model law, CIS, law, mountain territories, mountain policy, population, support, development.
Необходимость защиты интересов и прав горного населения, охраны природы и принятия эффективного законодательства для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и жизнедеятельности населения, проживающего в горах, является важной государственной задачей. Значительное отставание горных территорий во многом придает особую актуальность разработке и обуславливает необходимость принятия модельного закона для формирования комплекса нормативно-правовой базы для горных территорий, поселений, жителей горных районов. Горы занимают значительные пространства государств бывшего Советского государства, ныне независимых стран - членов СНГ. Кроме того, трансграничные горные территории составляют единое природное пространство стран СНГ. Поэтому инициативу по подготовке проекта модельного закона «О развитии и охране горных территорий» проявило Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа.
Как известно, в бывших союзных республиках Таджикистан, Кыргызстан и Армения горы занимают 90 - 100% от их общей площади. Более 50% территории Российской Федерации заняты горами, в Азербайджане и Узбекистане - более 20% территории. Горные территории занимают более 10% площади Республики Казахстан. В Белоруссии и Молдове расположены возвышенности. Необходимости в принятии горного законодательства у них нет, поэтому они, возможно, не будут принимать законы о горных территориях. [1]
Географические и исторические особенности развития горных территорий государств - участников СНГ обусловили уникальную культурную среду, характеризующуюся разнообразием этнических культур, языков и значительным историко-культурным наследием.
Природные ресурсы горных систем имеют высокую ценность для экономического развития государств. В то же время, добыча природных ресурсов в горных местностях требует особых подходов и технологий в целях их рационального использования, обеспечения экологической и промышленной безопасности. Экологические системы гор при их высокой уязвимости обладают редкими природными свойствами, важными для окружающей среды и требующими особых подходов к их охране.
Горные регионы имеют важное значение для обеспечения социально-экономического развития государств - участников СНГ, являясь постоянным и незаменимым источником природных, энергетических, рекреационных и иных ресурсов, потребление которых осуществляется не только в пределах одного государства, но и имеет трансграничный характер.
Вместе с тем, сохраняется значительное отставание развития горных регионов стран СНГ в сравнении с равнинными территориями. Это особенно касается горных систем Российской Федерации, что делает принятие нормативно-правовой базы по сохранению и развитию горных территорий чрезвычайно актуальным. Ряд существенных социальных, экономических, экологических проблем приобрели устойчивый характер и не находят разрешения в течение многих десятилетий. [2]
К наиболее существенным проблемам развития относятся: низкий уровень жизни населения, проживающего в горах, снижение уровня образования, медицинской и различных видов социальной помощи, что
во многом становится причиной сокращения численности населения, преимущественно за счет оттока в более развитые регионы. В последнее время резко увеличился поток трудовой миграции на равнинные территории за счет жителей горных зон; экстенсивные формы хозяйствования приводят к быстрому истощению природных ресурсов, общей деградации окружающей среды не только гор, но и других территорий стран Содружества, приводит к дефициту ресурсов и экологическому кризису; недостаток качественных коммуникаций с равнинными, в том числе урбанизированными, территориями в совокупности с экономическими, социальными проблемами, распадом и деградацией традиционных культур приводит к росту асоциального поведения, затрудняет развитие гражданского общества и самосознания горских народов, значительно тормозит совершенствование правопорядка и законности, препятствует борьбе с проявлениями экстремизма.
Указанные и ряд других проблем присущи практически всем горным территориям пространства СНГ, а их длительное неразрешение является причиной значительного дисбаланса в развитии горных и равнинных регионов стран СНГ. Это, в свою очередь, создает препятствия в реализации общих мер публичного воздействия на процессы пространственного и отраслевого социально-экономического развития, в том числе с использованием инструментов стратегического планирования, нарушает конституционные права и свободы граждан.
Таким образом, наиболее важной составляющей общей работы должна стать разработка направлений и задач согласованной и сбалансированной государственной горной политики стран - участников СНГ в отношении горных территорий с обращением к организационному и правовому механизмам воздействия. Существенная роль в этом отводится развитию и гармонизации законодательства участников Содружества в данной области.
