CC BY
81
ш
Жакупов Руслан Елюбаевич,
научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительногопроизводства Института законодательства РК, магистр юридических наук
Хасенов Муслим Ханатович,
докторант Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева, магистр юридических наук
О МИНИМАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТАХ И ГАРАНТИЯХ
В Послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия - 2050» - новый политический курс состоявшегося государства» Правительству было поручено установить для граждан минимальные социальные стандарты и гарантии, которые должны прямо зависеть от роста экономики и бюджета, а также разработать соответствующий закон.
Работа по изучению и внедрению государственных социальных стандартов активно стала осуществляться во исполнение поручений Главы государства, данных в статье «Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к обществу всеобщего труда», но была заложена Программой дальнейшего углубления социальных реформ в Республике Казахстан на 20052007 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 ноя-бря2004года№ 1241,вцеляхреализацииПослания от 19 марта 2004 года «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации».
На международном уровне инициативу по внедрению минимальных норм социальной защиты выдвинул Координационный совет руководителей ООН, как решающую роль политики в области социальной защиты в процессе выхода из кризиса и внедрены во всех странах Организации экономического сотрудничества и развития.
Минимальные нормы социального обеспечения также приняты Конвенцией
Международной организации труда № 102 в 1952 году в Женеве. Согласно определению МОТ минимальные нормы социальной защиты представляют собой установленную в национальных масштабах систему основных социальных гарантий, которые обеспечивают защиту, нацеленную на предотвращение или сокращение масштабов бедности, незащищенности и социальной изоляции.
Парламент Республики Казахстан в настоящее время работает над законопроектом «О минимальных социальных стандартах и гарантиях».
Основные требования к минимальным социальным стандартам и гарантиям предлагается определить в паспорте минимальных социальных стандартов, типовая форма которого будет закреплена законом.
Законопроектом определены сферы применения минимальных социальных стандартов и периодичность их пересмотра в целях обеспечения их уровню социально-экономического развития страны.
Законопроект нацелен на определение правовых основ применения государственных минимальных социальных стандартов и гарантий, обеспечивающих реализацию прав граждан на жилье, жилищную помощь, образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, квалифицированную юридическую помощь, труд и занятость, доступ к услугам государственных организаций культуры и спорта.
Сопутствующие поправки направлены на обеспечение действия норм основного законопроекта «О минимальных социальных стандартах и гарантиях», а также на закрепление минимальных социальных стандартов в отраслевых законах соответствующими дополнениями.
Важным в разработке законопроекта является учет опыта стран ближнего зарубежья. Так, в отличие от Казахстана, в Беларуси принят Закон от 11 ноября 1999 года «О государственных минимальных социальных стандартах». На Украине действует Закон «О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях» от 5 октября 2000 года, в Кыргызстане - Закон «О гарантированных государственных минимальных социальных стандартах» от 3 апреля 2009 года, в Таджикистане - «О государственных социальных стандартах» от 19 мая 2009 года. Заслуживает внимания и Модельный закон СНГ «О государственных социальных стандартах» от 19 февраля 2001 года.
Все указанные законы являются рамочными и охватывают регулирование применения минимальных социальных стандартов и гарантий, не допуская дублирование норм Закона с действующим законодательством и возможность кодификации законодательства в сфере социального обеспечения.
Главой государства в Послании народу Казахстана «Стратегия-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» особо подчеркнуто, что в минимальные социальные стандарты и гарантии должны включаться:
а) расширенный список потребностей индивида и включение в него статей на образование и здравоохранение (в том числе для безработных и нетрудоспособных с целью их большей социализации), здоровое питание и здоровый образ жизни, удовлетворение интеллектуальных и информационных запросов и т.д.
б) расчет стоимости потребностей индивида по реальным ценам (следовательно, необходимо совершенствование статистики в стране).
в) поэтапное качественное повышение стандартов качества жизни, увязанное с ростом экономики.
