CC BY
109
Понаморенко В.Е.,
руководитель Центра финансового мониторинга Института мировой экономики и финансов ФГБОУ ВО «Всероссийская академия внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации», к.юр.н., доцент E-mail: [email protected]
О КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПОД/ФТ: АНАЛИЗ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
В статье анализируются отдельные положения Концепции развития национальной системы ПОД/ФТ в свете требований юридической техники и в контексте интеграционных процессов в евразийском регионе. Методология исследования базируется на принципах комплексности и методологического плюрализма, при выполнении работы применялись: системный подход, сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Новизна исследования заключается в том, что положения нового стратегического документа в сфере ПОД/ФТ, затрагивающего вопросы экономической безопасности государства, анализируются как формально (в их системной связи с российским законодательством), так и содержательно (в контексте экономической безопасности и интеграционных процессов в евразийском регионе). В статье делается вывод о необходимости развития отдельных положений Концепции как на уровне Российской Федерации, так и на уровне Евразийского экономического союза.
Ключевые слова: ПОД/ФТ, ФАТФ, ЕАГ, ЕАЭС, интеграция, экономическая безопасность ЕАЭС, концепция.
V.E. Ponamorenko
ON THE CONCEPT OF THE DEVELOPMENT OF THE NATIONAL AML/CFT SYSTEM: ANALYSIS OF SELECTED PROVISIONS
The article analyzes the certain provisions of the Concept of development of the
national AML/CFT system in the context of the legal requirements and in the light of integration processes in the Eurasian region. The methodology of the study is based on the principles of complexity and methodological pluralism, the systematic approach, comparative legal and formal legal methods were used in the performance of the work. The novelty of the study is that the provisions of the new strategic document in the field of AML/CFT, affecting the economic security of the state are analyzed both formally (as well as in their systemic connection with Russian legislation) and meaningfully (in the context of economic security and integration processes in the Eurasian region). The article concludes that it is necessary to develop certain provisions of the Concept both at the level of the Russian Federation and at the level of the Eurasian economic Union.
Keywords: AML/CFT, FATF, EAG, Eurasian economic Union, integration, economic security of the EAEU, concept.
Президентом Российской Федерации 30 мая 2018 года, утверждена Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма1.
Этот факт особенно значим в преддверии проведения четвертого раунда взаимных оценок ФАТФ в целях наиболее полного обеспечения соответствия национальной системы ПОД/ФТ Рекомендации 2, гласящей, что «странам следует иметь национальную политику в сфере ПОД/ФТ, основанную на выявленных рисках, которая должна регулярно пересматриваться... »2.
Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Режим доступа: http://www.kremlin.ru/supplement/5310 (дата
обращения: 01.09.2018).
2 Рекомендации ФАТФ: Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения / Пер. с англ. - М. : МУМЦФМ, 2012. - 189 с. // Режим доступа: https://mumcfm.ru/biblioteka/ mezdunarodnye-dokumenty/fatf (дата обращения: 01.09.2018).
На базе утвержденной Концепции и
на основании закрепленного в ней риск-
ориентированного подхода была проведена
национальная оценка рисков: в августе 2018
года на сайтах Росфинмониторинга и Банка
России опубликованы Публичные отчеты
«Национальная оценка рисков легализации
(отмывания) преступных доходов» (НОР
ОД)1 и «Национальная оценка рисков фио
нансирования терроризма» (НОР ФТ) .
Оценка проведена Росфинмонито-рингом при участии органов государственной власти, Банка России и организаций частного сектора.
Констатируя исключительную важность данного события, обратим внимание на некоторые значимые и дискуссионные моменты принятой Концепции.
1. Определение понятия «национальная система ПОД/ФТ».
Ключевой дефиницией в документе является понятие национальной системы ПОД/ФТ (пп. «а» п.33), однако при этом оно видится довольно громоздким. Думается, что в целях текстуальной оптимизации перечисление поднадзорных субъектов в сфере ПОД/ФТ можно было бы заменить отсылкой к 115-ФЗ.
Одной из причин указанной лингвистической конструкции является использование авторами Концепции упрощающего дефинитивную работу институционального подхода со всеми его технико-
1 Публичный отчет «Национальная оценка рисков легализации (отмывания) преступных доходов» (НОР ОД) // Режим доступа: http://www.fedsfm.ru/content/files/documents/2018/% D0%BE%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0 %B0%20%D1%80%D0%B8%D1%81%D0%BA%D0 о/оВЕ°/<С0о/оВ2%20о/оВ0о/аВЕо/(С0о/оВ4_5^ (дата обращения: 01.09.2018).
2 Публичный отчет «Национальная оценка рисков финансирования терроризма» (НОР ФТ) // Режим доступа: http://www.fedsfm.ru/content/files/ documents/2018/%D0%BD%D0%BE%D1%80%20% D1%84%D1%82%20%D0%BF%D1%83%D0%B 1% D0%BB%D0%B8%D1%87%D0%BD%D1%8B%D0 %B9%20%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1 %82%2017.18.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
3 Необходимо учитывать, что Концепция официально опубликована со сбитой нумерацией пунктов, что весьма затрудняет ссылки на ее положения.