Нормативно-правовое регулирование в области развития горных территорий действует в настоящее время, как на международном уровне, так и на уровне законодательства отдельных государств. Со времени включения специальной Горной главы в Глобальную повестку развития в XXI веке (Рио, 1992) во всем мире усилили внимание к проблемам устойчивого развития горных регионов в условиях масштабных изменений. [3].
С начала 2020 г. в результате объявленной ООН пандемией и глобальным распространение СОУГО-19, оказалась под угрозой сама идея устойчивого развития в международном масштабе, и вызванный пандемией экономический кризис и спад внесли полную неопределенность, причем на продолжительное время, и, возможно что специальное нормативно-правовое регулирование, обеспечивающее развитие и поддержку горных территорий во Франции, Швейцарии, Норвегии и др. странах также потребует фундаментального изменения.
Уже приходится с осторожностью относиться к разработке на уровне государств - участников СНГ нормативно-правовой основы развития горных территорий. Принят Закон Кыргызской Республики от 1 ноября 2002 года № 151 «О горных территориях Кыргызской Республики». Действует Закон Украины «О статусе горных населенных пунктов в Украине» от15.02.1995 г. № 57/95-ВР. В Российской Федерации на феде-
ральном уровне и на уровне отдельных субъектов приняты нормативные правовые акты о горных территориях. После возвращения мирового сообщества к нормальному режиму функционирования, но уже в совершенно новую эпоху с новыми условиями и международными отношениями и в том числе экономическими, без сомнений придется менять все подходы, стратегии и основы обеспечения устойчивого развития в мировом масштабе.
Как на международном, так и на национальном уровне проблемам комплексного устойчивого развития горных территорий придется уделять существенное внимание. Необходимо готовиться к новым стратегиям развития социально-экономической жизни на всех уровнях и направлениях.
Учитывая значительные площади горных территорий стран СНГ, их важное ресурсное, социально-экономическое, цивилизационное и экологическое значение, разработка модельного закона для государств -участников СНГ представляется обоснованной и актуальной. При этом разработка модельного закона государств - участников СНГ о развитии горных территорий согласуется с общими направлениями развития модельного законодательства стран Содружества.
Более 53% территории 43 субъектов Российской Федерации, находящиеся в горной зоне, которые характеризуются огромным природным, культурным, этническим и историческим разнообразием - от плотно заселенных горных долин Кавказа, южного Урала и Алтая до Хибин, безлюдного полярного Урала и горных массивов на северо-востоке страны (Чукотка, центрально-сибирское нагорье, Таймыр) - потребует пристального внимания и это необходимо учесть в посткризисный период.
Ни в советский период, ни после него в России не сформировалась политика развития горных регионов. Исключение составляли лишь некоторые территории высокогорий с экстремальными климатическими условиями и сложным рельефом, которые были приравнены к арктическим районам и пользовались рядом социальных и экономических преференций. В них устанавливались повышенные коэффициенты заработной платы для государственных служащих, льготные тарифы на коммунальные услуги (вода, электричество, телефон и др.) и транспортные расходы. [4]
Несмотря на это, в современных социально-экономических условиях потенциал российских горных территорий, по оценкам экспертов, не используется должным образом.
В тоже время, в условиях внешних санкций и финансово-экономических проблем, которые испытывает Россия, решение вопросов импорто- и экспортозамещения в целях обеспечения экономической и продовольственной безопасности, использование горных территорий, с учетом их геоэкологических, этнокультурных и социально-экономических особенностей, приобретает важное значение. Хотя по прогнозам экспертов, в нынешний кризисный и посткризисный периоды возможно привлекательность горной зоны страны значительно снизится.
Помимо вызовов, относящихся к удаленности и чувствительности к экологическим деградациям и природным катаклизмам, слабости социально-экономического развития, горные территории субъектов Рос-
сии сталкиваются с комплексом специфических и серьезных проблем, которые требуют своего решения на разных уровнях.
Это, прежде всего, неразвитость инфраструктуры, труднодоступ-ность территорий; низкая конкурентоспособность производимой продукции из-за более высокого уровня издержек; высокий уровень безработицы в населенных пунктах горных территорий (сельских общинах); размывание традиционной культуры, в том числе и в сфере землепользования и народных художественных промыслов; нерегулируемый и неустойчивый туризм; недостаток кредитно-финансовых возможностей для решения проблем.