Соблюдение этих стандартов должно определять объемы бюджетного финансирования всей социальной сферы. Это повысит прозрачность бюджетных процессов и усилит адресность выделяемых средств.
С юридической точки зрения понятийный аппарат имеет определяющее значение для эффективного функционирования механизма правового регулирования при упорядочении тех или иных общественных отношений.
«Легальные определения понятий в отличие от научных должны подчиняться не только правилам логики, но и правилам законодательной техники» [1].
Думается, концептуальный подход к минимальным социальным стандартам и гарантиям, как инструментам социальной политики, является первостепенным, поскольку позволит однозначно определить их основные (общие) составляющие.
Поддерживаем утверждение о том, что в казахстанском научном и экспертном сообществе назрела необходимость обсудить методологию вопросов социальной стандартизации [2].
Понятия «гарантия» и «стандарт» широко распространены в сферах деятельности человека. При этом они зачастую несут различную смысловую нагрузку и не только в строго юридическом их значении.
Конституционным Советом Республики Казахстан в постановлении от 12 марта 1999 года № 3/2 установлено, что возведение конкретной разновидности прав или свобод до уровня конституционного и объявление в Конституции об ее гарантированности означает, что государство возлагает на себя обязанность через создаваемые им системы и структуры обеспечить реализацию этих прав и свобод. В этой связи полагаем, что государственные социальные гарантии представляют собой средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предусмотренных Конституцией прав и свобод, которые предоставлены человеку и гражданину в социальной сфере.
Социальные стандарты не тождественны стандартам, регламентирующим технические требования к безопасности и качеству продукции (товаров), работ и услуг, стандартам государственных услуг, государственным общеобязательным стандартам образования, стандартам ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности и т.п.
Алексеев С.С. отмечает, что минимальные социальные стандарты появляются только в тех ситуациях, когда возникает отношение между той или иной группой населения и институтами, ответственными за удовлетворение ее социальных потребностей. В качестве примеров названы отношение ветеранов и государства по
поводу обеспечения социальной защиты данной категории граждан, отношение жителей данной территории и органов местного самоуправления и т.п. [3].
В настоящее время используются такие минимальные социальные стандарты, как: прожиточный минимум, минимальные размеры заработной платы и пенсий, стандарты условий и оплаты труда и др.
Что касается понятия «минимальные социальные стандарты», то только Законом Республики Казахстан от 8 августа 2002 года №345 «О правах ребенка в Республике Казахстан» им дано легальное определение «основные показатели обеспечения качества жизни детей, включающие в себя установленный государством минимальный объем социальных услуг, норм и нормативов».
Данным законодательным актом минимальные социальные стандарты именуются государственными.
Несмотря на различия используемой в литературе терминологии, закрепленные в законодательстве социальные стандарты всегда выступают как государственные стандарты, поскольку в них сформулированы обязательства государства перед гражданами - обеспечить названный в них уровень реализации их прав в социальной сфере [4].
Однако в законодательстве вообще не раскрыто понятие социальных услуг, на которые в данном случае имеется ссылка [5]. Ни в теории, ни в законодательстве нет единого понимания относительно природы социальных услуг [6].
На наш взгляд, при определении минимальных социальных стандартов необходимо делать акцент на установленный государством минимальный объем государственных социальных гарантий.
Как указывается в постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 декабря 2001 года № 18/2 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан», положение об утверждении Республикой Казахстан себя социальным государством означает, что Казахстан намерен развиваться как государство, которое берет на себя обязательство смягчать социальное неравенство путем создания условий для достойной жизни своим гражданам и свободного развития личности, адекватных возможностям государства.
Обозначенная адекватность объясняется тем, что государство - это источник финансирования
системы социальной защиты.
Трудно не согласиться с тем, что необходимо устанавливать научно обоснованные размеры социальных стандартов, используя в первую очередь экономические расчеты и учитывая правовое решение того или иного вопроса в историческом разрезе [7].