юридическими минусами4. Данный подход обнаруживает себя также в определении понятий банковской системы5 и национальной платежной системы6 в российском законодательстве.
Компонент «ФРОМУ» по тексту Концепции появляется только в понятии «угрозы национальной безопасности», но при этом отсутствует в понятии национальной системы ПОД/ФТ.
2. Концепт «незаконные финансовые операции».
Тренд на комплексное регулирование - в целях обеспечения экономической безопасности - валютных, отмывочных, налоговых, таможенных преступлений, особенно при осуществлении трансграничных операций, все более укрепляется по мере дальнейшего вхождения РФ в реализацию пакета BEPS, требований FATCA/CRS, подводки антиотмывочного законодательства России к очередному раунду взаимных оценок ФАТФ.
В связи с этим легализованное (но не дефинированное) в Федеральном законе №134-Ф37 понятие «незаконные финансовые операции» есть весьма перспективный концепт, требующий дальнейшего научного осмысления.
Учитывая, что авторы Концепции опираются на понятие «незаконные финансовые операции» как базовое (пп. «г» п.3, пп. «з» п.9), полезно было бы, на мой взгляд, закрепить в Концепции его дефиницию, учитывая, что оно объединяет на идеологической платформе обеспечения
При таком подходе перечисляются не
специфические признаки описываемой системы, но лишь субъекты, формально в нее входящие.
5 Ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 03.08.2018) "О банках и банковской деятельности" // "Собрание законодательства РФ", 05.02.1996, N 6, ст. 492.
6 Пп.1 ст. 3 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ (ред. от 27.06.2018) "О национальной платежной системе" // "Собрание законодательства РФ", 04.07.2011, N 27, ст. 3872.
7 Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" // "Собрание законодательства РФ", 01.07.2013, N 26, ст. 3207.
экономической безопасности государства сферы государственного надзора/контроля.
3. Классификация рисков.
Вызывает сомнение необходимость
столь дробной классификации рисков (раздел II Концепции), поскольку подобная детализация не свойственна документам стратегического планирования. Такая классификация по определению не может быть всеохватной и стабильной, будет требовать регулярного обновления. Возможно, более концептуально было бы следовать традиции «зонтичности» дефиниций и классификаций, применяемых в стратегических документах.
4. Интеграционный контекст.
В числе основных задач по расширению участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в ПОД/ФТ в Концепции названы (п 11):
а) усиление конструктивного взаимодействия Российской Федерации с иностранными государствами в рамках ФАТФ и РГТФ, с учетом приоритетного партнерства со странами БРИКС;
б) разработка и реализация новых форм и процедур взаимодействия Российской Федерации с иностранными государствами в сфере ПОД/ФТ в рамках ЕАЭС, СНГ, ОДКБ и других интеграционных механизмов в Евразийском регионе;
Поддерживая вписывание проблематики ПОД/ФТ в интеграционный контекст, отметим, что формулировка пп. «а» представляется неоднозначной, в части приоритетности партнерства со странами БРИКС. Ни в одном отечественном стратегическом документе данное партнерство не названо приоритетным, многими экономистами взаимодействие на данной площадке не признается «интеграционным», да и формально БРИКС не является международной организацией. При этом отметим, что одной из важнейших задач является дальнейшая имплементация проблематики ПОД/ФТ в право ЕАЭС и мандат его органов (прежде всего Евразийской экономической комиссии), усиление взаимодействия ЕАЭС и ЕАГ.
5. Концепт «экономическая безопасность ЕАЭС».
Ценно и интересно то, что впервые официально имеет место «поднятие» концепта «экономическая безопасность» с уровня отдельного государства на уровень интеграционного объединения (пп «в» п.11): «в) создание с использованием ресурсов Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) и национальной системы механизмов мониторинга рисков и угроз, возникающих в Евразийском экономическом союзе, в целях обеспечения его экономической безопасности».
В условиях жестких и все менее предсказуемых внешних политических факторов все более важным будет вопрос обеспечения экономической безопасности не только отдельных государств, входящих в ЕАЭС, но и экономической безопасности самого интеграционного объединения1.
Введение в правовое поле ЕАЭС указанного концепта возможно (альтернативно или последовательно):
- посредством внесения изменений в Договор о ЕАЭС (введение понятия экономической безопасности ЕАЭС и закрепление задачи по ее обеспечению);
- путем принятия Концепции обеспечения экономической безопасности ЕАЭС;
- через заключение межправительственного Соглашения по вопросам обеспечения экономической безопасности ЕАЭС.
Важным элементом обеспечения экономической безопасности ЕАЭС должно быть противодействие незаконным финансовым операциям в ЕАЭС. Данная проблематика должна быть синхронизирована с процессами формирования общего финансового рынка ЕАЭС, единого платежного пространства ЕАЭС, цифровой повесткой ЕАЭС.