В настоящее время горные территории России значительно отстают в экономическом развитии от равнины, отставание будет продолжаться в результате возникших внешних воздействий и становятся менее привлекательными для хозяйственной деятельности. Основная категория производителей продукции в горных территориях России, - это личные подсобные хозяйства населения, где преобладает значительная доля тяжёлого ручного труда, а производимая продукция отличается более высокими затратами. [5]
Существующие механизмы государственной поддержки необъективны по причине того, что не учитывают высотности расположения того или иного производства. В основном в горных регионах России не развита инфраструктура, отсутствуют условия для развития производства, снижена мотивация молодежи к деятельности в горах, в результате чего усилились миграционный отток населения в более комфортные для жизни регионы. Продолжается процесс оголения горных территорий. Это явление оказывает негативное воздействие и на состояние равнинной зоны. Обезлюдение горных территорий, особенно если речь идет о приграничных территориях, губительно для экономики как региона, так и всей страны. При этом нельзя забывать и о вопросах государственной безопасности.
Назрела необходимость создания социально-экономической и юридической базы для устойчивого развития горных территорий России, а также основы для регулирования здесь деятельности людей.
Необходимость разработки проекта закона обусловлена и тем, что жизнестойкость и эффективность функционирования горной территории могут быть обеспечены разумной и рачительной хозяйственной деятельностью, предусматривающей сбережение еще не освоенных естественных пространств, сохранение уникальных природных и этнокультурных ландшафтов. Это совершенно необходимо для дальнейшего нормального существования горных систем и ее народов.
Горные территория Республики Дагестан - достаточно разнообразная по природно-климатическим условиям, весьма сложная расчлененностью и полиэтничностью, на 70% неблагоприятная для жизнедеятельности и проживания людей и организации хозяйства территория.
Численность населения Дагестана составляет 3,1 млн. чел., из которых 1,4 чел. - городское, 1,7 (55,2%) - сельское. Численность населения горных территорий на начало 2018 г. составляла 931,1 тыс. человек (30,2 % от общей численности населения республики). Плотность населения - 41,7 чел./кв. км (в среднем по РД - 61,2 чел./кв. км). В 2018 г. естественный прирост населения составил 9,5 тыс. чел., тогда как в
2017 г. - 10,2 тыс.чел. Увеличилась миграционная убыль населения с 2340 в 2017 г. до 4852 чел. в 2018 г.
В горной зоне Дагестана расположены 1186 населенных пунктов (72 % от общей численности населенных пунктов республики). В соответствии с Законом Республики Дагестан от 5 мая 2006 года № 25 «О перечнях труднодоступных и отдаленных местностей в Республике Дагестан» 492 населенных пункта отнесены к труднодоступным местностям. Эти населенные пункты расположены, в основном, в зоне особых условий и в первой горной зоне. Из общего числа населенных пунктов, расположенных в границах горных территорий, крупных с населением свыше 5 тыс. чел.- 20, с численностью населения до 100 чел. - 267.
Кроме того, территория Дагестана относится к сейсмически активной и рискованной зоне. Исторически так сложилась хаотичная и неудобная для жизнеобеспечения система дисперсного расселения, которая значительно затрудняет современные процессы по социально-экономическому развитию и созданию современных производственной и социальной инфраструктур. [5]
Земельный фонд горных территорий составляет 3290,2 тыс. га, куда входят земли, расположенные в границах муниципальных образований, и земли, находящиеся за пределами муниципальных районов. Это значительный потенциал земельных ресурсов для развития сельскохозяйственного производства. Площадь земельных ресурсов на душу населения по горным территориям составляет 2,5 га/чел. (по республике - 1,6 га/чел.). Площадь пашни на одного жителя составляет 0,18 га/чел. (по республике - 0,16 га/чел.). С учетом наличия земель в равнинной части, закрепленных за муниципальными поселениями горных территорий, ситуация с земельными ресурсами относительно благоприятная.