Например, главное достижение государства в пенсионном законодательстве - это гарантирование Конституцией минимального размера пенсии. Если минимальный размер пенсионных выплат устанавливается законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год, то, следовательно, его установление напрямую зависит от экономических возможностей государства.
Усматривается отсутствие выверенного расчета минимального размера пенсии. Так, для назначения пенсий по солидарной системе учитывается трудовой стаж исключительно по состоянию на 1 января 1998 года. Причем пенсионные выплаты по возрасту в полном объеме из Государственного центра по выплате пенсий назначаются по достижении установленного возраста. Это и есть минимальный размер пенсии.
В то же время пенсионные выплаты по возрасту в неполном объеме рассчитываются как доля от полной пенсии пропорционально имеющемуся трудовому стажу на 1 января 1998 года. Это означает, что в данном случае выплаты уже будут начисляться ниже минимального размера пенсии.
Таким образом, через определенное время те или иные лица будут иметь стаж работы гораздо меньший, чем сейчас установлен для расчета. Тем самым лицам, которые впервые выйдут на пенсию, государство вынужденно назначит пенсии в размере ниже того, что предназначено для минимального размера пенсии. А накопительная пенсионная система? Для этой системы, которая в будущем будет действовать без учета солидарной системы, сегодняшний порядок выплаты минимальной пенсии теряет всякий смысл [8].
Приведем еще один пример, который в недавнем времени вызвал острую социальную реакцию.
Согласно статье 194-1 Трудового кодекса Республики Казахстан работодатель оплачивает отпуск по беременности и родам, отпуск работникам, усыновившим (удочерившим) новорожденного ребенка (детей), с сохранением средней заработной платы, если это
предусмотрено условиями трудового и (или) коллективного договора, актом работодателя, за вычетом суммы социальной выплаты на случаи потери дохода в связи с беременностью и родами, усыновлением (удочерением) новорожденного ребенка (детей) в соответствии с трудовым законодательством РК.
Работодатель в данном случае сохраняет среднюю заработную плату по своему усмотрению. Это, по нашему мнению, предполагает потенциальное отсутствие интереса со стороны работодателя во включении в трудовой (или) коллективный договор, акт работодателя данного необязательного условия.
Помимо этого, при внесении этих поправок не учтено, что в государственных юридических лицах, а именно в государственных учреждениях, недопустимо предусмотреть сохранение средней заработной платы в трудовом и (или) коллективном договоре, акте работодателя. А ведь государственные учреждения - это государственные органы, школы, музеи, детские сады, то есть те организации, где преимущественно работают женщины.
В чем заключается трудность? Бюджетные средства подлежат планированию. Случай потери дохода в связи с беременностью и родами, усыновлением (удочерением) новорожденного ребенка (детей) заранее никак не подается планированию в силу вероятностного характера.
В данном случае неприменим Налоговый кодекс Республики Казахстан, который установил порядок исчисления социального налога и в статье 359 оговаривает, что сумма социального налога, подлежащая уплате в бюджет, определяется как разница между исчисленным социальным налогом и суммой социальных отчислений, исчисленных в соответствии с Законом Республики Казахстан «Об обязательном социальном страховании». При превышении суммы исчисленных социальных отчислений в Государственный фонд социального страхования над суммой исчисленного социального налога сумма социального налога, подлежащая уплате в бюджет, считается равной нулю.
Однако, как видно, здесь речь идет только о социальных отчислениях, но не об иных каких-либо выплатах. Тогда как сохраненная средняя заработная плата не относится и к
социальным отчислениям, и к социальным пособиям. Таким образом, у работодателя (государственного учреждения) есть право предусмотреть сохранение средней заработной платы, но отсутствует легально обусловленная возможность выделить денежные средства.
То есть установление каких-либо завышенных социальных стандартов не имеет практического значения. Они не будут действовать из-за недостатка бюджетных средств. Поэтому, конечно, при формировании и применении государственных минимальных социальных стандартов должна предоставляться всесторонняя обоснованность их установления и применения исходя из экономических возможностей государства.