Целесообразно на уровне ЕАЭС сформировать перечень гармонизированных критериев экономической безопасности ЕАЭС, а в целях реализации вышеуказанных положений - наделить Евразийскую
См, по этому вопросу: Ганеева М.В. Экономическая безопасность интеграционного объединения. Опыт Евразийского экономического союза. Дисс...канд.экон.наук. - М., 2017.
экономическую комиссию дополнительной компетенцией в части сбора статистической информации, необходимой для анализа и прогнозирования отраслевых и интегрального значения экономической безопасности ЕАЭС. Данную функцию ЕЭК может эффективно выполнять во взаимодействии с Межгосударственным банком.
Таким образом, следует вывод о необходимости совершенствования и развития отдельных положений Концепции как на уровне Российской Федерации, так и на уровне Евразийского экономического союза.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 03.08.2018) «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, N 6, ст. 492.
2. Федеральный закон от 27.06.2011 N 161-ФЗ (ред. от 27.06.2018) "О национальной платежной системе" // "Собрание законодательства РФ", 04.07.2011, N 27, ст. 3872.
3. Федеральный закон от 28.06.2013 N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" // "Собрание законодательства РФ", 01.07.2013, N 26, ст. 3207.
4. Ганеева М.В. Экономическая безопасность интеграционного объединения. Опыт Евразийского экономического союза. Дисс.. .канд.экон.наук. - М., 2017.
5. Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Президентом РФ 30.05.2018) // Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ supplement/5310 (дата обращения: 01.09.2018).
6. Публичный отчет «Национальная оценка рисков легализации (отмывания) преступных доходов» (НОР ОД) // Режим доступа: http://www.fedsfm.ru/content/files/ documents/2018/%D0%BE%D1 %86%D0%B 5%D0%BD%D0%BA%D0%B0%20%D 1%8 0%D0%B8%D1%81%D0%BA%D0%BE%D 0%B2%20%D0%BE%D0%B4_5.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
7. Публичный отчет «Национальная оценка рисков финансирования терроризма» (НОР ФТ) // Режим доступа: http://www.fedsfm.ru/content/files/documents /2018/%D0%BD%D0%BE%D1 %80%20%D 1%84%D1%82%20%D0%BF%D1%83%D0 %B 1%D0%BB%D0%B8%D 1%87%D0%BD %D1%8B%D0%B9%20%D0%BE%D1%82 %D1%87%D0%B5%D1 %82%2017-18.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
8. Рекомендации ФАТФ: Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения / Пер. с англ. - М. : МУМЦФМ, 2012. - 189 с. // Режим доступа: https://mumcfm.ru/ biblioteka/mezdunarodnye-dokumenty/fatf (дата обращения: 01.09.2018).
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Federal Law of 02.12.1990 No. 395-1 "On Banks and Banking Activities" // "Collection of Legislation of the Russian Federation", 05.02.1996, No. 6, art. 492.
2. Federal Law of June 27, 2011 N 161-FZ "On the national payment system" // "Collection of Legislation of the Russian Federation", 04.07.2011, N 27, art. 3872.
3. Federal Law No. 134-FZ of June 28, 2013, "On Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation with Respect to Countering Illegal Financial Transactions" // Collection of Legislation of the Russian Federation, 01.07.2013, No. 26, art. 3207.
4. Ganeeva M.V. Economic Security of the Integration Association. Experience of the Eurasian Economic Union. Diss ... Cand. Econ.Science. - M., 2017.
5. Concept of the development of the national AML/CFT system (approved by the President of the Russian Federation on 30.05.2018) // Access mode: http://www.kremlin.ru/supplement/5310 (date of application: 01.09.2018).
6. Public report "National risk assessment of money launderin g (NRA ML) // Access mode: http://www.fedsfm.ru/content/files/documents /2018/%D0%BE%D1%86 % D0% B5% D0% BD% D0% BA% D0% B0% 20% D1% 80% D0% B8% D1% 81% D0% BA% D0% BE%
D0% B2% 20% D0% BE% D0 % B4_5.pdf (circulation date: 01.09.2018).
7. Public Report "National risk assessment of terrorist financing" (NRA TF) // Access Mode: http://www.fedsfm.ru/content/ files/documents/2018/%D0%BD%D0%BE% D1%80 % 20% D1% 84% D1% 82% 20% D0% BF% D1% 83% D0% B1% D0% BB% D0% B8% D1% 87% D0% BD% D1% 8B% D0% B9% 20 % D0% BE% D1% 82% D1%
87% D0% B5% D1% 82% 2017-18.pdf (date of application: 01.09.2018).
8.The FATF Recommendations. Internat ional Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation. - M.: ITMCFM, 2012. - 189 p. // Access mode: https://mumcfm.ru/ biblioteka/mezdunarodnye-dokumenty/fatf (date of application: 01.09.2018).