В общей площади земель горных территорий доля земель сельскохозяйственного назначения составляет 48,8 %, земель лесного фонда - 9,8 %. Сельскохозяйственную продукцию в горных территориях производят 702 сельскохозяйственные организации, 5,7 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, а также более 205 тыс. личных подсобных хозяйств. В отрасли занято более 185 тыс. чел., или 20 % всего населения горных территорий. Основная часть сельскохозяйственной продукции в горных территориях производится в личных подсобных хозяйствах, где наблюдается высокая доля ручного труда, низкая производительность. В экономике горных территорий сложилось многоотраслевое сельское хозяйство. Развито производство зерновых, картофеля, бобовых, мяса, молока, яиц, меда, плодов и ягод.
В 2018 г. объем производства продукции сельского хозяйства в горных территориях составил 67,260 млрд руб. (54,2 % от республиканского показателя), в том числе объем производства продукции растениеводства 29,9 млрд. руб. (50,5 %), животноводства - 37,4 млрд. руб. (57,7 %). Поголовье крупного рогатого скота в горных территориях составило 625,2 тыс. голов, в том числе коров — 298,6 тыс. голов. Поголовье овец и коз 3,4 млн. голов, птицы - 1,4 млн. голов. Произведено 78,5 тыс. тонн мяса в живом весе (48,5 % от объема производства мяса в республике), молока - 493,2 тыс. тонн (55,3 %), шерсти - 8,8 тыс. тонн (58,9 %).
Ранее, во времена Советского Союза и в постсоветский период, попытки формирования горной политики не получили развития и госу-
дарственной поддержки. В последнее время по инициативе Министерства по делам Северного Кавказа и поддержке Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ разработан проект модельного закона, основным положением которого является стимулирование согласованного подхода к правовому регулированию общественных отношений на горных территориях стран Содружества для создания правовых условий повышения уровня жизни населения горных территорий, выравнивания социальной и экономической ситуации и формирования условий для устойчивого национального пространственного развития, сохранения уникальных горных экологических систем, сохранения традиционного образа жизни, культурных традиций. Принятием модельного закона СНГ предполагается разработка законодательства отдельных государств, входящих в СНГ, в том числе и в Российской Федерации. [6].
Модельным законом предполагается также регламентация государственной политики в области развития и охраны горных территорий, включая меры по разработке документов стратегического планирования и осуществление различных форм государственной поддержки. Отдельное внимание при этом будет уделяться функциям органов местной власти в области развития и охраны горных территорий.
В законопроекте модельного закона учитывается, что в сфере образования основная трудность заключается в труднодоступности социальных услуг на горных территориях и особых климатических условиях.
В сфере социального обслуживания на горных территориях предполагается закрепить дополнительные государственные гарантии обеспечения прав граждан на социальное обслуживание.
В части повышения качества медицинского обслуживания предусматривается стимулирование доступности медицинских услуг для жителей горных территорий, введение обязательных к соблюдению правил профилактики йододефицитных заболеваний и другие меры. [7]
В проекте модельного закона предусматривается также ряд мер, направленных на обеспечение рационального использования всех природных ресурсов горных территорий и охрану уникальных горных экосистем. Особое внимание должно уделяться уникальным и ценным природным ресурсам.
С учетом специфики горных территорий предусматривается комплекс мер стимулирования предпринимательства и иных видов деятельности на горных территориях (сельское хозяйство, градостроительство, использование природных ресурсов, развитие транспортных и энергетических систем и др.), способствующих развитию горных территорий.
Проектом модельного закона предлагается создание правовых основ для деятельности единых национальных систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их взаимодействия.
Модельный законопроект «О развитии и охране горных территорий» разработан в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» и имеет следующую структуру, состоящую из 10 глав и 39 статей. В законопроекте учтен весь объем проблемных и стратегически важных направлений.
Однако в законопроекте отсутствуют рекомендации, жестко регламентирующие компенсационно-дотационные положения, нет раздела, где расписаны положения о льготных условиях государственной поддержки горного населения.
В настоящее время законопроект во всех парламентах стран СНГ прошел рассмотрение и в конце 2019 г. прошел второе чтение, полученные 80 поправок, замечаний и предложений обсуждены, многие из них учтены, и проект закона внесен на третье и окончательное чтение и принятие на заседание комиссии по АПК Межпарламентской Ассамблеи государств участников СНГ, которое планируется в мае 2020 года.
Выводы:
Законопроект успешно прошел второе чтение и одобрен Парламентами стран СНГ.