Законодательное установление минимальных социальных стандартов в первую очередь говорит о том, что определен низший предел удовлетворения тех или иных социально-экономических прав [8].
При этом минимальный социальный стандарт должен быть направлен на улучшение жизни граждан с учетом региональных особенностей в условиях их проживания, а также должен быть доступным.
Резюмируя вышеизложенное, предлагаем законодательно закрепить следующие дефиниции:
минимальный социальный стандарт
- установленный законодательными актами минимально необходимый уровень государственных социальных гарантий;
государственные социальные гарантии
- средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предусмотренных Конституцией прав и свобод, которые предоставлены человеку и гражданину в социальной сфере.
На основании данных дефиниций законодательное установление содержания минимальных социальных стандартов и гарантий, являющихся исходной точкой для социальной политики, представляется оптимальным и эффективным, без чего государству невозможно реализовать задачи по развитию в целом человеческого потенциала.
Список литературы
1. Диденко А.Г. Гражданское право. Общая часть. Курс лекций. Алматы: Нур-Пресс, 2006.
2. Алпысбаева С.Н. Социальные гарантии и социальные стандарты - необходимые условия социальной модернизации // Республиканская ежедневная общественно-политическая газета «Известия-Казахстан». 2013. 22 мая.
3. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. - М., 1999. - С. 370-371.
4. Бондарева Э.С. Социальные стандарты по трудовому праву и праву социального обеспечения. Автореф. дисс... канд.юрид.наук. - М., 2008.
5. Кошиков А.Б. К вопросу о систематизации законодательства о социальных услугах // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2011. № 2 (22). - С. 56-59.
6. Жанузакова Л.Т., Сафарова Т.С., Аубакирова И.У. Мониторинг законодательства Республики Казахстан в сфере государственных и социальных услуг: проблемы теории и практики. Монография. Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. С. 6, 148, 198.
7. Бондарева Э.С. К вопросу о понятии и значении социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения // Вопросы управления. - 2013. - №1 // http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/ issue/2013/01/35/.
8. Жакупов Р.Е. О минимальном размере пенсионных выплат // Кадры. Труд. Управление в организациях. - 2013. № 4. - С. 31-32.
Осы мацалада ец твменгя злеуметтiк стандарттар мен кетлдттердщ мазмунын muiMdi жэне оцтайлы зацнамалыц белгiлеу мацсатында тужырымдамалыц устаным царастырылган.
Ty^h свздер: ец твменгi элеуметтж стандарттар, кетлджтер, элеуметтж цызметтер.
В настоящей статье рассмотрен концептуальный подход к минимальным социальным стандартам и гарантиям в целях оптимального и эффективного законодательного установления их содержания.
Ключевые слова: минимальные социальные стандарты, гарантии, социальные услуги.
The present article is devoted to conceptual approach to minimal social standards and guarantees in order to optimal and effective legislative enforcing of their substance.
Keywords: minimal social standards, guarantees, social service.
Руслан Елубай^лы Жакыпов,
КР Зац шыгару институтыныц азаматтыщ, азаматтыщ ic жYргiзу зацнамасы жэне ащарушыльщ ic жYргiзу бeлiмшiц гылыми ^ызметкер^ зац гылымдарыныц магис^
MY^niM ^анат^лы Хасенов,
Л.Н. Гумилев атындагы Еуразия ^лттык; университетшщ докторанты, зац гылымдарыныц магис^
Ец теменп элеуметтж стандарттар жэне кепшджтер туралы
Жакупов Руслан Елюбаевич,
научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, магистр юридических наук
Хасенов Муслим Ханатович,
докторант Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева, магистр юридических наук
О минимальных социальных стандартах и гарантиях
Zhakupov Ruslan Elyubayevich,
research fellow of Department of the civil, civil-proceeding legislation and execution of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, master of law Khassenov Muslim Knanatovich,
PhD student of L.N.Gumilyov Eurasian National university, master of law Issues of minimal social standards and guarantees