В законопроекте предложены меры, положения и регламенты, позволяющие принять соответствующие законы в странах участников СНГ «О развитии и охране горных территорий» с учетом специфики горных территорий и условий жизнедеятельности в горных территориях стран содружества.
Предполагается разработка аналогичного модельного закона субъектов РФ с учетом рекомендаций и положений, включенных в модельный закон СНГ. В проекте закона Российской Федерации «О горных территориях Российской Федерации» должны быть прописаны все конкретные элементы государственной поддержки, позволяющие получать компенсации по энергопотреблению, транспортные и производственные льготы по налогам, ГСМ, горность и т.д. Кроме того, горное население должны получать соответствующие компенсации и субсидии, связанные с обеспечением комфортной среды, жилья и условий для работы.
Список литературы:
1. Устойчивое развитие горных территорий Кавказа. Мудуев Ш.С. и др. Коллективная монография. Том 1. - М.: Издательство: Институт истории естествознания и техники им. С.И. Вавилова РАН, 2018.- 589 с.
2. Мудуев, Ш.С. Современное состояние, проблемы социально-экономического развития Республики Дагестан и пути их решения // УЭПС: управление, экономика, политика, социология. - 2018. - № 2. - С. 50-60.
3. Мудуев, Ш.С. Создание федеральной законодательной базы - основа устойчивого развития горных территорий // Грозненский естественнонаучный бюллетень. - 2018. - Т. 3. - № 4 (12). - С. 71-82.
4. Баденков, Ю. П., Дунец, А.Н., Мудуев, Ш.С., Мухаббатов, Х.М. Модернизация и развитие горных районов: советский и российский опыт // Устойчивое развитие горных территорий. - 2016. - №4. - Том 8. - С. 327 - 328.
5. Мудуев, Ш.С. Географические особенности трансформации расселения и хозяйства Дагестана в 1990-е гг. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора географических наук / Институт географии российской академии наук. - Москва, 2004.
6. Мудуев, Ш.С. Актуальные вопросы развития горных территорий. В сборнике: Эффективное развитие горных территорий России. Горный форум - 2016: материалы международной научно-практической конфе-
ренции. 2016. - Махачкала: Издательство: ГАОУ ВПО «Дагестанский государственный институт народного хозяйства», 2016. С. 259-273. 7. Мудуев, Ш.С., Мельхашев, М.М. Проблемы продовольственной безопасности Республики Дагестан. // Известия Дагестанского государственного педагогического университета. Естественные и точные науки. - 2013. - № 4 (25). - С. 100-108.
УДК 332.05 ББК 65.32
DOI 10.24411/2412-2025-2020-10004
Магомедов Али Магомедович - кандидат экономических наук, профессор кафедры экономики, Дагестанский государственный университет народного хозяйства
Magomedov Ali Magomedovich - PhD in Economics, Professor, Department of Economics, Dagestan State University of National Economy
О ПРОБЛЕМАХ ЦИФРОВИЗАЦИИ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
ON THE PROBLEMS OF DIGITALIZATION OF RURAL TERRITORIES
В статье цифровизация рассматривается как ключевой фактор дальнейшего развития сельских территорий. Особое внимание уделено проблемам развития электронной торговли в аграрном секторе, дистанционного обучения школьников сельских школ и специалистов для АПК, интернет-услуг для сельских жителей, применения ИКТ в аграрном производстве.
Ключевые слова: агропромышленный комплекс, сельские территории, аграрное производство, цифровизация, электронная торговля, дистанционное обучение.
In the article, digitalization is considered as a key factor in the further development of rural territories. Particular attention is paid to the problems of the development of electronic commerce in the agricultural sector, distance learning for rural schoolchildren and agricultural specialists, Internet services for rural residents, the use of ICT in agricultural production.
Keywords: agriculture, rural areas, agricultural production, digitaliza-tion, electronic commerce, distance learning.
Цифровизация охватила все стороны жизнедеятельности общества. Этот процесс протекает в разных регионах и отраслях по-разному. Сама цифровизация направлена на преодоление диспропорций, как в территориальном, так и отраслевом разрезах, стирание «различий между городом и деревней». Но парадокс заключается в том, что переводить на цифровые технологии можно лишь то, что уже существует реально. А общественный прогресс имеет место в первую очередь в крупных городах и в центральных областях, в которых наиболее развита экономика и культура.
